Система регулирования градостроительной деятельности сейчас, конечно, активно реформируется. Но пока среда, способствующая формированию конкурентных и эффективных рынков строительства, так и не создана. Одним из главных препятствий на сегодняшний день является наличие избыточных административных барьеров, многочисленных согласовательных и разрешительных процедур, которые являются обязательными для застройщика при реализации инвестиционно-строительного проекта.
На круглом столе были приведены данные, согласно которым 75,8% строительных компаний оценивают административные барьеры как «высокие» или «запредельно высокие». Такой уровень приводит к снижению эффективности ведения строительного бизнеса. Более того, на мероприятии заявлялось о различном уровне барьеров в российских городах. В Москве количество всех согласовательных процедур составляет 54 и занимает 704 дня, в то время как в Ростове-на-Дону необходимо пройти только 22 процедуры, потратив 194 дня. Естественно, при выборе территорий для инвестирования предпочтительнее становятся варианты с более простыми схемами работы.
Участники круглого стола неоднократно заявляли о том, что принятый в 2004 году Градостроительный кодекс РФ, который официально заложил основу для существенного снижения административных барьеров в строительстве, на практике не соблюдается во многих муниципалитетах. Из-за этого для реализации инвестиционного проекта по строительству необходимо проходить не только процедуры, регламентируемые федеральным законодательством, но и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами.
Институт экономики города по заказу компании «Нострой» провел мониторинг уровня административных барьеров в жилищном строительстве и подготовил сравнительный анализ с «Нормативным городом» — условным городом, в котором для реализации строительного инвестпроекта необходимо пройти процедуры, регламентируемые только федеральным законодательством.

Продолжение на следующей странице

Страница 2 из 3

Одной из актуальных проблем российской экономики является высокий уровень административных барьеров при осуществлении всех видов деятельности. Введение в деловой и правовой оборот термина «административные барьеры» произошло на рубеже 1995-1998 гг. Ранее использовалось понятие «административное препятствие».

В законодательстве Российской Федерации отсутствует определение административных барьеров. Административные барьеры – это фактически установленные законом «правила игры», в рамках которых должно существовать общество.

Согласно подходу А. Аузана, П. Крючковой, «административные барьеры в экономике» — это установленные решениями государственных органов правила, соблюдение которых выступает обязательным условием ведения деятельности на рынке, вводящие платежи за прохождение бюрократических процедур».

В исследовании административных барьеров, проведенном Ресурсным центром малого предпринимательства, под административными барьерами понимаются препятствия, возникающие при организации и осуществлении предпринимательской деятельности у субъектов малого предпринимательства, создаваемые отдельными должностными лицами органов исполнительной власти.

В материалах конференций, симпозиумов, на которых рассматривались вопросы предпринимательской деятельности субъектов малого предпринимательства, «административные барьеры» определялись как «специфические трудности развития бизнеса, обусловленные несовершенством государственного регулирования и контроля, либо сознательным ущемлением интересов малого предпринимательства со стороны государственных органов и отдельных чиновников», или как «субъективные для малого и среднего бизнеса «барьеры входа» на рынок, вызванные, прежде всего, тем, что действующие правила и механизмы государственного регулирования хозяйственной деятельности «настроены» на относительно невысокие темпы подготовки и принятия решений (бюрократические принципы работы) и оплату из собственных средств бизнесменов труда бюрократов, создающих эти барьеры (которые требуется затем преодолевать бизнесменам самостоятельно)»..

Понятие административных барьеров законодательно закреплено только пункте 2.1 Положения о межведомственной комиссии по преодолению административных барьеров при развитии предпринимательства. Согласно Положению, административные барьеры — «это действия органов исполнительной власти, выраженные в виде принятия нормативных, распорядительных документов, противоречащих действующему законодательству и нормативным актам Российской Федерации, а также связанные со злоупотреблением и превышением своих полномочий при проведении ими контроля и надзора за деятельностью субъектов предпринимательства».

Такое многообразие оценок вызвано многозначностью самого понятия административных барьеров. Оно меняется в зависимости от субъектов и объектов регулирующего или ограничительного воздействия, от сфер жизнедеятельности общества, в которых применяются либо существуют указанные барьеры, от тех последствий, к которым они ведут.

Основными, самыми распространенными областями государственного управления, в которых существуют и возникают административные барьеры, считаются, прежде всего, следующие:

• государственная регистрация субъектов малого предпринимательства;
• лицензирование отдельных видов деятельности;
• сертификация и стандартизация продукции, работ и услуг;
• контроль и надзор за текущей предпринимательской деятельностью;
• межрегиональный товарооборот;
• размещение заказов для государственных и муниципальных нужд.

Одной из приоритетных задач социально-экономического на среднесрочную перспективу является формирование условий хозяйствования, которые нацеливают на повышение конкурентоспособности предприятий. Ограничительные институциональные условия существенно деформируют структуру региональных рынков, негативно сказываются на развитии предпринимательства. В частности, властные структуры необоснованно препятствуют предпринимательской деятельности, ограничивают ее самостоятельность, свободу, стремятся создать преимущества в деятельности хозяйствующих субъектов своего региона. Такие действия не только ведут к регионализации рынков, но и расширяют воспроизводственную базу локального монополизма, тормозят развитие предпринимательства. Ужесточение барьеров, вызванных необоснованными действиями органов государственной власти, способствует уходу предпринимателей с рынка в теневую экономику в целях снижения трансакционных издержек и бюрократических рисков. Отсюда становится очевидной актуальность исследования факторов, сужающих рамки экономической свободы, которые позволяют повысить уровень обоснованности мер по защите предпринимательства от их негативного влияния.

Понятие «административные барьеры» появилось в отечественной экономической и юридической литературе в процессе рыночных преобразований и в связи с активизацией роли государства в осуществлении экономических реформ. Наряду с положительными сторонами воздействия государственного регулирования на функционирование экономики, в частности, такими как решение социальных задач, реализация приоритетных экономических программ, повышение экономической эффективности производства, существуют и негативные его свойства: наличие избыточных функций, излишнее административное давление на предпринимателей, приводящие к ухудшению условий конкуренции на рынке. В России наиболее серьезную проблему административные барьеры представляют для малого бизнеса.

Большинство исследователей единодушно во мнении о необходимости особого внимания к проблемам анализа административных барьеров, негативно влияющих на конкуренцию, являющуюся «главным движущим фактором эволюционного развития общества» .

Кудрин А.Л. отмечает «наличие серьезных барьеров для выхода отечественных и иностранных инвестиций на наши и внешние рынки». Избыточное регулирование тормозит развитие бизнеса на всех этапах .

Выявление сущности понятия «административные барьеры» невозможно без определения области их возникновения. Наиболее точно области возникновения административных барьеров определены в концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 -2010 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р . Административные барьеры возникают при регистрации субъектов предпринимательства; лицензировании отдельных видов деятельности; сертификации и стандартизации продукции, работ и услуг; при контроле и надзоре за текущей предпринимательской деятельностью, межрегиональном товарообороте; при предоставлении государственных и муниципальных услуг; при размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

В целом административные барьеры связывают с процедурами государственного регулирования, призванными компенсировать недостатки функционирования рыночной экономики. Для понимания сущности административных барьеров важен учет их влияния на конкуренцию, которая является фундаментальным условием эффективности экономической деятельности.

В научной экономической литературе отсутствует сложившееся определение данного понятия, что обусловлено наличием множества видов административных барьеров.

Теория отраслевых рыночных структур предлагает свое понимание сути административных барьеров и их влияния на конкуренцию. По мнению ученых Шерера Ф. и Росса Д., «структура рынка формируется под воздействием политики правительства» . Например, органы власти могут определять возможность и темпы обновления состава участников рынка, и соответственно, остроту конкуренции . Вместе с тем в процессе вмешательства органов власти в экономику создаются искусственные барьеры для входа для хозяйствующих субъектов на рынок, что в свою очередь негативно сказывается на общественном благосостоянии .

В исследованиях Sosnick S. по проблемам работающей конкуренции приводятся действенные ее критерии, в число которых входит отсутствие искусственно созданных препятствий (барьеров) входа новых хозяйствующих субъектов на рынок .

Трудности входа новых хозяйствующих субъектов на рынок, вызванные действиями (бездействием) органов власти, принятия ими соответствующих актов, в рамках теории отраслевых рынков понимаются под административными барьерами . Их возникновение исследователи связывают с несовершенством государственного регулирования и контроля, наличием избыточных государственных функций и в связи с этим излишним давлением на хозяйствующие субъекты, которые отвлекают ресурсы предприятий от действительно необходимой деятельности .

Князева И.В. объясняет причины возникновения излишних административных барьеров недостаточной сбалансированностью контрольных (надзорных) функций органов государственной власти и органов местного самоуправления, отсутствием должной координации и взаимодействия между соответствующими органами на региональном уровне в процессе регулирования ими экономических процессов на межрегиональных товарных рынках .

Наиболее полная оценка видов административных барьеров, затрудняющих вход хозяйствующих субъектов на рынок, на наш взгляд, представлена Замореновой Н.Г., Крючковой П.В., Луковкиной Е.В., Тамбовцевым В.Л. : регуляции, созданные органами власти, в виде специальных правил по вступлению хозяйствующих субъектов на рынок, ограничивающих их возможности по наиболее эффективному использованию ресурсов и тем самым снижающие естественные конкурентные преимущества хозяйствующих субъектов; регуляции с завышенными издержками, устанавливаемые органами государственной власти и органами местного самоуправления, частные издержки от введения которых для хозяйствующих субъектов, подпадающих под их действие, превышают частные выгоды от введения с учетом эффекта дохода.

Sappington D., Stiglitz J. исследовавшие влияние искаженной информации на процессы государственного регулирования, выделяют следующие виды административных барьеров входа хозяйствующих субъектов на рынок : меры, принимаемые органами власти без обоснований и оценки регулирующего воздействия на рынок; регуляции, созданные органами власти в условиях ограниченности информации относительно существующих возможностей и перспективных направлений экономического развития. По их мнению, ожидаемое ухудшение ситуации не стимулирует стремление хозяйствующих субъектов войти на рынок.

Убедительно, на наш взгляд, Авдашевой С.Б. и Розановой Н.М. показано, что наличие избыточного регулирования : ведет к монополии, побуждая ее притеснять конкурентов; усиливает рыночную власть существующих предприятий; снижает ценовую конкуренцию, ведет к установлению монопольной цены и прибыли.

Таким образом, проведенный анализ показал, что в рамках теории отраслевых рыночных структур происхождение административных барьеров связано с недостаточно высоким качеством регулирования теми или иными государственными ведомствами, проявляющееся в создании специальных правил, мер, затрудняющих вход на рынок хозяйствующих субъектов, как в текущий период, так и в перспективе. Существуют общие факторы, способствующие формированию административных барьеров. Наиболее значимыми из таковых являются следующие: характер регулирующего вмешательства государства, способы принятия решений государством, уровень взаимодействия органов власти в процессе регулирования. Избыточное давление на хозяйствующие субъекты приводит, с одной стороны, к ухудшению условий для развития конкуренции, а с другой стороны, к нерациональному расходованию ресурсов, в том числе и бюджетных средств. Выявление административных барьеров и их устранение позволяет оживить конкуренцию на рынке, снизить издержки входа на рынок и выхода с рынка хозяйствующих субъектов.

Теория рентоориентированного поведения дополняет исследования сути административных барьеров путем введения понятия поиска ренты индивидами (государственными чиновниками) и их группами для получения от государства монопольных прав, позволяющих им устанавливать правила и действия для хозяйствующих субъектов, ограничивающих конкуренцию .

Тофлер Э. называет такие административные барьеры «издержками произвола» . Он полагает, что их возникновение связано с реализацией властью своих функций в обход действующему законодательству, предъявления бизнесу требований, которые не могут быть оформлены в виде нормативных актов. Однако неформальные правила, в конечном счете, являются инструментом давления на бизнес в интересах принуждения к дополнительным расходам, а также причиной искажения условий конкуренции на рынке. Тенденция формирования замещения формальных правил неформальными, регулирующими бизнес, особенно ярко проявляется на региональном и муниципальном уровнях, в частности, путем заключения договоров о сотрудничестве, партнерстве .

Frye T., Shleifer A., акцентируя внимание на бюрократических и коррупционных принципах работы государственных служащих, полагают, что практика создания административных барьеров порождает процесс выталкивания бизнеса в теневую экономику. Кроме того, вводимые регуляции часто относятся к компаниям, стремящимся войти на рынок, либо к небольшим действующим на рынке компаниям, которые вытесняются с рынка, что снижает интенсивность конкуренции .

Теория рентоориентированного поведения выдвигает свои объяснения относительно причин возникновения данного вида административных барьеров. Crew M.A., Roley C.K. связывают мотивы введения подобных регуляций чиновниками с возможностью для реализации собственных интересов, получению ими наибольшей ренты .

Более того, группы, снимающие ренту непосредственно с барьеров, заинтересованы не только в сохранении этих механизмов, но и в создании новых барьеров. Таким образом, постоянно растут и количество барьеров и, соответственно, потери общества от их наличия. Так, Курбатовой Н., Левиным С. приведены примеры дифференциации властью административных барьеров для ведения бизнеса: увеличение сроков прохождения документов через властные структуры; сложность и непрозрачность процедур решения вопросов бизнеса и т.д. .

Подобной точки зрения придерживается Олсон М. Его трактовка административных барьеров основывается на понимании процесса регулирования рынка, игроками на котором выступают «различные группы интересов». Административные барьеры, по его мнению, понимаются как намеренное внесение искажений и усложнений в процесс предписанного исполнения законов, правил и характеристик регулирования с целью предоставить преимущества определенным группам интересов .

Следовательно, суть административных барьеров в теории рентоориентированного поведения сводится к следующему: административное регулирование, направленное на ограничение доступа хозяйствующих субъектов на рынки, к ресурсам, при этом главную роль играет бюрократия, мотивированная получением ренты; введение новых или дифференциация правил и норм для бизнеса, которое осуществляется с целью реализации личных интересов бюрократии, а не формирования нового типа хозяйственных отношений, основанного на развитии добросовестной конкуренции.

Исследования, проведенные в рамках институциональной экономической теории, связывают возникновение административных барьеров с поведением властных структур в процессе государственного регулирования экономики, которые устанавливают препятствия на свободное перемещение товаров по территории. Появление новых хозяйствующих субъектов затруднено слишком сложными бюрократическими процедурами.

В результате воспроизводства государством административных барьеров резко увеличиваются трансакционные издержки, снижается эффективность экономической активности. Указанные факторы усиливают монопольные эффекты в экономике. Даже на рынках с относительно низким уровнем концентрации хозяйствующие субъекты, «имеющие доступ к инфраструктуре, будут обладать значительно большей рыночной властью, чем это следует из чисто структурных характеристик» .

В результате отсутствия конкурентной рыночной среды существенно меняется поведение хозяйствующих субъектов, пытающихся приспособиться к тем или иным особым формам вмешательства органов власти. В результате разрастается теневой сектор экономики, идет борьба за получение привилегий и льгот от государства, увеличивается количество хозяйствующих субъектов, ожидающих поддержку от властных структур.

Таким образом, бюрократическая система препятствует нормальной организации бизнеса, принимая жесткие и нерациональные формы. Наличие административных барьеров в совокупности с малоразвитой инфраструктурой рынка и высокими трансакционными издержками объясняет низкую эффективность рынков даже в низкоконцентрированных отраслях.

Вместе с тем согласно институциональному подходу формирование добросовестной конкурентной рыночной среды является не результатом естественной эволюции, а активной деятельности самого государства.

Анализ способов создания новой институциональной конкурентной среды проведен Таранухой Ю., Шаститко А. . Показано, что в условиях складывающейся институциональной экономики государство не должно ограничиться лишь законодательными и экономическими инструментами. Государству отводится активная роль формирования норм добросовестного конкурентного поведения на рынке, присущих развитой рыночной экономике, в частности ценовая и неценовая конкуренция. Причем, если в сложившейся среде поведение играет дополняющую роль по отношению к другим структурным элементам среды, то в формирующейся – главную, воздействуя на другие ее элементы. Более того, поведение является устойчивым элементом хозяйственной среды, быстрое его изменение его типа путем законодательных и иных мер невозможно. Решение проблемы внедрения новых норм поведения в хозяйственную среду возможно, прежде всего, путем вменения их как обязательных для исполнения самими властными структурами. Задавая конкурентный тип поведения, как самим себе, так и государственным предприятиям, властные структуры могут эффективно противодействовать реализации рентоориентированного поведения чиновников, кооперативных стратегий хозяйствующих субъектов на рынке, приводящих к согласованным действиям, борьбе за получение ими необоснованных льгот и преференций от государства.

Таким образом, проведенный анализ содержания понятия административных барьеров в рамках указанных выше экономических теорий позволяет дать им общую характеристику. Основными причинами создания административных барьеров, ограничивающих конкуренцию, на наш взгляд, являются следующие:

• неэффективные управленческие решения в процессе государственного регулирования экономики;
• коррупционная мотивация введения новых регуляций группами чиновников;
• дифференциация инструментов административного регулирования и контроля, искажающих формирование рыночной среды;
• распространение неформальных отношений (в обход законодательных норм) предпринимательских структур и органов власти;
• укоренившиеся нормы поведения властных структур, присущие

командно – административной экономике: властное вмешательство в экономические отношения хозяйствующих субъектов.

Анализ показывает, что понятие «административные барьеры» — это поведение властных структур, выражающееся в принятии актов, совершения действий, бездействии, а также правил и норм, препятствующее формированию институциональной конкурентной среды. Строительство административных барьеров является проводником монополизации рынков, согласованных стратегий между действующими на рынке фирмами и рентоориентированными чиновниками, получения хозяйствующим субъектам конкурентных преимуществ, не зависящих от эффективности использования ими ресурсов, и следовательно, формирования источников риска снижения конкурентоспособности бизнеса.

Таким образом, анализ показал, что антиконкурентные административные барьеры должны рассматриваться, на наш взгляд, не только как поведение органов власти, выражающееся в принятии и применении неправомерных актов и осуществлении незаконных действий по отношению к хозяйствующим субъектам, искажающее структуру рынка, условия конкуренции, а также способ нанесения ущерба конкурентам созданием преимущественных условий для ведения бизнеса отдельным хозяйствующим субъектам. Процесс антиконкурентного барьеростроения, во – первых, отличает многообразие форм, во – вторых, обусловлен во многом рентоориентированным поведением чиновников, в – третьих, носит системный характер создания или наращивания конкурентных преимуществ хозяйствующим субъектам на рынке.

Формирование административных барьеров имеет ряд важных последствий для конкуренции:

• монополизация рынков «дружественными» органам власти хозяйствующими субъектами, рост их рыночной власти;
• снижение ценовой конкуренции;
• скоординированность действий органов власти и хозяйствующих субъектов по ограничению входа на рынок новых хозяйствующих субъектов – конкурентов.

Анализ показал, что характерными рынками, на которых хозяйствующие субъекты подвергаются незаконным регулятивным действиям со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления Уральского федерального округа, являются рынки, обеспечивающие жизнедеятельность муниципальных образований: перевозки пассажиров автомобильным транспортом, жилищно-коммунальное хозяйство. Распространенными нарушениями антимонопольного законодательства, направленными на ограничение конкуренции на рынках, допускаемыми региональными органами власти и органами местного самоуправления являются такие, как создание преимуществ унитарным предприятиям бюджетным и автономным учреждениям на рынке, передача функций органов власти и органов местного самоуправления хозяйствующим субъектам с наделением их финансовым обеспечением для выполнения таких функций.

Рост нарушений антимонопольного законодательства со стороны властных структур во многом объясняется позицией ряда руководителей, не направленной в сторону обеспечения экономической свободы предпринимательской деятельности. Преобладает философия властного вмешательства в хозяйственную деятельность предприятий. Поддержка развития предпринимательства, стимулирование хозяйственной инициативы не стали ориентиром для властных структур. Отмечены случаи, когда даже после признания судами незаконности принятого главами местного самоуправления актов, ограничивающих конкуренцию, нарушения ими не были устранены.