Современная экономика является смешанной. Экономическая деятельность в ней осуществляется государствен­ным сектором, а также частными нефинансовыми предприятия­ми, финансово-кредитными и другими организациями, часто объ­единяемыми общим понятием «частный сектор». Смешанной яв­ляется и экономика самого государственного сектора. Составными частями государственного сектора являются сектор государственного управления и предприятия, принадлежа­щие или контролируемые государством, но относящиеся согласно общепринятому подразделению экономики на экономические сек­тора к нефинансовым и финансовым корпорациям. Основу государственного сектора составляет сектор государствен­ного управления, применительно к которому формируются также государственные финансы. Рассмотрим его место в системе эко­номических секторов экономики.

В настоящее время при составлении прогнозов социально-эко­номического развития, формировании финансов, принципов по­строения статистики и экономическом анализе границы секторов экономики определяются в соответствии с системой национальных счетов. Соответственно, трактовка основных понятий и определе­ние границ общественного сектора и сектора общественного прав­ления должны производиться применительно к системе нацио­нальных счетов, которая принята во всем мире. Таким образом, обеспечиваются единые подходы к изучению экономики государственного сектора и экономики других секторов, их имущества, складывающихся между ними потоков товаров, услуг и денежных средств. В системе национальных счетов, принятой Организацией Объединенных Наций в 1993 г., сектор государственного управле­ния выделяется как один из секторов экономики.

Согласно этой системе хозяйствующие субъекты страны (ин­ституциональные единицы), владеющие и распоряжающиеся ак­тивами и вступающие в экономические отношения с другими хо­зяйствующими субъектами, в соответствии с осуществляемыми ими функциями и способами финансирования затрат объединя­ются в пять институциональных секторов экономики. Этими сек­торами являются: сектор нефинансовых корпораций; сектор фи­нансовых корпораций; сектор государственного управления; сек­тор домашних хозяйств и сектор некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства (НКООДХ).

К каждому из этих секторов относятся соответствующие ин­ституциональные единицы. Под институциональной единицей понимается хозяйствующий субъект (экономическая единица), который владеет и распоряжается активами от своего имени, при­нимает обязательства, вступает в экономические операции с дру­гими институциональными единицами, составляет полный набор счетов, включая баланс активов и пассивов. В качестве хозяйству­ющих субъектов принимаются как юридические лица (предпри­ятия, органы государственного управления, кредитные организа­ции, страховые компании и др.), так и домашние хозяйства, поскольку они являются центрами принятия экономических решений. Субъекты хозяйствования располагают находящимися в постоянном обороте экономическими ресурсами.

К нефинансовым корпорациям относятся находящиеся на эконо­мической территории страны институциональные единицы (кор­порации и квазикорпорации), основной функцией которых явля­ется производство товаров и нефинансовых услуг с целью продажи их на рынке и получения прибыли. Затраты на производство воз­мещаются из выручки от реализации. К этому сектору относятся, в частности, предприятия промышленности, сельского хозяйства, строительства, транспорта, связи, торговли и др. Под квазикорпо­ративными предприятиями понимаются институциональные еди­ницы, аналогичные корпорациям по своим функциям и способу финансирования, но не имеющие формально статуса корпорации (например, государственные унитарные предприятия).

К сектору финансовых корпораций относятся институциональ­ные единицы, основной функцией которых является финансово-кредитная деятельность, — органы денежно-кредитного регулиро­вания, банки, страховые компании, негосударственные пенсион­ные фонды и другие учреждения, осуществляющие финансовое посредничество.

К некоммерческим организациям, обслуживающим домашние хо­зяйства (население), относятся общественные некоммерческие организации, оказывающие нерыночные услуги домашним хозяй­ствам. Это общественные организации, включающие политические партии, профсоюзы, религиозные организации, различного рода общества, союзы и ассоциации, а также удовлетворяющие потреб­ности в области образования, здравоохранения, культуры и т.д. Они финансируются за счет взносов членов, пожертвований и доходов от собственности.

Сектор домашних хозяйств объединяет физических лиц или группы лиц, живущих вместе и имеющих общий бюджет. Домаш­ние хозяйства распоряжаются своими ресурсами, имеют активы и обязательства, занимаются хозяйственной деятельностью. К ним относятся домашние хозяйства лиц, работающих по найму, домаш­ние хозяйства предпринимателей, домашние хозяйства самозаня­тых (лиц свободных профессий, владельцев мелких некорпоратив­ных ферм, семейных магазинов, кафе), домашние хозяйства лиц, живущих на трансферты (пенсионеры, студенты). Это сектор, в ос­новном потребляющий товары и услуги и производящий их для собственного потребления и реализации.

Сектор государственного управления. К сектору государственного управления относятся институциональные единицы, наделенные правом на законодательную, исполнительную и судебную власть на территории страны или ее частей. Основными функциями сек­тора государственного управления являются обеспечение полити­ческой и регулирующей деятельности, предоставление товаров и услуг на нерыночной основе для их коллективного или индивиду­ального потребления членами общества, а также перераспределе­ние доходов и богатства с помощью трансфертов и субсидий. Это предопределяет его роль в качестве основы государственного сектора, его ведущего элемента. Соответственно, экономика сектора госу­дарственного управления является центральным звеном экономики государственного сектора. Выделение сектора государственного управления в качестве одного из секторов экономики связано с тем, что фор­мирование секторов в системе национальных счетов осуществлено по функциям институциональных единиц в экономической дея­тельности. Институциональные единицы других секторов деятель­ностью, свойственной государственному управ­лению, не занимаются. Соответственно, предприятия, производя­щие и реализующие продукцию по рыночным ценам, в том числе принадлежащие и контролируемые государством, к этому сектору не относятся.

Вместе с тем, поскольку государство не только осуществляет определенные функции в сфере государственного управления, но также является владельцем или контролирует деятельность значи­тельного количества предприятий, производящих товары и услуги на коммерческих началах, существует потребность в рассмотрении общего объема его экономической деятельности с учетом права собственности на институциональные единицы. В этой связи на­ряду с понятием сектора государственного управления системой национальных счетов допускается формирование собирательного государственного сектора, называемого также общественным сек­тором. Объединение сектора государственного управления и принадлежащих государству или контролируемых им предприятий, производящих товары и услуги на коммерческой ос­нове, как и предприятия частного сектора, в государственный сектор производится на основе принципа собствен­ности. Поскольку эти предприятия принадлежат государству или государство владеет в них частью собственности, позволяющей оказывать решающее влияние на их деятельность, оно может использовать их для проведения своей экономической политики. Однако по характеру своей экономической деятельности они от­носятся к нефинансовым или финансовым корпорациям. Таким образом, необходимо различать экономику государ­ственного сектора и экономику сектора государ­ственного управления.

Реализация функций сектора государственного управления пред­полагает проведение социальной политики, направленной на ока­зание помощи малоимущим, недопущение чрезмерных разрывов в уровнях доходов высоко- и слабообеспеченных слоев общества. К услугам этого сектора относятся общегосударственные услуги, связанные с управлением, обороной, общественным порядком и безопасностью, услуги, связанные с экономической деятельностью, и услуги социального характера (здравоохранение, образование, культура и др.). Государство осуществляет эти функции не в целях коммерческой выгоды или прибыли, а для обеспечения обществен­ных благ или, как часто говорят, нерыночных услуг обществу.

Одной из важнейших особенностей органов власти является их функция управления делами страны, как политическими, так и социально-экономическими, исходя из интересов всего общества или его основных социальных слоев и политических сил. Они ко­ординируют все стороны политической и экономической жизни граждан страны, опираясь на разветвленную сеть органов власти, представляющих собой аппарат управления и принуждения.

Эта особенность предопределяет двойственную роль сектора государственного управления в экономике страны. С одной сторо­ны, он определяет институциональные основы, стратегию развития и экономическую политику страны для всех секторов экономики, а с другой — является одним из экономических секторов и функ­ционирует в рамках установленных им правил.

Основным критерием отнесения институциональных единиц к сектору государственного управления являются выполняемые ими функции как института, управляющего делами общества. В сектор государственного управления входят главным образом государ­ственные учреждения (институциональные единицы сектора госу­дарственного управления), осуществляющие властные полномочия в качестве основного вида деятельности. Являясь институциональ­ными единицами, они занимаются также экономической деятель­ностью: владеют активами, ведут операции с другими институцио­нальными единицами, принимают обязательства, имеют полный набор счетов, включая баланс активов и пассивов. Другой состав­ной частью сектора государственного управления являются госу­дарственные организации социального страхования, управляющие соответствующими фондами. Организации социального страхова­ния в силу своей специфики могут быть выделены в особый под­сектор сектора государственного управления.

Государственное управление в федеративных государствах предполагает наличие нескольких уровней управле­ния. Соответственно, при анализе экономики государственного сек­тора управления необходимо рассматривать экономическую дея­тельность органов государственного управления на федеральном и региональном уровнях управления и экономическую деятель­ность органов управления на муниципальном уровне.

К институциональным единицам сектора государственного управления относятся также бюджетные некоммерческие органи­зации (НКО), в отношении которых государственные органы управления определяют программу их деятельности и назначают их руководителей. Эти некоммерческие организации проводят го­сударственную политику и финансируются государственными ин­ституциональными единицами. К таким организациям относятся, в частности, научно-исследовательские учреждения и организации, устанавливающие нормативы, которыми руководствуются пред­приятия и население в сфере образования, здравоохранения, охраны окружающей среды и др.

Отнесение институциональньгх единиц к соответствующим сек­торам экономики осуществляется в СНС по функциональному принципу. Такой подход соответствует пониманию сектора государ­ственного управления как сектора, оказывающего бесплатные услуги и предоставляющего населению социальную поддержку в денежной (а иногда и в натуральной) форме. Соответственно, предприятия и организации, собственником которых является государство (напри­мер, государственное учреждение, оборонное предприятие и банк), относятся, как уже говорилось, к различным экономическим секто­рам в зависимости от выполняемых ими функций.

Государственный сектор — это более широкое понятие, чем сектор государственного управления. Он объединяет сектор государственного управления и принадлежащие государству или контролируемые им предприятия и организации, производя­щие, как и предприятия частного сектора, товары и услуги на ос­нове коммерческой деятельности и являющиеся составной частью секторов нефинансовых и финансовых корпораций.

Государство как субъект экономической деятельности выступа­ет не только в качестве экономического сектора государственного управления, но и в качестве управляющего или регулирующего органа власти по отношению к принадлежащим или контролиру­емым им предприятиям. В основе выделения понятия «государ­ственный сектор» лежит тезис, согласно которому государство действует «от имени и по поручению» своих граждан и в их инте­ресах использует всю принадлежащую ему или контролируемую им собственность. Воздействие на экономику со стороны сектора осуществляется также и через производящие товары и услуги предприятия, принадлежащие государству или контролируемые им.

К предприятиям, находящимся в государственной собственно­сти, относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, действующие на основе права хозяйственного веде­ния или на праве оперативного управления (казенные предпри­ятия). Имущество этих предприятий (например, предприятий атомной промышленности) принадлежит органам государственной или муниципальной власти, которые назначают их руководителей, играют решающую роль в определении их производственной про­граммы, цен на продукцию, заключают контракты на обязательную поставку продукции для государственных нужд. При этом могут устанавливаться цены, не покрывающие полностью издержек про­изводства. Взамен жесткого управления органы государственной и муниципальной власти оказывают им финансовую помощь, пре­доставляют льготы, кредиты и т.п.

Другой формой предприятий, находящихся в государственной или муниципальной собственности, являются акционерные обще­ства (например, акционированные предприятия оборонной про­мышленности), в которых им принадлежит более половины акцио­нерного капитала или других видов участия в капитале.

Критерии, позволяющие определить, кто именно контролирует предприятие, являются более сложными. Контроль включает вы­работку политики, управление и руководство. Даже если органам государственного управления не принадлежит большая часть ка­питала предприятия, но при этом они в значительной степени кон­тролируют его деятельность, такое предприятие, по существу, яв­ляется государственным. Единого однозначного критерия, опре­деляющего порядок отнесения к государственному сектору предприятий, контролируемых государством, не существует. В на­стоящее время ведется работа по уточнению признаков, на осно­вании которых предприятия могут быть отнесены к государствен­ному сектору. Принадлежность предприятий к этому сектору в ходе обновления СНС-93 предполагается определять на основе набора показателей:

• владение большинством голосующих акций — показатель важен в случае действия принципа «одна акция — один го­лос»;

• контроль над управлением советом или другим руководя­щим органом — контролирующая структура может обла­дать правом назначения и увольнения большинства членов руководящего органа или правом вето при рассмотрении назначений;

• контроль над назначением и увольнением ключевых работ­ников — если контроль над управляющим органом незна­чителен, то решающую роль может играть возможность на­значения на ключевые посты в составе персонала;

• контроль над ключевыми управленческими структурами — подкомитетами управляющего совета (комитета), опреде­ляющими важнейшие направления политики организации (финансовой, производственной);

• владение «золотой акцией» и опционами;

• прямое регулирование и контроль, например, в установле­нии цен на выпускаемую продукцию;

• контроль со стороны основного потребителя — в случае если вся продукция корпорации или преобладающая ее часть предназначена для одного или нескольких государ­ственных потребителей;

• контроль со стороны кредитора — государство в качестве условия кредитования может определить условия контроля за использованием кредита и деятельностью корпорации в целом.

Основанием для отнесения корпорации к го­сударственному сектору является наличие одного или нескольких признаков.

Уточняется также порядок отнесения к государственному сек­тору некоммерческих организаций. Их принадлежность к государ­ственному сектору будет определяться на основе следующих пока­зателей:

• право назначения государственными органами руководя­щих работников НКО;

• другие конституирующие инструменты, например опреде­ление задач и функций НКО, утверждение бюджета, право вето в принятии решений и др.;

• наличие контрактных соглашений между государством и НКО — некоторые контракты на поставку товаров или услуг могут содержать пункты, позволяющие государству определять отдельные аспекты политики или программы работ НКО. Однако если при этом НКО имеет возмож­ность самостоятельно определять значительную часть сво­ей политики, то это означает принадлежность не к государ­ственному, а к частному сектору;

• степень финансирования со стороны государства — так же как и при рассмотрении предыдущего показателя, необхо­димо учитывать, насколько финансирование со стороны государства определяет политику и программу НКО; даже если государственное финансирование составляет преоб­ладающую часть, но не сопровождается условиями по определению политики, НКО следует относить к частно­му сектору;

• степень принятия государством финансовых рисков по деятельности НКО — принятие рисков может иметь усло­вием контроль за политикой НКО; однако если такое усло­вие не устанавливается, то, так же как и в предыдущих слу­чаях, следует относить НКО к частном у сектору.

Производящие на коммерческой основе товары и услуги пред­приятия не выполняют функций по государственному управлению, в их функции не входит предоставление насе­лению бесплатных общественных благ или социальных выплат. Они производят продукцию для продажи на рынке по экономиче­ски значимым ценам.

Предприятия, принадлежащие или контролируемые государ­ством, отражают деятельность государства как производителя то­варов и услуг и функционируют в основном на основе коммерче­ских принципов хозяйствования. Их расходы покрываются за счет доходов от предпринимательской деятельности. Вместе с тем ор­ганы государственной власти могут оказывать существенное вли­яние на их экономическую политику и практическую деятельность. Принадлежность к государственному сектору обусловливает ряд особенностей, позволяющих органам власти использовать эти предприятия для решения социально-экономических задач, опре­делять цели их деятельности. При формировании производствен­ной программы общественный интерес ставится выше интересов предприятия. Органы власти могут оказывать определяющее вли­яние на программу производства продукции, цены ее реализации, выступать в роли заказчика и использовать другие методы воздей­ствия. Одновременно они могут оказывать финансовую помощь, предоставлять субсидии, кредиты на льготных условиях и т.д. В слу­чае принятия органами государственной власти решений, негатив­но сказывающихся на финансовом положении предприятий, убыт­ки или упущенная выгода могут компенсироваться за счет бюджет­ных средств. Степень их хозяйственной самостоятельности обратно пропорциональна степени подконтрольности государству. Право собственности и основанного на собственности контроля позволяет органам государственного управления использовать их в целях проведения государственной экономической политики и регулирования экономики. Получая государственную поддержку, эти предприятия нередко реализуют свою продукцию и услуги по ценам более низким, чем это делали бы частные фирмы. Так, на­пример, государственные предприятия в целях обеспечения со­циальных благ для низкооплачиваемых слоев населения могут устанавливать более низкие цены на жилищно-коммунальные услуги, предоставлять бесплатный проезд отдельным категориям населения на городском транспорте. Для доступности культурных услуг могут устанавливаться низкие цены или предоставляться скидки отдельным социальным группам населения на билеты в музеи.

Считается, что государственные предприятия менее эффектив­ны, чем частные. Тем не менее, государственные предприятия ус­пешно функционируют во многих, в том числе высокоразвитых, странах мира и используются для реализации важнейших государ­ственных программ. Основная проблема заключается не в том, кто владелец предприятия, а в том, как организовано управление им, как обеспечены заинтересованность и ответственность управляющих. Для этого может использоваться сочетание коммерческих и административных рычагов.

В отношении государственной собственности на протяжении многих десятилетий наблюдаются противоположные тенденции. Одна из них заключается в расширении и развитии государствен­ного предпринимательства за счет создания новых и национали­зации старых предприятий. Другая — в денационализации пред­приятий и передаче их в негосударственный сектор. Во многих случаях частные предприятия, например сталелитейные предпри­ятия Великобритании, стали государственными в результате банк­ротства. Государство было вынуждено вмешаться, чтобы предот­вратить их закрытие.

Количество таких предприятий в отдельные периоды может увеличиваться или уменьшаться в зависимости от складыва­ющейся экономической конъюнктуры и преобладания тенденций национализации или, наоборот, разгосударствления и привати­зации.

Наряду с некоммерческими организациями сектора государ­ственного управления, входящими в государственный сектор, нерыночные услуги членам общества оказывают общественные некоммерческие организации, обслуживающие домашние хозяйства (НКООДХ). Основной функцией некоммерческих организаций, обслуживающих домашние хозяйства, является предоставление услуг и товаров домашним хозяйствам на нерыночной основе. Предметом рассмотрения в отношении этих организаций явля­ются характеристика их типов, объема и видов осуществляемой ими деятельности, финансового обеспечения, воспроизводствен­ные процессы в этом секторе экономики, взаимоотношения его институциональных единиц с организациями-нерезидентами, а также их роль в формировании и развитии гражданского обще­ства.

Доля НКООДХ в производстве валовой добавленной стоимости всех секторов экономики в 2005 г. составила 0,4%. Доля НКООДХ в валовом располагаемом национальном доходе (с учетом взносов и других поступлений) составила 1,3%, из которых 0,9% было на­правлено на оказание услуг населению. В отличие от органов го­сударственного управления эти организации предоставляют услуги не всему населению, а гражданам, входящим или связанным с каждой из этих организаций. Так, профсоюзы оказывают помощь сво­им членам, религиозные организации оказывают духовные услуги верующим соответствующих конфессий, спортивные организации помогают спортсменам и т.д. Их сфера деятельности является более ограниченной, чем сфера деятельности органов государственного управления, охватывающая общество в целом. Они не относятся к сектору государственного управления. Однако функции общественных некоммерческих организаций, обслужи­вающих домашние хозяйства, аналогичны функциям государствен­ного управления и также осуществляются на некоммерческой ос­нове. Поэтому их экономическая деятельность в этом отношении сходна с сектором государственного управления.

Предметом изучения экономики государственного сектора явля­ются роль и функции государства как хозяйствующего субъекта рыночной экономики, теоретические основы и мотивации его эко­номической деятельности, взаимодействие с другими хозяйству­ющими субъектами внутри страны и за рубежом. Подлежит рас­смотрению экономическая деятельность государственного сектора в целом, на федеральном, региональном и муниципальном уров­нях, а также в разрезе отраслей и видов экономической деятельно­сти. Основными проблемами, рассматриваемыми экономикой государственного сектора, являются:

• влияние государственного сектора на уровень и условия жиз­ни населения на основе производства и предоставления услуг на нерыночной основе, социальных выплат и исполь­зования других инструментов;

• формирование доходов, расходов и имущества государственного сектора;

• влияние экономической политики и экономической дея­тельности государственного сектора на других участников экономической деятельности и их экономическое поведе­ние;

• производство товаров и услуг государственным сектором на коммерческой основе.

Экономика государственного сектора как наука занимается вопро­сами как макроэкономики, так и микроэкономики. Предметом рассмотрения макроэкономики являются экономика в целом и экономика ее основных секторов. Соответственно, при рассмот­рении экономики сектора государственного управления как основы государственного сектора используются агрегированные показатели: валовой внутренний продукт, валовая добавленная стоимость, валовой доход сектора, валовой располагаемый доход сектора, сбе­режение и накопление. При этом интерес представляет как их фор­мирование по видам деятельности сектора государственного управ­ления, так и роль сектора государственного управления в перераспределении доходов между секторами экономики. Пред­метом рассмотрения на макроуровне являются также государствен­ные финансы и их воздействие на социально-экономическое раз­витие. С использованием средств, аккумулируемых в государствен­ных финансах, органы власти осуществляют меры, направленные на стабилизацию и развитие экономики, перераспределяют доходы (и соответственно, ресурсы) между секторами экономики и субъ­ектами хозяйствования, производят общественные блага, оказы­вают поддержку малообеспеченным слоям населения путем пере­распределения доходов корпораций и высокодоходных групп до­машних хозяйств. Органы государственного управления оказывают также решающее воздействие на регулирование денеж­ного обращения в стране, поскольку являются владельцами цент­рального банка, относящегося к сектору финансовых учреждений. На федеральном уровне государственного управления определя­ются концепция, стратегия, экономическая политика и пропорции развития государственного сектора управления, а также концепция, стратегия, экономическая политика и направления структурных изменений экономики в целом.

В то же время в состав сектора государственного управления входят более мелкие институциональные единицы, осуществля­ющие менее масштабные экономические процессы. К ним отно­сятся министерства, службы, агентства, органы управления на муниципальном уровне, школы, больницы, организации культу­ры и т.п., в отношении которых предметом изучения является их поведение в процессе производства, распределения и потребления общественных благ, а также их отношения между собой и субъек­тами хозяйствования других секторов. Именно этими институцио­нальными единицами осуществляются непосредственные контак­ты с институциональными единицами корпоративного сектора, сектора финансовых учреждений на поставку общественному сек­тору товаров и услуг, а также непосредственное предоставление общественных услуг домашним хозяйствам. С позиций микро­уровня рассматривается также деятельность принадлежащих госу­дарству и контролируемых им предприятий.

Рассмотрение этой деятельности должно базироваться на эко­номической теории, объясняющей причинно-следственные связи экономической деятельности государственного сектора, основы его взаимодействия с другими секторами. Рассмотрение практической деятельности государственного сектора и ее теоретический анализ позволяют сделать выводы о стратегических целях, экономической политике и конкретных мерах и механизмах, обеспечивающих эф­фективное устойчивое экономическое развитие и улучшение уров­ня и условий жизни населения.

Страницы ← предыдущая следующая → Как было показано в предыдущих подразделах, обоснованием участия государства в функционировании рыночной экономики занимались в разное время разные школы и направления экономической мысли. Ныне они, как правило, включены в обширный самостоятельный раздел современной экономической мысли, получивший название теории государственного, или общественного, сектора экономики — Public economics. Долгое время данный термин переводился как «теория государственного сектора», в последнее время чаще стал использоваться термин «теория общественного сектора». Дело не только в более адекватном переводе, но, прежде всего, в более точном описании все более смешанных форм осуществления государственных функций, выполняемых ранее преимущественно государственными организациями, а также в отражении роли местного самоуправления, которое в ряде случаев трактуется в качестве «обособленной» от государства власти. В развитие этой теории крупнейший специалист в сфере общественных финансов Р. Масгрейв писал: «Ядро теории государственного сектора образует вопрос о том, какие услуги должны обеспечиваться государством и в каких масштабах»x. И еще: «Один рыночный механизм не может выполнять всех экономических функций. Государственная политика необходима для управления, корректировки и дополнения определенных его аспектов. Этот факт важно понять, поскольку он означает, что соответствующий размер государственного сектора в значительной мере есть вопрос технического, а не идеологического порядка». Последнее замечание особенно важно, поскольку наличие государственного сектора не зависит от преобладания в правительстве тех или иных партий, от господства реформистской или консервативной идеологии; как показала историческая практика, речь может идти только о масштабах этого сектора, о формах и методах государственного регулирования. К этому можно добавить утверждение автора одного из самых популярных учебных пособий по экономике государственного сектора (переведенного на русский язык), лауреата Нобелевской премии Дж. Стиглица: «Я писал его, будучи убежденным, что понимание затрагиваемых в нем вопросов является центральным для любого демократического общества. Среди наиболее важных из этих проблем — вопросы разумного соотношения между государственным и частным секторами, а также то, как правительства могут более эффективно достигать своих целей». В смешанной экономике у государства имеются два широких поля деятельности. Во-первых, это создание необходимых рамок рыночной экономики, или правил игры, предполагающее использование правовых норм, законов, административных правил, а также механизмов правоприменения (enforcement), направленных на защиту прав собственности, обеспечение свободной конкуренции, предотвращение чрезмерной монополизации, открытости информации, контроль за отчетностью фирм и соблюдением определенных финансовых правил, особенно в банковском бизнесе — в общем всего того, что входит в понятие микроэкономического регулирования. В рамках микроэкономического регулирования государство может использовать различные инструменты для корректировки деятельности предприятий частного сектора или для осуществления некоторого контроля за такой деятельностью. Данные инструменты включают: • регулирование цен на товары и услуги; • выдачу коммерческих концессий и лицензий на право ведения определенных видов деятельности; • установление стандартов качества продукции или производственных процессов; • прямое распределение ресурсов; • предоставление прямых или косвенных субсидий или ссуд в качестве способа воздействия на производство товаров и услуг в некоторых секторах экономики, а также меры по снижению барьеров для входа частных предприятий на данный рынок; • стимулирование конкуренции при помощи антимонопольного законодательства, а также законодательства, регламентирующего ценообразование и рекламу. Второе поле охватывает широкую сферу макроэкономического вмешательства, направленного на компенсацию или выправление недостатков функционирования (провалов) самого рыночного механизма. На этом поле государство призвано осуществлять три основных функции: 1. Эффективное размещение (аллокация) ресурсов. Государство может ограничивать производство отдельных товаров, потребление которых сопряжено с негативными последствиями, или, напротив, стимулировать производство товаров, обладающих особыми достоинствами. С помощью государственных финансов осуществляется размещение ресурсов для производства большей части общественных благ. 2. Перераспределение доходов между индивидами. Механизмом такого перераспределения служат налоговая и бюджетная система. Например, собирая налоги с работающих, государство выплачивает пенсии и пособия нетрудоспособным и безработным. 3. Стабилизация экономики и финансовой системы. Налоговая и бюджетная политика могут существенно влиять на состояние экономики, способствовать поддержанию равновесия вокруг заданных макроэкономических показателей, сглаживать циклические колебания и содействовать высокой степени занятости человеческих ресурсов, устойчивому экономическому росту и снижению инфляции. Эти функции не могли бы осуществляться без обширного общественного сектора современной смешанной экономики, который включает в себя все ресурсы, которыми владеет и распоряжается государство. В качестве непосредственного поставщика товаров и услуг общественный сектор представлен прежде всего такими отраслями, как образование, здравоохранение, культура, транспорт и связь, энергетика, коммунальное хозяйство и некоторые другие. Предприятия и организации, принадлежащие государству, играют ведущую роль в предоставлении почтовых услуг, в сфере железнодорожного транспорта и авиаперевозок (исключениями являются США и Япония), а в ряде стран, например в Великобритании, Италии, Франции, Германии, Нидерландах, — и в электроэнергетике. В ряде западноевропейских стран до начала широкой приватизации в 1980-х гг. государству принадлежали многие предприятия обрабатывающей промышленности — сталелитейной в Австрии, Италии, Франции, Швеции, автомобильной — в Великобритании и Франции, судостроительной — в Великобритании, Италии, Испании, Швеции. Государству принадлежат также стратегически важные научные центры. Масштабы государственного сектора в различных странах смешанной экономики различны. Об этом можно судить по доле занятости в нем общей величины рабочей силы: так, в конце 1990-х гг. в Швеции эта доля составляла 31 % работающих, во Франции — 25 %, в Великобритании — 14 %, в США — 13 % и в Японии — лишь 6 %. Однако непосредственное производство и поставка товаров и услуг на рынок является важной, но не основной формой участия общественного сектора в экономической жизни (здесь главную роль играет все же частный сектор экономики). Лучше всего роль и масштабы государственного сектора отражает удельный вес государственных доходов и расходов в национальном доходе (валовом внутреннем либо национальном продукте — ВВП или ВНП), другими словами — величина общественных (государственных и муниципальных) финансов. Государственные финансы включают в себя бюджеты центрального правительства, региональных и местных органов власти всех уровней, а также существующие в ряде стран социальные или «резервные» (стабилизационные) внебюджетные фонды. Они являются важнейшей составной частью хозяйственного механизма любой страны и одновременно тем рычагом, с помощью которого ее правительство оказывает воздействие на весь процесс производства и распределения. В рыночной экономике бюджетная система призвана выполнять три важнейшие задачи. Первая носит фискальный характер. Поступления в бюджет должны обеспечить необходимые ресурсы для правительственной деятельности, для расходов на военные, экономические и социальные программы, т. е. для производства «общественных благ», а также на содержание самого государственного аппарата. Вторая задача — обеспечить возможность регулирования экономики, когда налоги, государственные расходы, а порой и бюджетный дефицит, используются как рычаги достижения определенных целей экономической политики — стабилизации экономической конъюнктуры, ограничения инфляции, проведения антикризисных мероприятий, стимулирования экономического роста, структурных сдвигов и т. п. Третья задача призвана обеспечить выполнение социальной функции государства по некоторому выравниванию доходов. Ведь бюджетная система является эффективным инструментом перераспределения доходов благодаря специальным мерам в области налоговой политики, с одной стороны, и системе трансфертных платежей пенсионерам, инвалидам, гражданам с низкими доходами, безработным, семьям, имеющим детям, и т. п. — с другой. Осуществляя эти цели, правительства должны постоянно заботиться о том, чтобы не «перерезать кур, несущих золотые яйца». Другими словами, общий уровень налогов, их структура, степень прогрессивности, а также структура расходов и трансфертов не должны ослаблять стимулы к сбережениям, инвестициям, к предпринимательской и трудовой активности. Искусство бюджетной политики заключается в том, чтобы, учитывая давление особых интересов различных социальных групп, оптимально сочетать эти порой противоречащие друг другу и в то же время взаимосвязанные функции. 2.2. Динамика и структура государственных бюджетов Роль государства в экономике обычно измеряется отношением государственных расходов к ВВП. С конца XIX в. во всех индустриально развитых странах государственные расходы опережали в росте частный сектор экономики. Если в конце XIX в. они не достигали и 10 % ВВП, то в 1985 г. уже составляли около 40 % (включая социальные фонды, но без учета расходов государственных предприятий), а в некоторых странах (Швеция, Бельгия, Дания )— около 60 % (табл. 1.2.). Исторически рост государственных расходов был связан прежде всего с расширением военных ассигнований — в этот процесс особый вклад внесли Первая и Вторая мировые войны. Однако в последующем все более весомую роль стали играть факторы экономического и особенно социального характера. Именно последние со второй половины XX столетия стали главной причиной колоссального роста государственных расходов и значительного расширения масштабов перераспределения национального дохода в пользу государства. Таблица 1.2 Расходы консолидированных государственных бюджетов (в % ВВП) Страна 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000* Австралия 24,6 25,2 31,3 32,3 37,8 33 35,4 31,4 Австрия 36,6 38 44,4 47,2 50,1 48,5 52,4 48,8 Бельгия 35 39,7 47,6 53,4 57,3 50,8 50,3 46,7 Страна 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000* Канада 27,8 33,8 38,9 39,1 45,4 46 45,3 37,8 Дания 31,8 40,1 47,1 55 58 53,6 56,6 51,3 Финляндия 30,3 29,7 37 37,1 42,3 44,4 54,3 44,8 Франция 37,6 37,6 42,3 45,4 51,9 49,6 53,6 51,2 Германия 35,3 37,2 47,1 46,5 45,6 43,8 46,3 43 Греция 22 23,3 27,1 29,6 42,3 47,8 46,6 43,7 Ирландия 36 37,7 40,7 47,6 50,5 39,5 37,6 27,7 Италия 32,3 32,7 41 41,8 50,6 53,1 53,3 46,7 Япония 19 19 26,8 32 31,6 31,3 35,6 38,2 Корея 14,5 14,8 16,9 19,2 17,6 18,3 19,3 23,4 Мексика … … … … … … 21,4 … Нидерланды 34,7 37 45,7 50,9 51,9 49,4 47,7 41,5 Норвегия 29,1 34,9 39,8 43,9 41,5 49,7 47,6 40,6 Португалия 18,1 18 25,2 28,1 42,9 44,2 41,2 42,1 Испания 19,5 21,7 24,1 31,3 39,4 41,4 44 38,5 Швеция 33,5 41,7 47,3 56,9 59,9 55,8 62,1 53,9 Великобритан ия 33,5 36,7 44,4 43 44 41,9 44,4 38,4 США 25,6 29,6 32,3 31,3 33,8 33,6 32,9 29,3 Европа 33,1 33,9 40,9 43 47,2 46,3 49,1 45,1 ОЭСР 26,9 29,2 34,4 35,5 38,1 38 39,4 36,5 *Оценка. Только за период 1965–1985 гг. государственные расходы в европейских странах увеличились на 14,1 % ВВП, а в среднем в странах ОЭСР — на 11,2 % ВВП и достигли своего потолка для рыночной экономики, что привело к значительному ухудшению состояния государственных финансов и быстрому накоплению государственного долга. Вплоть до середины 90-х гг. процентные платежи на его обслуживание были вторым по значимости фактором давления на бюджетные расходы. В то же время уже с конца 80-х гг. в связи с принятием курса на жесткую бюджетную дисциплину и реформирование государственного сектора доля государственных расходов в ВВП в большинстве стран стала снижаться. К 2000 г. особенно значительно сократились государственные расходы в Ирландии (22,8 % ВВП), Бельгии (10,6 % ВВП), Нидерландах (10,4 % ВВП) и Канаде (7,6 % ВВП). Продолжался рост государственных расходов в основном только в Корее и Японии (соответственно — на 5,8 % и 6,6 % ВВП). В результате государственные расходы в Японии в 2000 г. впервые превысили средний показатель по странам ОЭСР, а в Корее они все еще значительно отстают от этого уровня. Благодаря политике жестких бюджетных ограничений страны ОЭСР в целом к 2000 г. впервые с 1969 г. получили положительное сальдо государственных бюджетов, что позволило многим из них облегчить налоговое бремя и ослабить ограничения на рост государственных расходов. Табл. 1.3. иллюстрирует изменение функциональной структуры государственных расходов основных стран ОЭСР за период 1980–1995 гг. по следующим категориям: • общественные услуги (относятся к категории общественных благ, в том числе расходы на оборону, осуществление общегосударственных функций — нормативно-правовое регулирование и администрирование); • социально-значимые услуги (относятся к категории частных благ, в том числе расходы на образование и здравоохранение); • социальные трансферты нуждающимся категориям населения (пенсионеры, инвалиды, семьи с детьми, безработные); • экономические услуги (относятся к категории частных благ, в том числе коммунальные услуги, поддержка бизнеса и т. д.); • проценты по государственному долгу. Как показывает динамика бюджетных расходов, их общее сокращение в 80-е и особенно в 90-е гг. было преимущественно связано с сокращением предоставления общественных услуг, прежде всего оборонного характера (в США). В то же время во многих странах заметно сократились также расходы на государственное управление (особенно в Канаде, Финляндии, Португалии) и экономические услуги (особенно в Австралии, Канаде, Норвегии), а в первой половине 90-х гг. — также расходы на процентные платежи по государственному долгу. Сокращение социально значимых услуг, если и происходило в некоторых странах, то в целом было относительно незначительным, и в большинстве стран продолжался рост социальных трансфертов населению. В совокупности эти две категории расходов повсеместно превышают 50 % расходов консолидированных бюджетов. Таблица 1.3 Функциональная структура расходов консолидированных государственных бюджетов (в % )xi Социально значимые Общественные услуги услуги в том числе в том числе Социаль Эконо Проце Всего расходов ные мическ нты Образовани трансфе ие по Общегосуда Здравоохра рственные рты услуги долгу Оборона услуги нение Всего Всего Годы Австрал е 1980 100 22,4 7,2 8,6 30,2 17,0 12,6 19,5 17,0 8,9 ия 1990 100 22,3 5,5 8,0 28,6 11,8 14,6 21,4 17,6 10,2 1995 100 21,8 5,0 8,0 27,9 11,9 14,6 23,9 14,9 10,9 Австрия 1990 100 8,1 2,1 6,0 22,8 10,8 10,8 37,1 6,4 8,3 1995 100 8,6 1,7 6,9 22,8 10,2 10,9 36,8 5,9 8,4 Канада 1980 100 10,1 4,0 6,1 26,5 12,6 13,6 20,5 6,6 13,6 1990 100 6,9 3,6 3,2 26,1 11,6 14,3 23,1 5,6 20,3 1995 100 6,3 3,0 3,2 26,6 12,5 14,0 24,8 5,2 20,7 Дания 1980 100 13,3 4,5 7,4 3,2 13,8 10,3 30,2 10,8 7,0 1990 100 10,6 3,5 7,1 27,4 10,8 8,9 30,8 10,3 12,7 1995 100 10,0 2,8 7,2 27,5 10,9 8,5 34,7 9,3 10,7 Финлянд 1980 100 9,3 4,0 5,1 32,5 13,6 14,1 33,1 2,5 2,8 ия 1990 100 7,7 3,2 4,3 34,2 14,4 14,4 35,8 2,3 3,2 1995 100 6,1 2,9 2,9 28,0 12,2 10,3 41,4 2,0 7,4 Франция 1990 100 20,1 6,2 7,8 25,1 10,2 12,9 37,3 6,6 5,8 1993 100 16,6 5,2 8,1 25,5 10,6 12,8 37,7 5,6 6,3 Германия 1991 100 13,5 4,0 9,7 26,8 9,3 15,0 34,4 11,2 6,1 1995 100 10,5 2,8 7,8 28,0 9,1 16,1 36,6 9,1 7,4 Социально значимые Общественные услуги услуги в том числе в том числе Социаль Эконо Проце Всего расходов ные мическ нты Образовани трансфе ие по Общегосуда Здравоохра рственные рты услуги долгу Оборона услуги нение Всего Всего Годы е Италия 1980 100 12,5 4,0 8,0 25,3 11,3 13,2 29,3 15,1 11,8 1990 100 12,2 3,6 7,9 23,3 10,9 11,8 30,6 11,7 17,7 1995 100 12,5 3,3 8,6 19,5 8,6 10,2 34,3 8,8 22,0 Япония 1980 100 12,5 2,7 10,1 30,2 14,9 14,0 29,3 18,3 9,8 1990 100 13,9 2,8 10,8 28,2 11,7 14,9 31,6 13,6 12,3 1995 100 12,3 2,5 9,8 27,6 10,4 15,3 35,0 14,5 10,4 Корея 1990 100 36,6 21,3 10,9 9,8 0,0 9,3 7,1 15,3 2,7 1995 100 29,7 15,1 10,4 29,2 18,8 9,4 9,4 19,3 2,6 Нидерла 1980 100 21,9 5,0 16,8 22,6 10,9 9,9 35,8 10,6 6,6 нды 1990 100 21,3 4,4 16,8 20,8 8,4 10,6 39,5 11,5 10,7 1995 100 22,2 3,4 18,8 23,0 8,8 12,5 36,8 12,3 11,3 Новая 1990 100 14,1 3,9 10,2 24,7 11,9 12,6 35,3 0,0 18,4 Зеландия 1994 100 13,6 2,8 10,8 27,2 13,4 13,6 34,7 0,0 12,3 Норвегия 1980 100 10,9 5,8 4,9 30,0 13,1 13,1 24,2 20,2 6,9 1990 100 12,3 6,1 5,9 33,8 12,6 12,8 31,2 15,0 7,1 1993 100 12,1 5,0 6,0 35,4 13,1 12,7 30,6 13,8 5,4 Португал 1990 100 17,8 5,1 6,0 19,6 9,6 9,3 21,1 12,7 18,0 ия 1995 100 16,6 4,4 4,0 21,2 10,8 9,4 24,2 12,6 12,6 Испания 1990 100 20,6 3,6 4,1 23,2 10,0 12,4 32,1 13,2 9,1 1995 100 21,9 3,1 4,0 23,5 10,6 12,2 33,0 13,1 11,5 Швеция 1980 100 11,5 5,5 4,8 33,3 12,7 14,0 27,5 0,0 6,5 1990 100 9,5 4,4 4,9 31,8 11,5 12,9 32,5 4,7 8,3 1995 100 8,4 3,6 4,7 26,7 10,2 8,8 32,9 5,3 10,5 Великоб 1980 100 17,9 11,0 4,2 23,8 10,2 11,3 28,3 8,8 10,4 ритания 1990 100 15,7 9,9 4,6 24,6 10,4 12,1 33,1 9,9 8,2 1995 100 12,4 7,3 4,4 26,4 10,6 13,1 35,8 7,6 8,3 США 1980 100 32,6 21,8 7,7 29,8 16,3 12,3 28,6 11,4 9,8 1990 100 31,2 20,1 8,0 30,9 15,2 14,9 24,4 8,9 14,6 1995 100 26,8 15,2 8,5 34,7 14,6 19,0 27,4 8,2 14,0 Страницы ← предыдущая следующая →