ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ПОЛОЖЕНИЯ О ДЕПАРТАМЕНТЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ И АУДИТА МИНИСТЕРСТВА ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРИКАЗ МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РФ 31 марта 1998 г. N 53 (НЦПИ) В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 1998 г. N 276 «О Департаменте государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов Российской Федерации» приказываю: 1. Утвердить прилагаемое Положение о Департаменте государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов Российской Федерации. 2. Признать утратившими силу: Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 11 апреля 1995 г. N 261 «Об утверждении Положения о Департаменте организации аудиторской деятельности»; Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 19 февраля 1997 г. N 49 «О частичном дополнении Приказа Минфина России от 11.04.95 N 261 «Об утверждении Положения о Департаменте организации аудиторской деятельности». Министр финансов Российской Федерации М.М. ЗАДОРНОВ 31 марта 1998 г. N 53 УТВЕРЖДЕНА Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 31 марта 1998 года N 53 ПОЛОЖЕНИЕ О ДЕПАРТАМЕНТЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ И АУДИТА МИНИСТЕРСТВА ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1. Департамент государственного финансового контроля и аудита является подразделением Министерства финансов Российской Федерации, обеспечивающим совместно с аппаратами главных контролеров — ревизоров по субъектам Российской Федерации осуществление в пределах своей компетенции возложенных на Министерство финансов Российской Федерации функций государственного финансового контроля, а также организацию процесса развития аудиторской деятельности в Российской Федерации (кроме аудита в банковской системе). 2. Департамент государственного финансового контроля и аудита осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими департаментами и управлениями Министерства финансов Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и другими организациями. 3. Департамент государственного финансового контроля и аудита в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, приказами, инструкциями и иными нормативными правовыми актами Министерства финансов Российской Федерации, а также настоящим Положением. 4. Основными задачами Департамента государственного финансового контроля и аудита являются: а) осуществление в пределах своей компетенции государственного финансового контроля; б) обеспечение методологического руководства в соответствии с законодательством Российской Федерации аудитом в Российской Федерации (кроме аудита в банковской системе). 5. Департамент государственного финансового контроля и аудита в соответствии с возложенными на него задачами выполняет следующие основные функции: а) осуществляет контроль за целевым использованием средств федерального бюджета; б) осуществляет в установленном порядке контроль за рациональным и целевым использованием средств государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств; в) участвует в разработке порядка и осуществлении контроля за поступлением доходов от имущества, находящегося в федеральной собственности; г) проводит в пределах своей компетенции комплексные ревизии и тематические проверки поступлений и расходования средств федерального бюджета; д) организует и проводит самостоятельно и с привлечением аппаратов главных контролеров — ревизоров по субъектам Российской Федерации документальные ревизии и проверки финансово — хозяйственной деятельности организаций по заданиям правоохранительных органов; е) организует и проводит самостоятельно и с привлечением аппаратов главных контролеров — ревизоров по субъектам Российской Федерации ревизии и финансовые проверки в организациях по обращениям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; ж) осуществляет руководство деятельностью аппаратов главных контролеров — ревизоров по субъектам Российской Федерации и контроль за организацией этой деятельности; з) участвует в разработке единой политики в области аудита и обеспечивает формирование, функционирование и развитие системы аудита в Российской Федерации; и) обеспечивает работу Центральной аттестационно — лицензионной аудиторской комиссии Министерства финансов Российской Федерации (далее по тексту — ЦАЛАК) в области организации аудиторской деятельности и методологического руководства в соответствии с действующим законодательством аудитом в Российской Федерации (кроме аудита в банковской системе), а также принимает меры по обеспечению выполнения решений ЦАЛАК; к) обеспечивает взаимодействие с Комиссией по аудиторской деятельности при Президенте Российской Федерации по вопросам, отнесенным к компетенции департамента; л) проводит в соответствии с законодательством Российской Федерации аттестацию аудиторов и лицензирование аудиторской деятельности (кроме аудита в банковской системе); м) организует финансирование аттестационно — лицензионной работы и методологического обеспечения аудиторской деятельности в части бирж, внебюджетных фондов, инвестиционных институтов, аудита страховщиков и общего аудита; н) в установленном порядке готовит для заключения договоры ЦАЛАК с учебно — методическими центрами по аттестации аудиторов о проведении на базе указанных центров квалификационных экзаменов, обеспечивает перечисление необходимых средств на их проведение и на другие организационные мероприятия, а также осуществляет контроль за исполнением указанных договоров и за деятельностью учебно — методических центров по аттестации аудиторов в части надлежащего проведения квалификационных экзаменов, повышения квалификации аудиторов и использования выделяемых для этого средств; о) организует контроль за качеством проведения аудиторами и аудиторскими организациями аудиторских проверок организаций (кроме аудита в банковской системе); п) ведет в соответствии с законодательством Российской Федерации государственные реестры выданных квалификационных аттестатов аудиторов и лицензий на осуществление аудиторской деятельности (кроме аудита в банковской системе); р) разрабатывает и участвует в разработке другими департаментами и управлениями министерства проектов правовых нормативных актов по вопросам, относящимся к компетенции департамента; с) обобщает практику применения законодательства по вопросам, относящимся к компетенции департамента, разрабатывает и представляет в установленном порядке предложения по совершенствованию этого законодательства; т) осуществляет в установленном министерством порядке связи и взаимодействие с международными и иностранными организациями финансового контроля и аудита; у) соблюдает режим секретности проводимых в департаменте работ, в том числе при обработке с использованием технических средств документов, составляющих государственную тайну. 6. Департамент государственного финансового контроля и аудита имеет право: а) запрашивать в установленном порядке у федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и организаций данные, необходимые для осуществления контроля за целевым расходованием средств федерального бюджета; б) запрашивать в установленном порядке материалы по целевым бюджетным и государственным внебюджетным фондам, утвержденным бюджетам фондов и по их исполнению; в) проверять в ревизуемых организациях денежные документы, бухгалтерские книги, отчеты, планы, сметы и другие документы, наличие денежных сумм и ценных бумаг, наличие и правильность расходования материальных ценностей, а также получать объяснения должностных лиц и необходимые справки по вопросам, возникающим при производстве ревизий и проверок; г) получать от организаций справки и копии документов по операциям и расчетам с ревизуемыми организациями; д) принимать в процессе ревизий и проверок совместно с руководителями ревизуемых организаций необходимые меры к устранению выявленных нарушений, а также давать руководителям ревизуемых организаций обязательные для них указания об устранении вскрытых нарушений; е) в случаях, когда производимыми ревизиями выявляются нарушения законов и других правовых нормативных документов, факты хищений денежных средств и материальных ценностей, злоупотреблений, ставить перед соответствующими руководителями вышестоящих организаций вопрос об отстранении от работы должностных лиц, виновных в этих нарушениях, с передачей необходимых материалов следственным органам; ж) вносить Министру финансов Российской Федерации предложения об ограничении, приостановлении, а в необходимых случаях и прекращении в соответствии с законодательством Российской Федерации финансирования из федерального бюджета организаций при выявлении фактов нецелевого использования ими средств федерального бюджета, а также в случае непредставления ими в установленные сроки отчетности о расходовании ранее полученных средств; з) привлекать в порядке, установленном законодательством, с согласия руководителей других департаментов (управлений) министерства, подведомственных учреждений, организаций и федеральных предприятий специалистов для подготовки материалов в соответствии с возложенными на департамент задачами; и) получать отчеты о деятельности лицензированных аудиторов и аудиторских фирм; к) участвовать в работе международных организаций с целью развития сотрудничества в вопросах организации государственного финансового контроля и аудиторской деятельности; л) обмениваться опытом работы, изучать стиль и методы деятельности иностранных аудиторских организаций за рубежом; м) созывать и проводить совещания по вопросам, входящим в компетенцию департамента. 7. Департамент государственного финансового контроля и аудита возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Министром финансов Российской Федерации. Руководитель осуществляет руководство деятельностью департамента на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на департамент задач. Руководитель имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Министром финансов Российской Федерации. Распределение обязанностей между заместителями руководителя департамента производится руководителем департамента. Остальные работники департамента назначаются на должность и освобождаются от должности в установленном порядке. Круг служебных обязанностей работников департамента определяется должностными инструкциями, утверждаемыми в установленном порядке. 8. Руководитель Департамента государственного финансового контроля и аудита: организует работу департамента по надлежащему выполнению возложенных на него задач и функций, утверждает положения об отделах департамента и должностные инструкции работников департамента, распределяет обязанности между ними; организует качественное выполнение в установленные сроки поручений Министра финансов Российской Федерации и его заместителей, а также обеспечивает участие в подготовке другими структурными подразделениями министерства документов и материалов по вопросам, входящим в компетенцию департамента; совместно с Департаментом кадров и учебных заведений подготавливает и представляет в установленном порядке Министру финансов Российской Федерации предложения по вопросам подбора и расстановки кадров в департаменте, о назначении на должность и об освобождении от должности работников департамента и руководителей аппаратов главных контролеров — ревизоров по субъектам Российской Федерации, о их поощрении и применении к ним дисциплинарных взысканий; представляет Министру финансов Российской Федерации предложения о кандидатурах для включения в состав ЦАЛАК; совместно с Департаментом кадров и учебных заведений представляет Министру финансов Российской Федерации предложения о структуре и штатном расписании департамента в пределах установленной численности работников и фонда оплаты труда; разрабатывает и осуществляет мероприятия по улучшению организации, стиля и методов работы департамента, укреплению исполнительской дисциплины, повышению деловой квалификации его работников и внедрению научной организации труда в практику работы департамента; обеспечивает рассмотрение в департаменте писем, заявлений и жалоб граждан, принимает меры к своевременному и правильному разрешению поступающих просьб, предложений и заявлений граждан; обеспечивает оперативное и правильное ведение делопроизводства в департаменте в соответствии с Инструкцией по общему делопроизводству в центральном аппарате Министерства финансов Российской Федерации; участвует в установленном порядке в заседаниях коллегии министерства, а также в совещаниях, проводимых Министром финансов Российской Федерации и его заместителями. 9. Документы, направляемые от имени Департамента государственного финансового контроля и аудита по вопросам, входящим в компетенцию департамента, подписываются руководителем департамента или его заместителями.
Балашева Людмила Ивановна, заместитель директора департамента финансов администрации города Краснодара, начальник контрольно-ревизионного отдела
Совершенствование государственного и муниципального финансового контроля на современном этапе бюджетной реформы
Л.И.Балашева, заместитель директора департамента финансов администрации муниципального образования город Краснодар, начальник контрольно-ревизионного отдела
Изменения, внесенные в БК РФ за последние 2-3 года расширили горизонт бюджетного планирования. Большинство аналитиков считают своевременным и правильным переход на новые принципы организации бюджетного процесса, однако, в свою очередь, это заставляет серьезно задуматься о необходимости глубокого осмысления существующей системы государственного и муниципального финансового контроля.
Если административная и бюджетная реформы были концептуально обоснованы, осуществлялись последовательно и поэтапно, то следующие за ними изменения в финансовом контроле представляли собой эпизодические попытки его приспособления к реформам, пример тому — поправки в контрольные статьи Бюджетного кодекса Российской Федерации. И это при том, что задача, «совершенствования структуры и механизмов государственного и муниципального финансового контроля, исключение параллелизма и дублирования в этой сфере», поставлена Президентом РФ в Бюджетном послании на 2009-2011гг.
В итоге, не реализуется главное в контроле — повышение его общественной результативности путем объединения возможностей уже сформированных элементов системы финансового контроля государства. Каждый из его действующих органов по — прежнему идет своим путем, а в результате — многие годы значительные суммы государственных средств, существенные для решения социальных проблем остаются бесконтрольными.
В связи с проведением в стране бюджетной реформы, в области государственного и муниципального финансового контроля (далее Г и М ФК) появились новые аспекты. Бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает повышение роли внутреннего контроля при наличии внешнего контроля деятельности администраторов бюджетных средств.
Внутренний контроль в государственном секторе — это фундамент здания контроля за использованием ресурсов государства, он органично встроен в процесс управления, непосредственно и оперативно влияет на ход этого процесса (в этом его основное отличие от внешнего государственного финансового контроля и классического аудита). Поэтому проблема его дальнейшего развития неотделима от проблемы создания единой системы государственного и муниципального финансового контроля
Внутренний финансовый контроль содействует реализации политики, выработанной собственниками и руководством, помогает вооружить управленческий аппарат реальным видением хозяйственных процессов, происходящих в организации, для принятия оптимальных решений. Для его успеха необходимо, чтобы руководство организации понимало значение контроля и оптимальной контрольной среды, т.е. обстановки в организации, обеспечивающей соответствие финансово-хозяйственной деятельности требованиям законодательства. Существенным элементом контрольной среды является наличие и деятельность в организации контрольного подразделения. Известным примером успеш-ной реализации Концепции развития системы внутреннего контроля и аудита является Федеральное казначейство.
Очень важно иметь критерии, характеризующие результативность внутреннего контроля. Так, аудитором Счетной палаты РФ В. С. Катренко для государственных организа-ций предложены такие показатели, как:
— отсутствие рецидивности (снижение количества) выявляемых нарушений конкретного вида;
— отсутствие в материалах проверок вышестоящими либо внешними контрольными органами видов нарушений, которые не выявлялись силами внутреннего контроля.
Однако, внутренний контроль полностью ре-шить задачи контроля в управлении государственными финансами и в новых условиях не может. Это убедительно доказывают данные Счетной палаты Российской Федерации: в 2009 г. только в половине (в 57 из 114) главных администраторов средств федерального бюджета были созда-ны структурные подразделения, обеспечивающие внутренний финансовый контроль. Предусмотренные бюджетной реформой доклады о результативности расходования бюджетных средств мало что дают с точки зрения контроля, ведь доклады составляют те, кто расходует средства и заинтересован получать их как можно больше.
Роль внешнего контроля тоже меняется, он приобретает новые направления, например, аудит эффективности, растет значе-ние экспертно-аналитической деятельности, мониторинга расходования бюджетных средств. Значимость этой деятельности еще более подчеркнута внесением (30.09.2010) Президентом РФ в Госдуму проекта федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». В нем установлены общие принципы организации и деятельности контрольно-счетных органов, их основные полномочия, а также впервые предпринята попытка законодательно консолидировать сообщество внешних финансовых контролеров под эгидой Счетной Палаты РФ – в ее компетенции теперь будет разработка основополагающих стандартов внешнего государственного и муниципального финансового контроля по проведению:
— финансового аудита;
— аудита эффективности использования государственных и муниципальных средств;
— общих правил проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.
Следует отметить, что эти стандарты подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации.
В связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений (Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ), появлением автономных учреждений (далее АУ) возникает еще один субъект финансового контроля — аудиторские организации. Несмотря на то, что АУ отсутствуют в перечне организаций, подлежащих обязательному аудиту, Федеральным законом от 03.11.2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» предусмотрено, что в компетенцию наблюдательного совета включены вопросы проведения аудита годовой бухгалтерской отчетности автономного учреждения и утверждения аудиторской организации (п. 12 ч. 1 ст. 11 Закона). Правда, требование о проведении обязательного аудита АУ, как и прямая ответственность за непроведение обязательного аудита в законе отсутствуют.
Упомянув о внутреннем, внешнем и аудиторском контроле, следует вспомнить слова Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, Министра финансов Российской Федерации А. Л. Кудрина о том, что «внешний контроль бюджетной отчетности и эффективности, проводимый счетными органами, создаваемыми законодательной властью, должен дополняться существенным предварительным казначейским и последующим бюджетным контролем внутри исполнительной власти».
Как обстоят дела у исполнительной власти, имеется ввиду последующий контроль финорганов? Современное состояние нормативно-правового обеспечения контроля сводит практически на нет полезность конкретных усилий финансовых ревизоров.
Одна из важнейших задач проведения контрольных мероприятий — устранение выявленных нарушений, связанных с нецелевым (и не только) использованием бюджетных средств и незаконным распоряжением объектами государственной собственности, а также наказание виновных и возмещение ущерба государству.
Бюджетный кодекс РФ устанавливает меры принуждения за нецелевое использование бюджетных средств, однако не прописывает нормы, определяющие процедуру их применения.
Приказом Минфина России от 26.04.2001 N 35н в целях установления единого порядка применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства была утверждена Инструкция о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации.
С учетом рекомендаций и положений действующего законодательства отдельные субъекты РФ разработали порядки по применению мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства. Однако, имеется судебная практика отмены решений, принятых финорганами для реализации прав, предусмотренных ст. 284.1 БК. Основной довод судов: регулирование оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства отнесено к компетенции федеральных органов государственной власти, субъекты РФ не вправе осуществлять собственное правовое регулирование указанных вопросов.
На практике, до 2009 г. в соответствии со ст. 231 БК при выявлении финорганом и органами государственного финансового контроля фактов нецелевого использования бюджетных средств в бюджетных учреждениях проводилась блокировка расходов бюджета, по которым выявлены факты нецелевого использования.
Федеральным законом от 26.04.2007 N 63-ФЗ с 01.01.2009 ст. 231 БК «Блокировка расходов» признана утратившей силу, как не соответствующая современным принципам финансового менеджмента, в результате органы финансового контроля оказались без основного инструмента для взыскания бюджетных средств, использованных не по целевому назначению.
При казначейской системе исполнения бюджета операция по бесспорному списанию бюджетных средств с лицевых счетов получателей бюджетных средств также не может быть применена как мера принуждения. Любая проведенная операция по возврату средств будет рассматриваться последующей проверкой как нецелевое использование бюджетных средств.
На многочисленные запросы субъектов РФ по данному вопросу Минфин России разъясняет, что определение механизма реализации положений БК по применению мер к нарушителям бюджетного законодательства в части бюджета региона осуществляют органы государственной власти субъекта РФ в рамках определения порядка контроля за исполнением соответствующего бюджета. При этом положение ст. 289 БК, предусматривающее изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, следует рассматривать во взаимосвязи с положениями ст. 239 БК, устанавливающей иммунитет бюджетов бюджетной системы РФ, и, следовательно, не распространяется на бюджетные учреждения (Письмо от 02.06.2009 N 02-07-10/2211).
Нормы, регулирующие ответственность за бюджетные правонарушения, носят противоречивый характер, что вызывает трудности при их применении на практике. Финансисты-практики предлагают включить в ст. 217 БК основание для внесения финансовым органом изменений в сводную бюджетную роспись «по представлениям органов государственного и муниципального финансового контроля» без внесения изменений в закон о бюджете.
Отсутствие системы восстановительных мер, не говоря уж о мерах юридической ответственности, приводят к нелепым ситуациям: если должностное лицо откажет в представлении информации Счетной палате Российской Федерации, ему в соответствии со ст.287 Уголовного кодекса РФ грозит лишение свободы сроком до трех лет, а при отягчающих обстоятельствах — и до восьми. Если же Счетная палата на основании своевременно полученных документов выявит виновность этого лица в нецелевом использовании бюджетных средств до 1,5 млн.руб., максимум, что ему угрожает, — штраф 5 тыс. руб. И при этом возникает реальное затруднение: «Как практически оштрафовать такого нарушителя?»
До сих пор отсутствует определенность в вопросе применения мер принуждения к организациям, получающим бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) при невыполнении муниципальных заданий, причем не только по качеству, но и по количеству.
Подводя итог вышесказанному, первоочередными задачами совершенствования системы государственного и муниципального финансового контроля на современном этапе бюджетной реформы являются:
— принятие нормативно — правовой базы Г и М ФК, в первую очередь, федерального закона о государственном и муниципальном финансовом контроле в Российской Федерации, так как Бюджетный кодекс не может исчерпать проблематику финансового контроля государства. Бюджет — это далеко не все государственные финансы;
— формирование механизма взаимодействия между внутренним и внешним контролем. Для этого нужно нормативно установить регламент взаимодействия органов внешнего и внутреннего контроля и сделать наличие служб внутреннего финансового контроля во всех организациях, использующих бюджетные средства обязательным. Сейчас такой обязательности в нашей стране нет.
— единообразие осуществления внутреннего финансового контроля. Сегодня, к сожалению, такого правила у нас нет.
Надеемся, что слушание в Госдуме (в ноябре) проекта федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» столкнет с мертвой точки неразрешенные вопросы в области Г и М ФК, что, безусловно, послужит задаче оптимизации бюджетного процесса и, в конечном итоге — цели, ради которой бюджет формируется — обеспечению условий для развития нашей страны и повышения благосостояния ее граждан.
Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Совершенствование системы государственного бюджетного контроля»
Актуальность темы исследования. Государственный бюджетный контроль является неотъемлемым элементом экономической системы стран с рыночными отношениями и демократическим социальным устройством, который призван обеспечить предоставление обществу объективной информации об использовании государственных финансовых ресурсов и ответственность органов власти за законность и эффективность финансового управления. Мировой опыт убедительно показывает, что либерализация экономики отнюдь не отменяет для государства необходимости строго контролировать движение бюджетных ресурсов, напротив, с возрастанием степени публичности и прозрачности бюджетного процесса значимость поддержания и развития эффективной системы финансового контроля усиливается.
Для России, страны, осуществляющей рыночные преобразования, проблема создания эффективной системы государственного бюджетного контроля, стоит особенно остро. В ходе рыночного переустройства российской экономики система государственного контроля в стране была по многим направлениям разрушена, при этом деформирована обратная связь, которую контроль обеспечивает в экономике, потеряна управляемость государственными финансами, как на народнохозяйственном, так и на региональном уровне.
В последние четыре года в результате более взвешенной бюджетной политики удалось добиться определенной стабилизации государственных финансов, бюджет перестал быть источником постоянной макроэкономической неустойчивости, благодаря работе казначейства наладился учет доходов и расходов бюджета. Однако процесс становления единой и эффективной системы государственного бюджетного контроля остался незавершенным. При сохранении такого положения невозможно полноценно провести административную реформу, реформы жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы, снизить налоговую нагрузку на экономику.
Специфика современных задач в сфере бюджетного реформирования состоит в том, что государственный бюджетный контроль не должен ограничиваться лишь решением задач контроля за бюджетной дисциплиной, законностью и целевым расходованием бюджетных средств. Внедрение рыночных систем бюджетного управления, характерными чертами которых являются ориентация на конечные результаты и стремление к полной и комплексной оценке затрат, требует разработки и внедрения действенных систем контроля. В новых условиях государственный бюджетный контроль должен быть нацелен на повышение эффективности использования бюджетных средств на всех этапах бюджетного процесса и всех уровнях бюджетной системы.
Реформа бюджетного процесса представляет собой важнейшую составную часть необходимых преобразований, направленных на повышение эффективности использования государственных средств. В настоящее время бюджетный контроль всех уровней: ведомственный, региональный, муниципальный, государственный в лице Счетной палаты России и Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов России — осуществляется в значительной мере изолированно от других составляющих элементов бюджетного процесса. Контроль за исполнением бюджета остается в настоящее время в значительной степени за рамками бюджетного цикла. Контролирующие органы работают обособленно от министерств и ведомств, отвечающих за разработку бюджета государства. В то же время, выводы из результатов бюджетного контроля о результативности использования бюджетных ресурсов требуют их обязательного использования на стадии составления бюджета в следующем бюджетном цикле.
Неэффективность сложившейся системы бюджетного контроля связана также с тем, что в центре и в регионах до сих пор нет достаточно четкого определения места и роли каждого контрольного органа, отсутствует четкое разграничение сфер их деятельности, имеют место нерациональное разделение обязанностей между субъектами контроля, неоправданное дублирование их функций и параллелизм в работе.
Таким образом, в сфере государственного бюджетного контроля сконцентрирован большой и важный круг задач, решение которых требует научного обоснования теоретических и практических подходов к формированию эффективной системы государственного бюджетного контроля, формулирования конкретных путей ее оптимизации, анализа возможностей использования современных механизмов и инструментов, обеспечивающих экономное использование государственных ресурсов, в частности, аудита эффективности государственных расходов, разработки методического инструментария оценки деятельности контрольных органов с точки зрения их эффективности.
Степень разработанности проблемы. Ряд теоретических и прикладных аспектов формирования системы государственного бюджетного контроля разработан в рамках научных исследований, посвященных проблемам финансового контроля государства.
Большое значение для диссертационного исследования имели работы таких ученых и специалистов в области финансового контроля государства, как В. Бурцев, Ю. Воронина, С. Рябухин, С. Степашин, С. Шохин, В. Шевлоков, Н. Химичева, Д. Черник.
Вместе с тем изучение указанных трудов показало, что в них рассматриваются лишь отдельные аспекты государственного бюджетного контроля как вида государственного финансового контроля, специальные исследования проблем формирования и совершенствования системы государственного бюджетного контроля, в том числе на субфедеральном уровне, практически не проводились.
Актуальность и недостаточная проработанность ряда аспектов проблемы обусловили выбор темы диссертации, цель и задачи исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в обосновании теоретических и методических подходов к формированию эффективной системы государственного бюджетного контроля и выработке системы рекомендаций по ее оптимизации, в том числе в региональном разрезе.
Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих основных задач:
— выявить сущность системы государственного бюджетного контроля; уточнить состав принципов организации государственного бюджетного контроля и провести их классификацию;
— исследовать проблемы и противоречия формирования системы государственного бюджетного контроля, в том числе в региональном разрезе, выявить недостатки ее организации; обосновать необходимость выделения таких объектов государственного бюджетного контроля, как инвестиционные и текущие потоки бюджетных средств; определить основные направления оптимизации системы государственного бюджетного контроля; предложить методику оценки эффективности системы государственного бюджетного контроля.
Объектом исследования является механизм государственного бюджетного контроля в Российской Федерации.
Предметом исследования служат финансовые отношения, складывающиеся в процессе контроля за движением бюджетных средств.
Теоретическую и методологическую основу диссертационной работы составили концепции и положения, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых, законодательные и нормативные акты Российской Федерации, Республики Северная Осетия-Алания, методические материалы финансовых органов, публикации в периодической печати по избранной теме, материалы научных и научно-практических конференций.
В ходе исследования применялись общенаучные методы, в частности диалектический, системный, функциональный подходы. Для решения поставленных задач использовались методы экономического, финансового и статистического анализа, сравнения, группировки данных, экспертных оценок, экономико-математические методы.
Информационной базой исследования явились официальные статистические материалы, данные Счетной палаты РФ, Министерства финансов РФ, Министерства финансов РСО-А, Министерства экономического развития РСО-А, Министерства промышленности РСО-А,
Торгово-промышленной палаты РСО-А, справочные и аналитические материалы, экспертные оценки независимых исследователей, а также материалы, опубликованные в отечественной и зарубежной научной литературе и периодической печати. I
Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в выдвижении и обосновании системы теоретических положений, согласно которым формирование действенной системы государственного бюджетного контроля должно быть ориентировано не только на соблюдение законности и целевого расходования бюджетных средств, но и на повышение эффективности использования бюджетных средств на всех этапах бюджетного процесса и на всех уровнях бюджетной системы в соответствии с рыночной моделью бюджетного управления, нацеленной на конечные результаты, полную и комплексную оценку затрат.
Реорганизация системы государственного бюджетного контроля должна осуществляться как на основе объективного репрезентативного анализа действующей практики контроля, выявленных тенденций, преимуществ и недостатков, специфики сложившихся институтов, с учетом обеспечения единых принципов, теоретико-методологических подходов, использования методического инструментария оценки эффективности системы государственного бюджетного контроля.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту.
1 .Государственный бюджетный контроль представляет собой ключевую составляющую государственного финансового контроля и рассматривается в единстве четырех основных аспектов: экономического содержания (подсистема финансовых отношений, обеспечивающая эффективность, целесообразность и результативность использования средств государственного бюджета), функциональном (подсистема управленческого финансового цикла, реализующая наблюдение, сопоставление, проверку и анализ целесообразности и эффективности операций с бюджетными средствами), институциональном (институт финансовой системы, обеспечивающий соблюдение действующего бюджетного законодательства и бюджетной дисциплины при движении государственных денежных фондов), организационном (система уполномоченных контролирующих органов). Системный подход к анализу государственного бюджетного контроля позволяет определить его как систему взаимосвязанных элементов (задачи, предмет, объект, принципы, методы, формы, виды контроля), целью которой является содействие успешной реализации бюджетной политики, эффективному использованию финансовых ресурсов общегосударственных денежных фондов.
2. Учет институционального, экономического, организационного и функционального аспектов, раскрывающих сущность системы государственного бюджетного контроля, лежит в основе классификации принципов организации государственного бюджетного контроля. Предложенная классификация включает институциональные принципы (законность, независимость, объективность, гласность, ответственность), экономические принципы (экономичность, результативность, целесообразность, соблюдение целевого характера расходов бюджета, невмешательство в финансово-хозяйственную деятельность), организационно-функциональные принципы (системность, комплексность действий, концентрированность действий, выделение «решающего звена», организационная динамичность), а также принципы этического кодекса субъектов бюджетного контроля (честность, компетентность, непредвзятость, конфиденциальность, профессиональная ответственность и самостоятельность).
3.Комплексный анализ сложившейся системы государственного бюджетного контроля свидетельствует о том, что она находится в процессе перехода от затратной к рыночной модели, что определяет ее несформированность и недостаточную эффективность, выражающуюся в сохраняющейся ориентации на контроль за расходами, а не на конечные результаты и полную оценку затрат, изолированности контроля от других элементов бюджетного процесса, нерациональном разграничении сфер деятельности контрольных органов и дублировании их функций. Система государственного бюджетного контроля в регионах характеризуется, кроме того, специфическими особенностями. С учетом этих особенностей в РСО-А предложена модель, позволяющая оптимизировать организационную структуру системы ГБК республики.
4. В дополнение к традиционному подходу, согласно которому государственный контроль средств бюджета осуществляется в разрезе доходов и расходов, представляется целесообразным выделить в качестве объектов государственного бюджетного контроля текущие и инвестиционные бюджетные потоки, что будет способствовать оптимизации системы контроля, повышению эффективности использования бюджетных средств и государственной поддержке инвестиционного процесса.
5. На основе обобщения результатов анализа теории и практики организации системы государственного бюджетного контроля, обоснования концепции формирования системы государственного бюджетного контроля предложены следующие направления оптимизации данной системы: совершенствование нормативно-правового обеспечения; реформирование организационной структуры; интенсификация перехода на казначейское исполнение бюджета с внедрением системы ЕКС; использование информационных технологий и специализированного программного обеспечения; повышение качества методической базы, повышение уровня квалификации и профессионализма сотрудников контрольных органов; мониторинг экономического эффекта деятельности бюджетного учреждения и установление действенных мер санкционирования.
6. Одним из современных инструментов государственного финансового контроля является аудит эффективности. Его использование в практике бюджетного реформирования в России предполагает разработку методического аппарата, обеспечивающего оценку эффективности, целесообразности и результативности бюджетных средств. В работе предложена методика расчета эффективности контроля за использованием бюджетных средств, включающая методики оценки общей эффективности бюджетного контроля и эффективности работы контрольных органов.
Научная новизна исследования состоит в обосновании теоретических и методических подходов к формированию эффективной системы государственного бюджетного контроля, разработке практических рекомендаций по ее оптимизации и предложении методического инструментария оценки эффективности бюджетного контроля.
Элементы научной новизны состоят в следующем: установлена на основе выделения экономического, институционального, функционального и организационного аспектов сущность системы государственного бюджетного контроля, определены цель государственного бюджетного контроля как системы (содействие успешной реализации бюджетной политики, эффективности, целесообразности и результативности использования бюджетных ресурсов) и составляющие элементы (задачи, предмет, объект, принципы, методы, формы, виды контроля);
— уточнены принципы организации государственного бюджетного контроля и предложена их классификация по институциональным, экономическим, организационно-функциональным и этическим признакам;
— выявлены на основе комплексного анализа сложившейся системы государственного бюджетного контроля и тенденций ее развития (переход от затратной модели к рыночной) специфика данной системы, в том числе в региональном разрезе (низкая эффективность, ориентация на контроль за расходами, обособленность контроля от бюджетного цикла, нерациональное разграничение полномочий контрольных органов); предложена модель, позволяющая оптимизировать организационную структуру системы ГБК РСО-А;
— обоснована целесообразность выделения в качестве объектов государственного бюджетного контроля текущих и инвестиционных потоков бюджетных средств, как способа оптимизации системы контроля, повышения эффективности использования бюджетных средств и государственной поддержки инвестиционного процесса;
— предложены направления оптимизации системы государственного бюджетного контроля: совершенствование нормативно-правового обеспечения; реформирование организационной структуры; интенсификация перехода на казначейское исполнение бюджета с внедрением системы ЕКС; использование информационных технологий и специализированного программного обеспечения; повышение качества методической базы, повышение уровня квалификации и профессионализма сотрудников контрольных органов; мониторинг экономического эффекта деятельности бюджетного учреждения и установление действенных мер санкционирования;
— на основе анализа инструментарных возможностей аудита эффективности для совершенствования системы государственного бюджетного контроля разработана методика расчета эффективности контроля за использованием бюджетных средств, включающая методики оценки общей эффективности бюджетного контроля и эффективности работы контрольных органов.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в научном обосновании теоретических подходов к формированию эффективной системы государственного бюджетного контроля.
Теоретические выводы и результаты работы могут быть использованы для дальнейших исследований государственного бюджетного контроля как самостоятельной сферы государственного финансового контроля, уточнения терминологического аппарата финансовой науки, и корректировки методических подходов к организации системы государственного бюджетного контроля и оценке эффективности использования бюджетных средств.
Практическая значимость исследования состоит в том, что основные положения работы доведены до конкретных предложений и рекомендаций, направленных на оптимизацию системы государственного бюджетного контроля, в том числе и на уровне субъекта Федерации (применительно к РСО-А). Выводы и рекомендации, изложенные в работе, могут применяться при формировании бюджетного механизма в субъектах Федерации в части политики эффективных бюджетных расходов, стимулирования процесса бюджетного инвестирования. Представленные в диссертации методические разработки по оценке эффективности бюджетного контроля имеют инвариантный характер и могут быть использованы в деятельности федеральных и региональных контрольных органов.
Положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы при разработке учебных курсов по дисциплинам: «Финансы», «Государственные и муниципальные финансы», «Бюджет и бюджетная система», «Государственный бюджет» и других.
Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования докладывались на всероссийских и региональных научно-практических конференциях, научно-практических семинарах по проблемам государственного бюджетного контроля.
Результаты исследования отражены в 6 печатных работах общим объемом 2,8 п.л.
Структура диссертационной работы определена целью и задачами исследования. В соответствии с логикой и последовательностью изложения материала работа состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы. Работа изложена на 157 страницах, содержит 10 таблиц и 17 рисунков.