1. Локальный нормативный акт образовательного учреждения — это документ, принятый в установленном порядке компетентным органом управления (должностным лицом) образовательной организации и регулирующий трудовые, образовательные и иные отношения в рамках данной образовательной организации.

Следует учитывать, что нормативными признаются такие документы, которые устанавливают, изменяют или отменяют правила поведения. Поэтому, если в локальном акте (например, в правилах внутреннего трудового распорядка) просто повторяются нормы, которые уже закреплены в Трудовом кодексе РФ, то такой документ не является локальным нормативным актом (по сути — это какой-то информационный бюллетень).

Другой пример — правила приёма обучающихся. Этот локальный нормативный акт обязателен для всех типов образовательных организаций. Однако не нужно копировать министерские документы. В правилах приёма в конкретное образовательное учреждение нужно регулировать те моменты, которые не затронуты федеральным нормативным правовым актом (например, отношения по приёму на обучение по дополнительным образовательным программам или регламент предоставления документов: кому, в какие часы, в какой кабинет и т. д.).

Часто встречается вопрос: нужно ли перечень локальных нормативных актов закреплять в уставе образовательного учреждения? Такое требование в российском законодательстве отсутствует и решение по этому вопросу руководитель принимает самостоятельно. Вместо поименованного перечня, целесообразно закрепить в уставе виды локальных нормативных актов, которые могут быть приняты в образовательном учреждении (положение, инструкция, приказ и т. п.).

2. В соответствии с частью первой статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее по тексту — Закон об образовании) локальные нормативные акты должны соответствовать:
– Конституции Российской Федерации;
– Закону об образовании;
– другим федеральным законам;
– иным нормативным правовым актам РФ (постановлениям Правительства, приказам Минобразования и др.);
– законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, которые содержат нормы, регулирующие отношения в сфере образования.

Кроме того, в соответствии с пунктом 11 частью 1 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» при разработке локальных нормативных актов необходимо руководствоваться муниципальными актам, принятыми в сфере образования.

3. Локальные нормативные акты не только регулируют деятельность образовательной организации, но и являются способом оценки деятельности конкретного учреждения контролирующими органами. Например, Минобрнауки в одном из своих писем указало, что критерием готовности образовательного учреждения к введению ФГОС является наличие локальных актов, регламентирующих установление заработной платы работников образовательного учреждения.

В соответствии с требованиями ст. 29 Закона об образовании копии локальных нормативных актов необходимо разместить на официальном сайте образовательного учреждения. При этом действует презумпция достоверности и актуальности выложенных на сайте документов. Таким образом, органы, осуществляющие контроль (надзор) в отношении образовательной организации, имеют возможность в любой момент ознакомиться не только с перечнем локальных нормативных актов, действующих в учреждении, но и с их содержанием. В результате такой проверки контролирующий орган может инициировать внеплановую проверку образовательной организации.

4. Локальные нормативные акты принимаются органами управления (общим собранием, директором, педагогическим советом и др.) в соответствии с уставом учреждения. Чаще всего используют четыре варианта наделения локального акта юридической силой:
– приказ руководителя;
– приказ руководителя + мнение коллегиального органа управления;
– приказ руководителя + согласие коллегиального органа управления;
– принятие коллегиальным органом управления.

5. Основные правовые нормы, которые регулируют локальное нормотворчество:
– статья 30 Закона об образовании;
– статья 8 Трудового кодекса РФ.

6. Для любой организации необходима система локальных нормативных актов (определённая иерархия), т. е. документы не должны противоречить и дублировать друг друга.

7. Российское законодательство не устанавливает перечень локальных нормативных актов, обязательных (или разрешённых) для той или иной организации. Однако законом могут быть установлены пределы регулирования (например, недопустимость ухудшения положения работников по сравнению с требованиями Трудового кодекса РФ).

Чем руководствоваться образовательному учреждению при разработке перечня необходимых локальных нормативных актов? Принцип, предусмотренный Законом об образовании такой: если в учреждении возникает ситуация, описанная в норме закона, то необходимо принять соответствующий локальный нормативный акт. Например, одна из норм статьи 14 Закона об образовании предусматривает возможность получения образования на иностранном языке в порядке, установленном локальным нормативным актом образовательной организации. Если учреждение не собирается использовать данную возможность, то и необходимость локального регулирования отсутствует. Подобные нормы имеются в статьях 26, 27, 33, 34, 38, 47, 54 и др. Закона об образовании.

Локальное нормотворчество связано с компетенцией, обязанностями и правами образовательной организации. Поэтому желательно разработать локальные нормативные акты исходя из положений статьи 28 Закона об образовании. Например, пункт 10.1 части 3 статьи 28 относит к компетенции образовательной организации поощрение обучающихся. Реализуя эту норму, целесообразно принять соответствующий локальный нормативный акт (например, положение).

Минобрнауки России рекомендует (письмо от 1 апреля 2013 г. № ИР-170/17) принять локальные нормативные акты, которые, в частности, регламентируют:
1) правила приёма обучающихся;
2) режим занятий обучающихся;
3) формы, периодичность и порядок текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся;
4) порядок и основания перевода, отчисления и восстановления обучающихся, порядок оформления возникновения, приостановления и прекращения отношений между образовательной организацией и обучающимися и (или) родителями (законными представителями) несовершеннолетних обучающихся;
5) организацию питания обучающихся и работников образовательной организации;
6) требования к одежде обучающихся;
7) деятельность общественных объединений учащихся, родителей (законных представителей), осуществляемой в образовательной организации и не запрещённой законодательством Российской Федерации;
8) порядок создания, организации работы, принятия решений комиссией по урегулированию споров между участниками образовательных отношений и их исполнения;
9) основания и порядок снижения стоимости платных образовательных услуг;
10) порядок и формы проведения итоговой аттестации (не государственной, а, например, по дополнительным общеобразовательным программам);
11) ведение официального сайта образовательной организации;
12) внутренний распорядок обучающихся;
13) образец справки об обучении или о периоде обучения;
14) образец и порядок выдачи документов об обучении по образовательным программам, по которым не предусмотрено проведение итоговой аттестации;
15) порядок пользования учебниками и учебными пособиями обучающимися, осваивающими учебные предметы, курсы, дисциплины (модули) за пределами ФГОС, образовательных стандартов и (или) получающими платные образовательные услуги;
16) обучение по индивидуальному учебному плану, в том числе ускоренное обучение, в пределах осваиваемой образовательной программы
17) освоение наряду с учебными предметами, курсами, дисциплинами (модулями) по осваиваемой образовательной программе любых других учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), преподаваемых в организации, осуществляющей образовательную деятельность;
18) зачёт результатов освоения обучающимися учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), практики, дополнительных образовательных программ в других организациях, осуществляющих образовательную деятельность (актуально для сетевой формы реализации образовательных программ);
19) пользование лечебно-оздоровительной инфраструктурой, объектами культуры и объектами спорта образовательной организации;
20) доступ педагогических работников к информационно-телекоммуникационным сетям и базам данных, учебным и методическим материалам, музейным фондам, материально-техническим средствам обеспечения образовательной деятельности, необходимым для качественного осуществления педагогической, научной или исследовательской деятельности;
21) пользование педагогическими работниками образовательными, методическими и научными услугами образовательной организации;
22) перечень факультативных (необязательных для данного уровня образования, профессии, специальности или направления подготовки) и элективных (избираемых в обязательном порядке) учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей).

В другом письме (от 12 мая 2011 года № 03-296) Минобрнауки России предлагает принять следующие локальные нормативные акты:
1) положение о группе продлённого дня («школе полного дня»);
2) приказы об утверждении рабочих программ учебных курсов, дисциплин (модулей);
3) положение об организации и проведении публичного отчёта образовательного учреждения;
4) положение об учебном кабинете;
5) положение об информационно-библиотечном центре;
6) положение о культурно-досуговом центре;
7) положение о физкультурно-оздоровительном центре;
8) должностные инструкции работников образовательного учреждения.

При разработке перечня локальных нормативных актов необходимо принимать во внимание нормы ФГОСов. Так, стандарты содержат требования к материально-техническому обеспечению. Поэтому желательно утвердить перечень средств обучения для реализации образовательных программ, реализуемых в образовательном учреждении.

Трудовой кодекс РФ, в отличие от образовательного законодательства, содержит небольшой перечень необходимых локальных нормативных актов (при этом наличие некоторых документов подразумевается):
1) правила внутреннего трудового распорядка;
2) инструкции по охране труда;
3) положение о персональных данных;
4) штатное расписание;
5) график отпусков;
6) положение об оплате труда.

Необходимость принятия локальны нормативных актов может быть обусловлена нормативными правовыми актами, которые не регулируют ни образовательные ни трудовые отношения. Например, Федеральный закон от 06 декабря 2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учёте» требует сформировать и утвердить учётную политику организации; в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» необходимо разработать политику в отношении обработки персональных данных (это необходимо сделать, например, в том случае, когда на сайте образовательной организации размещена форма регистрации или запрашиваются какие-либо данные посетителя сайта); Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» возлагает на все организации обязанность разработать меры по предупреждению коррупции, Федеральным законом от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предусмотрена необходимость принятия положения о контрактном управляющем и т. д.

8. Принятие локального нормативного акта требует предварительной подготовки: необходимо продумать структуру документа (цель, мотивы принятия; круг лиц, на которые распространяется нормативный акт; требования; основания требований и др.), нужно предусмотреть последствия принятия акта, учитывая особенности коллектива и отдельных работников, предстоящие расходы, связанные с исполнением акта и т. п.

9. Очень важно, чтобы язык локального акта был понятен работникам организации с различным уровнем образования. В большинстве случаев нормативный акт должен быть написан как бы для 16-летнего подростка: просто, ясно, с минимумом специальных терминов, соответствовать правилам формальной логики.

10. Вносить в локальный нормативный акт какие-либо изменения имеет право только принявший этот акт орган. Например, директор не вправе изменить документ, принятый (разумеется, в рамках своей компетенции) общим собранием коллектива.

В федеральном законе «Об обществах с ограниченной ответственностью» несколько раз упомянуты внутренние документы общества. В корпоративной практике обществ с ограниченной ответственностью — наших клиентов часто возникают вопросы о том, какие именно внутренние документы имеются в виду в законе и в каком порядке они принимаются.

Внутренние документы — это документы, регулирующие внутреннюю деятельность общества с ограниченной ответственностью (пп. 8 п. 2 ст. 33 Закона «Об обществах с ограниченной ответственностью»); та часть их, которая относится к трудовым правоотношениям, в терминологии трудового законодательства называется «локальными нормативными актами». Ими могут быть положения, уставы, правила, инструкции и иные документы, утверждаемые обществом. Следует обратить внимание на то, что согласно Закону принятие (утверждение) внутренних документов входит в компетенцию общего собрания участников общества. Таким образом, при принятии внутренних документов от имени общества выступает общее собрание его участников.

Если буквально следовать такой формулировке закона, из неё вытекают определённые практические проблемы. Эта формулировка означает, что совет директоров (наблюдательный совет) и исполнительный орган (директор и т.п.) не имеют права утверждать внутренние документы – это вопрос компетенции общего собрания.

«Основополагающие» внутренние документы (такие, как Положение о порядке созыва и проведения общего собрания, о совете директоров (наблюдательном совете), единоличном и коллегиальном исполнительных органах, филиалах и представительствах, резервном и других финансовых фондах) принимаются и изменяются не так уж часто. Но, кроме них, есть внутренние документы (например, различные специальные инструкции, хотя и регулирующие текущую деятельность, но имеющие нормативный характер), которые могут требовать внесения изменений довольно часто.

Однако уставы ООО редко устанавливают частоту созыва очередных собраний более чем раз в квартал. Созыв же внеочередного общего собрания требует соблюдения сроков, указанных в законе: у исполнительного органа есть 5 дней с момента получения требования о созыве собрания для принятия по нему решения, а уведомить каждого участника о созыве собрания необходимо не менее чем за 30 дней до собрания.

В акционерном обществе подобная проблема решается проще: там есть постоянно действующий «заменитель» общего собрания — совет директоров (наблюдательный совет), к компетенции которого относится принятие внутренних документов и благодаря существованию которого можно постоянно осуществлять контроль за внутренними нормативными актами и оперативно изменять их. Напротив, в обществе с ограниченной ответственностью это вопрос компетенции общего собрания, а оно не является постоянно действующим органом. Чтобы данные вопросы применительно ко всем или определённым внутренним документам могли решать другие органы общества, необходимо прямо в уставе общества отнести этот вопрос в компетенцию этих органов, как это предусмотрено п.2 ст. 33 Закона. Без такого указания в уставе другие органы ООО будут не вправе утверждать внутренние документы даже при наличии специального решения общего собрания о делегировании им соответствующих полномочий. И это понятно, ведь, хотя внутренние документы (локальные нормативные акты) и могут регулировать текущую деятельность ООО, тем не менее, само их принятие не относится именно к текущей деятельности, вопросы которой в соответствии с законом решает единоличный исполнительный орган.

У этой проблемы есть и ещё одно решение, но оно, скорее, применимо к обществам с небольшим количеством участников, где участникам не сложно собраться и где маловероятно возникновение споров. В таких случаях решение проблемы оперативности собрания состоит в том, чтобы созвать общее собрание с нарушением процедуры созыва собрания (в том числе и по срокам). Если в собрании будут участвовать все участники общества, оно будет правомочным, даже, несмотря на нарушения порядка созыва. (К нарушениям порядка проведения собрания это не относится!)

При этом если собрание проводится с нарушением порядка созыва, целесообразно зафиксировать присутствие всех участников, чтобы у общества были доказательства их участия в собрании на случай спора. Желательно, чтобы был составлен протокол регистрации явившихся участников, в котором все участники расписались бы, либо чтобы все они подписали протокол общего собрания участников.

Хотелось бы обратить особое внимание на необходимость принятия внутренних документов о порядке проведения и оформления итогов общего собрания участников ООО. Хотя Закон и содержит статью о порядке проведения общего собрания, однако она регулирует вопрос далеко не исчерпывающим образом. В отличие от законодательства об акционерных обществах, не ясно, как оформляется регистрация участников ООО на общем собрании (а ведь от факта регистрации зависит право голосовать на собрании), нет никаких правил об оформлении протоколов, в том числе о сроках их подготовки и о том, кто должен подписывать эти протоколы. Все эти вопросы желательно решать во внутренних документах.

В Законе Российской Федерации «Об образовании» не оговаривалась, хотя в ст. 13 было установлено, что в уставе образовательного учреждения должен быть определен перечень видов локальных актов (приказов, распоряжений и других актов), регламентирующих деятельность образовательного учреждения. При необходимости принятия иных видов локальных актов они должны быть зарегистрированы в качестве дополнений к уставу образовательного учреждения.

Было установлены связи подчинения и координации между локальными актами и уставом: локальные акты образовательного учреждения были предопределены его уставом и не могли ему противоречить. В Законе было определено основание, требующее принятия комплекса локальных актов: права и обязанности обучающихся, воспитанников образовательного учреждения (ст. 50). При этом права и обязанности обучающихся, воспитанников образовательного учреждения определялись как уставом образовательного учреждения, так и локальными актами при отсутствии каких-либо оснований для выбора акта регулирования (устав или локальный акт).

Следует заметить, что в прежнем законе на устав образовательной организации возлагались в общем-то не свойственные уставу как своеобразному юридическому акту функции, а именно:

• уставом могли быть определены язык (языки), на котором ведутся обучение и воспитание в образовательном учреждении (ст. 6) ,
• уставом могли быть установлены правила приема граждан в образовательные учреждения (ст. 16),
• уставом определялись порядок выборов органов самоуправления и формирования органов управления образовательного учреждения и их компетенции (ст. 35) в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации,
• обучение граждан по индивидуальным учебным планам в пределах федеральных государственных образовательных стандартов, федеральных государственных требований (ст. 50) регламентировались уставом,
• формы участия обучающихся в управлении образовательным учреждением регламентировались уставом (ст. 50),
• учебная нагрузка, в том числе внеучебная нагрузка, режим занятий обучающихся, воспитанников определялись уставом (ст. 51),
• ответственность за создание необходимых условий для учебы, труда и отдыха обучающихся, воспитанников образовательных учреждений должностных лица образовательных учреждений отражалась в уставе (ст. 51),
• порядок и условия предоставления длительного отпуска педагогическим работникам могли определяться как специальным актом учредителя, так и уставом образовательного учреждения (статья 55).

В результате в большинстве публицистических работ и официальных документов устав образовательной организации рассматривался как один из локальных нормативных актов. Так, по мнению М.А. Бочарниковой «разделение актов, принимаемых на уровне организации, на учредительные документы и локальные нормативные акты представляется излишним, т.к. устав организации является одним из основополагающих локальных нормативных актов организации, регулирует вопросы ее создания, деятельности, функционирования и взаимодействия ее органов, порядка совершения сделок и т.д., закрепляет индивидуальные особенности юридического лица» . Однако следует согласиться и с тем, что существуют некие отличия в процедуре принятия актов в рамках одной организации, которые требуют соответствующей дифференциации локальных актов:

1) устав и иные учредительные документы принимаются учредителем, а не образовательной организацией,

2) коллективный договор подписывается сторонами трудовых отношений,

3) локальные нормативные акты принимаются единолично руководителем организации,

4) локальные нормативные акты в случаях особо оговоренных Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» принимаются скорее, коллегиально, чем единолично, поскольку требуют учета мнения иных участников образовательных отношений (аналог им среди нормативных правовых актов – совместные нормативные правовые акты подзаконного характера).

Наряду с тем, что четкостью в вопросах о том, что такое локальные акты на уровне образовательного учреждения, каково их соотношение с нормативными правовыми актами органов государственной власти, какова вообще их юридическая природа Закон Российской Федерации «Об образовании» не обладал, круг вопросов, необходимых к отражению к уставе образовательного учреждения был таков, что при соблюдении их всех устав превращался в «кодекс» или «свод». Так, согласно письму Рособразования от 27.09.2006 № 18-02-10/13 «О содержании уставов высших учебных заведений» в уставе рекомендовалось материал разделять по 12 разделам и более чем 75 пунктам. Среди них, например: язык (языки), на котором ведется обучение; начало учебного года, в том числе для лиц, принятых для обучения по сокращенным образовательным программам, а также по договорам с физическими и (или) юридическими лицами; продолжительность обучения по образовательным программам, реализуемым вузом, с учетом форм обучения; объем учебной нагрузки обучающихся; продолжительность академического часа; порядок реализации ступеней высшего профессионального образования и образовательных программ иных уровней образования; утверждение рабочих учебных планов специальностей (направлений), в том числе индивидуальных учебных планов, и программ дисциплин; обучение по индивидуальным учебным планам, в том числе лиц, принятых для обучения по сокращенным образовательным программам, а также по договорам с физическими и (или) юридическими лицами; порядок освоения дополнительных учебных дисциплин, преподаваемых в данном вузе, помимо дисциплин по избранным направлениям или специальностям; наличие и виды платных образовательных услуг, порядок их предоставления; система оценок при проведении промежуточной аттестации, формы и порядок ее проведения; условия посещения учебных занятий и проведения аттестаций для лиц, принятых для одновременного параллельного освоения двух основных образовательных программ высшего профессионального образования в одном или разных высших учебных заведениях; порядок и основания отчисления обучающихся; возможность предоставления каникул в пределах срока освоения основной образовательной программы после прохождения студентом итоговой аттестации по личному заявлению студента; порядок информирования студентов (при их обращении) о положении в сфере занятости населения Российской Федерации, содействия студентам в заключении договоров (контрактов) с предприятиями, учреждениями и организациями на подготовку и трудоустройство; порядок формирования личного дела обучающегося; вопросы выдачи выпускнику вуза и обучающемуся, выбывшему до окончания вуза, из личного дела документа об образовании, на основании которого он был зачислен и многое другое.

Несомненно, Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» сократил круг вопросов, которые следует отражать в уставе образовательной организации, но при этом с сожалением приходится отмечать, что расширение сферы регулирования устава происходит на уровне подзаконных актов. Так, согласно приказу Минобрнауки России от 14.08.2013 №29819 «Об утверждении порядка создания профессиональными образовательными организациями и образовательными организациями высшего образования кафедр и иных структурных подразделений, обеспечивающих практическую подготовку обучающихся, на базе иных организаций, осуществляющих деятельность по профилю соответствующей образовательной программы» в уставе образовательной организации должен быть предусмотрен порядок согласования с иной организацией положения о структурном подразделении образовательной организации на базе иной организации (помимо устава также должен быть договор о создании структурного подразделения между образовательной организацией и организацией). Тенденция расширения сферы регулирования уставов по сравнению с той, что обозначена в ФЗ «Об образований в Российской Федерации» обусловлена тем, что согласно ч. 2 ст. 25 в уставе образовательной организации должна содержаться информация, предусмотренная законодательством Российской Федерации, а в силу широкого понимания законодательства об образовании, в частности, эта информация может быть предусмотрена и актами Минобрнауки России.

Следует отказаться от практики, когда в уставе перечисляется полный перечень видов локальных нормативных актов, поскольку согласно ст. 30 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в уставе образовательной организации должен быть определен порядок принятия (но не перечень) локальных нормативных актов.

Основными проблемами, связанными с реализацией норм Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» образовательными организациями в рамках своих нормотворческих полномочий, является несоблюдение требований к принятию и размещению актов: 1) не учитываются требования ст. 30 Федерального закона в части учета мнения советов обучающихся, советов родителей, представительных органов обучающихся, представительных органов работников (при наличии таких представительных органов); 2) нарушаются требования ст. 29 Федерального закона, поскольку на сайтах размещаются не копии локальных нормативных актов, а их проекты (или документы без каких-либо реквизитов, не позволяющие выявить действенность размещенного акта).

В исследованиях на данную тему отмечалось, что локальные акты играют роль средства конкретизации законодательных предписаний, но лишь в том случае, если локальные акты не наделены «правом» приоритетного по отношению к актам органов государственной власти регулирования отношений. В этих локальные нормативные акты регулируют «мнимые» пробелы законодательства постольку, поскольку законодатель специально отказался от установления правовых норм, считая допустимым разнообразие режимов правового регулирования тех или иных отношений на уровне образовательной организации. Результатом подобных законодательных решений стала ситуация, при которой «регулирование процедурных механизмов реализации соответствующих прав граждан перенесено на уровень локальных актов». Несомненно, режимы саморегуляции внутри образовательного сообщества, необходимы и их нужно развивать, но предварительные итого реализации Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» показывают, что руководители образовательных учреждений общего образовании в большинстве своем ждут актов «сверху» в тех случаях, когда Федеральный закон однозначно отнес установление данных правил к компетенции образовательной организации.

По мнению исследователей имеющаяся практика свидетельствует о том, что локальные акты зачастую не устанавливают новых предписаний, не конкретизируют имеющиеся нормы, а либо их воспроизводят полностью, либо делают отсылку к ним и на уровне локального регулирования «получают развитие те нормы, механизм реализации которых отличается ясностью на законодательном уровне» .

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» при регулировании отдельных вопросов предусматривает помимо актов публичных органов власти еще и регулирование отношений на уровне локальных актов. Тем самым создается правовая основа для локального нормотворчества, которое может и должно развиваться не столько на основании управленческих решений, сколько преимущественно на основе норм законов. В отличие от прежнего Закона в действующем Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» в отношении актов образовательной организации подчеркнута их нормативная природа (то есть они обладают признаками норм: обязательность, неоднократность действия, неопределенный круг субъектов, которым она адресована), но этим актам отказано принадлежности к сфере правового регулирования. В противном случае они должны были быть указаны в статье 4 наряду с правовыми (но не нормативными по мнению федерального законодателя) актами органов местного самоуправления .

Однако данная теоретическая конструкция вступает в противоречие с положениями ч. 4 ст. 53 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», согласно которым права и обязанности обучающегося предусматриваются как законодательством об образовании, так и локальными нормативными актами организации, осуществляющей образовательную деятельность. Данная норма весьма спорна, так как предполагает подзаконный уровень установления прав обучающихся. Кроме того, речь идет о юридических правах (а не о нравственных, религиозных или иных притязаниях), которые не могут быть закреплены ничем другим, кроме правовых норм. То есть локальные акты при их трактовке в духе ст. 53 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» есть не только нормативные, но и правовые акты.

В отечественной теории права при рассмотрении вопроса о системе социальных регуляторов отдельно выделялись и корпоративные нормы, зафиксированные в уставах и иных актах организаций, регулирующие отношения между членами таких организаций, отношения самой организации с иными организациями и государственными органами. Несмотря на внешнее сходство с правовыми нормами, О.Э. Лейст отмечал, что корпоративные нормы выражают волю и интересы только членов соответствующей организации и обязательны лишь для них, а к нарушителям корпоративных норм применяют меры воздействия, также предусмотренные уставом. В то же время О.Э. Лейст справедливо указывал, что нормы, содержащиеся в уставе организации-юридического лица, определяя правоспособность и дееспособность конкретной организации, являются обязательными и для лиц, вступающими в отношения с данной организацией . Что касается признака корпоративных норм как установление санкций внутренними актами организации, то в соответствии со ст. 43 обязанности обучающихся устанавливаются как Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» и иными федеральными законами, так и локальными нормативными актами и договором об образовании (при его наличии). При этом Федеральным законом установлены в самом общем декларативном виде те обязанности обучающихся (ч. 1 ст. 43), которые обязательно должны быть конкретизированы в локальных нормативных актах образовательных организаций. Поэтому меры ответственности за нарушение норм права (ч. 1 ст. 43 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации») в самостоятельном виде не существуют , они заменены ответственностью за нарушение норм локальных нормативных актов (ч. 4 ст. 43 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»). Тем самым размывается один из важнейших признаков корпоративного акта, прибавляя аргументов в пользу вывода о том, что локальные нормативные акты образовательных организаций – гибрид (нечто среднее) между нормами права и корпоративными нормами. Данная тенденция характерна для локальных актов в различных отраслях российского законодательства, что нашло отражение во все более распространяющейся позиции, согласно которой локальные акты являются правовыми актами, бывают как нормативными, так и ненормативными и их типичными видами являются решения, приказы, распоряжения, инструкции .

В действующем Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» не только даны характеристики системы локальных нормативных актов образовательной организации, показано их соотношения с системой нормативного правового регулирования, но и разграничены вопросы, которые должны быть отражены в уставе, и вопросы, по которым требуется принятие локальных нормативных актов. Согласно ст. 30 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» именно в уставе образовательной организации должен быть определен порядок принятия (но не перечень) локальных нормативных актов.

Будучи одним из проявлений автономии образовательной организации, нормы локальных нормативных актов регулируют образовательные отношения по основным вопросам организации и осуществления образовательной деятельности. При этом следует помнить, что в силу частей 1 и 4 ст. 4 этого Федерального закона локальные нормативные акты не включены в систему нормативного правового регулирования образовательных отношений. В соответствии с Трудовым кодексом РФ трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения регулируются и локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права. При этом согласно ст. 8 ТК РФ нормы локальных нормативных актов, ухудшающие положение работников по сравнению с установленным трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, а также локальные нормативные акты, принятые без соблюдения установленного ТК РФ порядка учета мнения представительного органа работников, не подлежат применению. Аналогичное правило предусмотрено и в ч. 4 ст. 30 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», что вкупе с ранее указанным позволяет считать, что правовой статус локальных нормативных актов образовательных организаций близок к установленному ТК РФ в отношении локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права.

Согласно ст. 30 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» локальные нормативные акты содержат нормы, регулирующие образовательные отношения. Право принимать данного рода акты предоставлено образовательной организации. Согласно ст. 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» образовательная организация — некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана. Следовательно, локальные нормативные акты, обладающие характеристиками по Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации» принимают лишь образовательные организации. В то же время, не закрепляя общей обязанности организаций, осуществляющей образовательную деятельность, Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» устанавливает ряд случаев, когда организации, осуществляющие образовательную деятельность (то есть и образовательные организации и организации, осуществляющие обучение) должны такого рода акты принимать.

Тем самым нельзя сделать окончательный вывод о том, почему в одних случаях речь идет о локальных актах образовательной организации, а в других – о локальных актах организаций, осуществляющих образовательную деятельность. В ряде случае сужение сферы принятия этих актов лишь рамками образовательных организаций ничем не обосновано. Если отвлечься от буквы закона, а прибегнуть к его духу, то речь должна вестись о принципе: в части организации образовательного процесса любая организация, осуществляющая образовательную деятельность, должна принимать локальные нормативные акты по требованиям Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

Письмо Минобрнауки России от 17.06.2013 N АК-921/06 «О методических рекомендациях» уставные документы рассматриваются в одном ряду с иными локальными нормативными актами.

Пуляева Е.В. Локальное регулирование в сфере образования // Журнал российского права. 2010. № 12. Доступ из СПС «Консультант Плюс».

Там же.

Пуляева Е.В. Ук. соч.

Заметим, что на подзаконном уровне не всегда соблюдается точная приверженность духу Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в части специального обозначения и соответствующего содержания регулятивных актов на уровне органов государственной власти, местного самоуправления и образовательных организаций. Так, например, в письме Минобрнауки России от 20.06.2013 № АП-1073/02 «О разработке показателей эффективности» содержится рекомендация органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления разработать и утвердить локальными нормативными актами показатели эффективности. Однако ни органы государственной власти, ни органы местного самоуправления локальные нормативные акты не принимают. Эти акты согласно Федеральному закону «Об образовании в Российской Федерации» характерны лишь для образовательных организаций, в то время как для органов государственной власти – нормативные правовые акты, а для органов местного самоуправления – правовые акты.

Общая теория права: Учебник для юридических вузов / Под общ. ред. А.С. Пиголкина. – 2-е изд., — М.:, 1998. С. 111.

Там же. С. 111.

Там же. С. 113.

Согласно приказу Минобрнауки России от 15.03.2013 N 185 «Об утверждении Порядка применения к обучающимся и снятия с обучающихся мер дисциплинарного взыскания» порядок касается мер дисциплинарного взыскания за неисполнение или нарушение устава организации, осуществляющей образовательную деятельность, правил внутреннего распорядка, правил проживания в общежитиях и интернатах и иных локальных нормативных актов по вопросам организации и осуществления образовательной деятельности.

Кроме того, в соответствии с п.1 ч.3 ст.28 Федерального закона № 273-ФЗ к компетенции образовательной организации относятся разработка и принятие правил внутреннего распорядка обучающихся и правилвнутреннего трудового распорядка.
Указанный перечень вопросов, регулируемых локальными нормативными актами, не является исчерпывающим. Образовательные организации обладают самостоятельностью в разработке и принятии локальных нормативных актов в соответствии с Федеральным законом № 273-ФЗ, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и уставом в пределах компетенции, установленной ч.1 ст.28 Федерального закона № 273-ФЗ.
Федеральный закон № 273-ФЗ устанавливает не перечень локальных актов, которые подлежат принятию образовательными организациями, а перечень вопросов, которые должны быть урегулированы в пределахустановленной компетенции. Таким образом, в одном локальном акте может быть урегулировано несколько вопросов. Например, в Правила внутреннего трудового распорядка могут быть включены нормы профессиональной этики педагогических работников организации, осуществляющей образовательную деятельность, порядок доступа педагогических работников к информационно-телекоммуникационным сетям и базам данных, учебным и методическим материалам, музейным фондам, материально-техническим средствам, порядок реализации права педагогов на бесплатное пользование образовательными, методическими и научными услугами образовательной организации-работодателя, режим рабочего времени и времени отдыха педагогических работников и др. При этом, Федеральный закон № 273-ФЗ не исключает, что по каждому из указанных в ч.2 ст.30 вопросов могут быть приняты отдельные локальные нормативные акты.
При принятии локальных нормативных актов, затрагивающих права обучающихся и работников, учитывается мнение советов обучающихся, советов родителей, представительных органов обучающихся, работников, а такжев случаях, предусмотренных трудовым законодательством, например, ст. 8 и 372 Трудового кодекса Российской Федерации, представительных органов работников (при наличии таких органов).
Учет такого мнения может осуществляться путем предварительного рассмотрения локального нормативного акта указанными органами, что должно найти отражение в документах соответствующих органов (например, в протоколах).
Требование к регулированию того или иного вопроса может быть установлено также подзаконными нормативными правовыми актами, принимаемыми Правительством Российской Федерации, Министерством образования и науки Российской Федерации, Федеральной службой по надзору в сфере образования и наукиНапример, приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 14.06.2013 № 462 утвержден Порядок проведения самообследования образовательной организацией, согласно которому образовательной организацией должны быть установлены сроки, форма проведения самообследования, состав лиц, привлекаемых для его проведения.
Локальные акты образовательной организации не могут противоречить уставу образовательной организации и действующему законодательству.
Согласно ч.5 ст. 108 Федерального закона № 273-ФЗ наименования и уставы образовательных учреждений подлежат приведению в соответствие с Федеральным законом № 273-ФЗ не позднее 1 января 2016 года. Данная норма не распространяется на локальные нормативные акты, поэтому они подлежат приведению в соответствиес действующим законодательством с момента вступления Федерального закона № 273-ФЗ в законную силу, то есть с 1 сентября 2013 года.
Локальные нормативные акты утверждаются приказом образовательной организации. Обращаем внимание на необходимость признания утратившими силу ранее действовавших локальных нормативных актов по тем вопросам, которые урегулированы локальными нормативными актами, разработанными в связи с принятиемФедерального закона № 273-ФЗ, а также на недопустимость использования в принятых локальных нормативных актах ссылок на недействующие федеральные и региональные законодательные и подзаконныенормативные акты.

Устав образовательной организации Управление обращает внимание на то, что по сравнению с Законом Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266–1 «Об образовании» (далее — Закон РФ «Об образовании») в Федеральном законе № 273-ФЗ существенно изменились требования к обязательной информации, подлежащей отражению в уставеобразовательной организации.
Требования к уставу образовательной организации определены в статьях 25, 26, 27, 30, 34, 44, 47, 51, 57 Федерального закона № 273-ФЗ, в статьях 9.2, 14, 28 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и др.
В соответствии с указанными законами в уставе образовательной организации должна содержаться следующая информация: