Местное самоуправление является органической частью системы разделения властей по вертикали, предполагающей установление децентрализованной системы управления и основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Конституция заложила основы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления через систему гарантий и защиты местного самоуправления, реализации прав и свобод граждан, закрепив участие органов местного самоуправления от имени населения в решении задач на местном уровне, обязав государственные органы оказывать им всестороннюю поддержку, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для функционирования и развития.

Кроме того, Конституцией регулируются основные вопросы распределения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах РФ. Сопоставление норм ст. 12, 72, 73 и 77 Конституции позволяет разграничить компетенцию органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований следующим образом.

К полномочиям органов государственной власти РФ относится нормативное установление общих принципов (основ) организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации на уровне федеральных законов.

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относится: установление на уровне законодательства субъектов РФ общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ в части, не противоречащей общим принципам организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленным федеральными законами; установление системы органов государственной власти в соответствующих субъектах РФ; законодательное регулирование принципов организации местного самоуправления, более детальных по сравнению с общими принципами осуществления местного самоуправления, в части, не нарушающей самостоятельность местного самоуправления, гарантированную Конституцией и федеральными законами.

К полномочиям органов местного самоуправления относятся: определение порядка осуществления местного самоуправления в соответствии с основами (принципами), установленными федеральными законами и законами субъекта РФ, и непосредственная организация местного самоуправления в муниципальном образовании.

Одной из значимых форм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления является наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Анализ конституционно-правового регулирования данного вида взаимоотношений позволяет сформулировать основные принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, среди которых: осуществление данной процедуры только посредством закона; соразмерность передаваемых или делегируемых полномочий возможностям муниципальных образований; их ресурсная обеспеченность. Органы государственной власти осуществляют контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Таким образом, местное самоуправление – один из важнейших институтов, необходимый элемент демократической организации государственной и общественной жизни любого государства, считающего себя правовым. Как форма организации власти местное самоуправление принципиально неприкосновенно, что отражено в ст. 12 Конституции.

И.Г. Шаблинский

Профессор кафедры конституционного и муниципального права факультета права Государственного университета — Высшей школы экономики,

доктор юридических наук

Механизм сдержек и противовесов в российской конституционной практике

В статье рассматривается опыт фактического применения в России механизма сдержек и противовесов в 1994—2000 гг. Исследуется ослабление этого института в последнее десятилетие. Рассматривается роль в данном процессе Федерального Собрания и Конституционного Суда Российской Федерации.

Ключевые слова: сдержки и противовесы; Конституция Российской Федерации; Конституционный Суд Российской Федерации

Основной смысл механизма сдержек и противовесов — это исключение монополии, т.е. ограничение и умерение высшей государственной власти. Достоинством действующей Конституции РФ — в данном контексте — следует считать то, что этот механизм был в ней изначально предусмотрен. Как известно, ее концепция в значительной мере вырабатывалась в президентской администрации и в условиях острого политического кризиса. Данные обстоятельства обусловили в конечном счете чрезмерно широкие — по меркам американского и европейского конституционализма — полномочия российского Президента. Разработчиками Конституции это, в общем, сознавалось: в главах 4—7 был предусмотрен ряд норм, обеспечивающих согласование позиций ветвей власти, властных институтов, в том числе главы государства при решении ряда крупных вопросов.

Российская версия механизма сдержек и противовесов вышла, вероятно, не самой удачной, поскольку все же была нацелена на доминирование одного властного института. Однако подобные сдержки Конституции РФ 1993 г. в течение 17 лет ее действия не раз включались и реально работали. Именно это обстоятельство позволяет говорить о реальности российского конституционализма, в отличие, скажем, от конституционализма, выстроенного в Беларуси, Казахстане, Узбекистане и других государствах с действительно авторитарными режимами. Российская Конституция, точнее, заложенный в ней механизм сдержек и противовесов в определенных случаях выполняли функцию сдерживания и ограничения власти.

Поскольку данный вопрос хотелось бы рассмотреть более подробно, определимся с тем, какой смысл мы вкладываем в используемые понятия. Разумеется,

1. Отличия сдержек от противовесов

такое понятие, как «сдержки и противовесы» («checks and balances») относится к категории классических. Однако с учетом целей наших размышлений полезно попытаться раскрыть его, выделив сущность. Представляется, что сущность нормы, заключающей в себе сдержку (противовес) — это право определенного субъекта конституционного процесса (т.е. процесса взаимодействия органов государственной власти, принадлежащих к ее разным ветвям, при осуществлении ими конституционных полномочий) выразить свое несогласие с другим субъектом (с учетом возможного согласования позиций или без него). Конституционный процесс — свободный процесс. Он не должен поддаваться программированию: его субъекты могут конфликтовать и возражать друг другу.

В каких случаях можно говорить о том, что сдержка (противовес) включается, работает? В тех, когда субъект конституционного процесса фактически использует данную норму, чтобы выразить свое несогласие. Если он выражает согласие — принимая специальное решение или не предпринимая ничего, — то это означает, что сдержка (противовес) не используется. Если есть согласие, то нет акта сдерживания, нет противопоставления одной позиции другой.

Несколько слов о том, можно ли отличать сдержки от противовесов: в каких случаях мы имеем дело с первыми, а в каких — со вторыми? Нужно сказать, что на практике обычно это различие не считается существенным. Словосочетание «сдержки и противовесы» чаще всего используется как единое понятие. Однако представляется, что сдержки заложены в обязывающих конституционных нормах (предусматривающих согласование кандидатур), а противовесы — в управомочи-вающих (допускающих различные варианты действий палат Федерального Собрания и главы государства).

Обязывающие нормы императивно требуют непосредственного взаимодействия палат Федерального Собрания и главы государства при назначении высших должностных лиц. Конечно, палаты имеют возможность сдерживать главу государства, но могут такой возможностью и не воспользоваться — не использовать сдержку. В любом случае палаты обязаны рассмотреть предложенные кандидатуры и высказаться по ним — провести голосование. Противовесы, содержащиеся в нормах, позволяющих отклонять федеральные законы, выражать недоверие правительству и т.д., применяются по воле субъекта конституционного процесса, позволяя ему противопоставлять свою позицию другому субъекту, склонять чашу политических весов на свою сторону.

2. Опыт применения механизма

Итак, мы акцентируем внимание на том, что за минувшие 17 лет механизм сдержек и противовесов все же выполнил определенную работу, и полагаем, что именно сегодня этот опыт следует вспомнить. Что имеется в виду? Попробуем вспомнить некоторые наиболее важные включения названного механизма.

1. Норма, предусматривающая дачу согласия Государственной Думы на назначение Председателем Правительства РФ (п. «а» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ), работала как сдержка четыре раза (два раза — март и два раза — август 1998 г.). В марте Государственная Дума дважды отказывалась дать согласие на назначение С. Кириенко, а в августе — на назначение В. Черномырдина. В первом случае палата все же

не решилась возражать главе государства в третий раз и, не желая своего роспуска, в конечном счете дала согласие. Во втором случае Государственная Дума собиралась в третий раз голосовать против предложенной Президентом РФ кандидатуры и была готова к роспуску. В итоге со всеми фракциями была согласована новая кандидатура — Е. Примакова.

2. Норма, предусматривающая право Государственной Думы назначать Председателя Центрального банка РФ по представлению Президента РФ, работала в качестве сдержки два раза. В ноябре 1994 г. и в июле 1995 г. Государственная Дума отказалась назначить на указанную должность Т. Парамонову. Следует отметить, что в этот же период в октябре 1994 г. Государственная Дума пыталась воспользоваться и другой сдержкой, предусмотренной той же конституционной нормой. Депутаты требовали, чтобы Президент РФ поставил перед палатой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка В. Геращенко, уволенного ранее президентским указом. Глава государства, справедливо полагая, что большинство палаты проголосует против освобождения В. Геращенко от должности, от постановки этого вопроса уклонился.

3. Государственная Дума один раз в своей истории — в июне 1995 г. — выразила недоверие Правительству РФ, использовав, таким образом, один из конституционных противовесов. Согласно части 3 ст. 117 Конституции РФ, если бы палата в течение трех месяцев проголосовала за недоверие повторно, Президент РФ оказался бы перед альтернативой: объявлять об отставке Правительства РФ или распускать Государственную Думу. До этого дело не дошло, второе голосование о недоверии не состоялось. (Правительство РФ, впрочем, успело поставить перед палатой вопрос о доверии себе, исходя из интересов политической тактики, но позже отозвало это письмо.)

4. Сдержка, заключенная в п. «3» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ и предусматривающая правомочие Совета Федерации по назначению на должность и освобождению от должности Генерального Прокурора РФ по представлению Президента РФ, включалась шесть раз — если считать по числу голосований, которыми принимались решения. Обсуждавшихся фигур было три. В апреле 1994 г. палата сначала отказалась освободить от должности А. Казанника, а затем назначить на должность А. Ильюшенко. Последнего Совет Федерации еще раз отказался назначить в октябре того же года. В марте, апреле и октябре 1999 г. палата отказалась, вопреки предложению Президента РФ, освободить от должности Ю. Скуратова.

5. Попытка использовать столь серьезный противовес, как отрешение Президента РФ от должности, также была предпринята в рассматриваемый период. В мае 1998 г. были собраны подписи 177 депутатов Государственной Думы в поддержку инициирования процедуры импичмента; была создана специальная комиссия палаты. Однако в мае 1999 г. ни один из четырех пунктов обвинения против главы государства не собрал квалифицированного большинства голосов депутатов (впрочем, простое большинство голосовало за каждый пункт).

6. Один раз палатам Федерального Собрания удалось в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ использовать такой противовес, как преодоление вето Президента РФ. В апреле 1998 г. обе палаты смогли квалифицированным большинством одобрить в ранее принятой редакции федеральный закон, до этого отклоненный Президентом РФ (Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации»).

7. Наконец, следует упомянуть еще одну норму, выполняющую роль сдерж-ки, — ч. 3 ст. 81 Конституции РФ, запрещающую одному лицу занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд. Возможность действия данной нормы активно обсуждалась еще в последний год президентства Б. Ельцина. Но в связи с его отставкой эта тема на восемь лет ушла из поля зрения экспертов. В 2007—2008 гг. интерес к ней возрос до крайних пределов. В связи с высокой популярностью В. Путина многих близких к нему политиков весьма соблазняла мысль об отмене этой сдержки либо о хитроумных юридических комбинациях, позволяющих ее обойти. Однако В. Путин декларировал необходимость соблюдения данного ограничения и не стал выдвигать свою кандидатуру на третий срок. Таким образом, единственная сдержка Конституции РФ 1993 г., никак не зависящая от партийно-политического состава ветвей власти (ч. 3 ст. 81, запрещающая главе государства занимать данную должность более двух сроков подряд), все же сработала. Как бы кто ни относился к конечному результату, можно воздать должное конкретному лицу, подчинившемуся норме, но можно — и самой норме, совершенно безразличной к лицам.

8. Несколько слов в связи с тем, что мы затронем вопрос о противовесах, «работавших» в законодательном процессе. Отклонения федеральных законов Советом Федерации и Президентом РФ — «наложение вето» и «преодоление вето» — безусловно, важные элементы в механизме разделения властей. Это эффективные инструменты в процессе разработки законов. Но следует отметить, что данные противовесы чаще всего не имеют существенного значения для предотвращения излишней концентрации власти, ее монополизации одним властным институтом, т.е. для решения главной задачи, решаемой с помощью механизма сдержек и противовесов. Отклонения федеральных законов чаще всего не имеют политических причин, поэтому данные нормы-противовесы используются наиболее часто. Однако динамика их применения в последние годы заслуживает отдельного внимания.

В 1990-е годы палаты Федерального Собрания и глава государства достаточно активно пользовались в отношениях друг с другом такими противовесами, как «вето» и «преодоление вето». С 2000 г. количество отклонений федеральных законов (как Советом Федерации, так и Президентом РФ) значительно снизилось. В качестве иллюстрации приведем таблицу, отражающую динамику отклонений федеральных законов в течение работы Государственных Дум трех созывов1.

Созыв Го- Общее число Общее Число фе- Число фе- Число федераль-

сударствен- федераль- число от- деральных деральных ных законов,

ной Думы ных законов, клоненных законов,от- законов, отклоненных

принятых феде- клоненных отклоненных и Советом Феде-

Государствен- ральных Советом Президентом рации, и Прези-

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

ной Думой законов Федерации РФ дентом РФ

1996-1999 1045 442 141 180 113

2000-2003 781 102 61 31 10

2004-2007 1087 37 27 7 3

2008 332 2 1 1 0

2009 394 8 7 1 0

1 См. официальный сайт Государственной Думы: статистика законодательного процесса.

Если проследить изменения показателя отклонений федеральных законов (т.е. применения противовесов в законодательном процессе) с 1996 по 2009 г. в процентном отношении, то получится примечательная картина: 1996—1999 гг. — 42% отклоненных законов; 2000-2003 гг. — 13; 2004-2007 гг. — 3,4; 2008 г. — 0,6; 2009 г. — 2,5%.

Поскольку срок очередного созыва Государственной Думы еще не истек, мы приводим данные за два последних года по отдельности. Динамика, как представляется, весьма показательная. Однако после 2008 г. снижать показатель отклонений, похоже, стало уже некуда. Гармония отношений палат Федерального Собрания достигла, кажется, высшей точки. Отразилась ли она позитивно на качестве принимаемых законов? Выразим осторожное сомнение. Конечно, нет никакого нормативного оптимального показателя отклонений законов в условиях работающего бикамерализма. И все же, думается, столь явное сглаживание противоречий в позициях палат трудно счесть естественным явлением.

Примерно то же самое можно заметить и в отношении сдержек, связанных с согласованием кандидатур. Нормы-сдержки, нацеленные на сдерживание (ограничение) власти главы государства в его отношениях с палатами Федерального Собрания, достаточно активно применялись в 1994-1999 гг. Начиная с 2000 г. они не использовались. Все предложения Президента РФ о кандидатурах на высшие государственные должности (Председателя Правительства РФ, Генерального Прокурора РФ, судей Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного и Верховного Судов РФ, Председателя Центрального банка РФ) получали поддержку палат. В этот период Государственная Дума ни разу не рассматривала вопрос о недоверии Правительству РФ.

Легкая сговорчивость палат Федерального Собрания, отсутствие с их стороны возражений при назначениях на высшие государственные должности — симптомы, которые, вероятно, не следует толковать однозначно. Нельзя с уверенностью утверждать, что это признаки авторитарной тенденции и давления на законодателей. Если политика популярного Президента осмотрительна и взвешена, то гармоничные отношения с палатами должны быть ее естественным следствием. Скажем, в Сенате Конгресса США предложенные Президентом кандидатуры отклоняются очень редко.

Нельзя, однако, не видеть существенной разницы между сравниваемыми ситуациями. В обеих палатах Конгресса США при наличии сильных пропрезидентских фракций действуют и равновеликие оппозиционные. Вся система согласований обусловлена колеблющимся равновесием между двумя крупнейшими политическими партиями. В последние 20 лет настроение избирателей склонялось в пользу сосуществования Президента и парламентского большинства, принадлежащих к разным партиям. В таких условиях согласование имеет совершенно иную цену — чаще всего оно представляет собой результат учета различных интересов и компромиссов. Ясно, что партийно-политическая структура парламента предопределяет эффективность использования сдержек и противовесов.

Напротив, в обеих палатах российского парламента с начала 2000-х годов, а особенно с начала второго срока президентства В. Путина, создано подавляющее пропрезидентское и проправительственное большинство, гарантирующее принятие любых решений, угодных исполнительной власти, точнее, возглавляющей ее правящей элите. Следует отметить, что половина членов Совета Федерации — представители глав исполнительной власти регионов, назначаемых по представлению

Президента РФ. Это результат действия нового порядка наделения полномочиями глав субъектов Федерации, заменившего с 2005 г. прямые выборы глав регионов. Пропрезидентское парламентское большинство, таким образом, напоминает единую, иерархически выстроенную корпорацию с корпоративными мотивациями и корпоративной дисциплиной. Такую властную «гармонию» трудно не счесть несколько искусственной.

Не касаясь вопроса о технологиях создания данной корпорации (хотя это вопрос немаловажный), мы лишь обращаем внимание, что ее существование незаметно лишает смысла конституционный процесс, и в частности, сводит на нет действие механизма сдержек и противовесов. Фактическое отключение сдержек объективно способствует тому, от чего российские политики вроде бы хотят уйти, — бесконтрольному олигархическому правлению.

Следует подчеркнуть, что в последние 10 лет ни в политическом, ни в экспертном сообществе России фактически не было противников сильной исполнительной и президентской власти. Вывод, что сама Конституция РФ дает добротную правовую основу для такой власти, стал более или менее общепринятым. Проблема заключалась лишь в том, что Президенту РФ и исполнительной власти оказалось все же мало полномочий, установленных Конституцией РФ. Как иначе объяснить наращивание полномочий, полученных за счет поправок в законы о Счетной палате, Верховном Суде РФ и Конституционном Суде РФ?

Поневоле вспоминается «железный закон олигархии» Роберта Михелса, гласящий, что любая узкая правящая группа стремится максимально расширять свои полномочия, пока это позволяют внешние условия.

3. О возможностях отрегулировать механизм

Выделим в отдельный вопрос роль Конституционного Суда, имевшего за эти 15 лет возможность повлиять на эффективность работы механизма сдержек и противовесов. Отдельные элементы этого механизма можно было отрегулировать таким образом, чтобы повысить его эффективность. Затрагивая данную тему, необходимо сделать уточнение: дел, связанных именно с проблематикой сдержек и противовесов, Суд рассматривал немного. Мы вынесем тут за скобки дела, связанные с законодательным процессом, чтобы акцентировать внимание на двух решениях. Они сыграли, на наш взгляд, существенную роль в определении того, что мы назвали бы пределами действия или реальной эффективностью двух важнейших сдержек, каждая из которых относится к компетенции одной из палат Федерального Собрания.

Во-первых, в связи с этим мы хотели бы вспомнить о толковании ч. 4 ст. 111 Конституции, связанном с рассмотрением проблемы дачи согласия Государственной Думой на кандидатуру Председателя Правительства РФ, предлагаемую главой государства. Во-вторых, о споре о компетенции между Президентом РФ и Советом Федерации по вопросу временного отстранения от должности Генерального Прокурора РФ на время проведения в отношении него следственных действий (а также назначения лица, исполняющего его обязанности).

Оба решения были приняты более 10 лет назад, и к ним уже не раз обращались эксперты. Однако в данном случае — рассматривая современное состояние механизма сдержек и противовесов — о них нельзя не вспомнить.

В марте 1998 г. Президент Б. Ельцин, желая видеть в должности Председателя Правительства РФ конкретную персону (С. Кириенко), решил получить согласие на его назначение во что бы то ни стало. Он трижды предложил Государственной Думе одного и того же кандидата. Государственная Дума с третьей попытки вынужденно дала свое согласие на назначение С. Кириенко Председателем Правительства РФ, но позже обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании ч. 4 ст. 111 Конституции РФ2. В запросе, в частности, выражалось сомнение в том, что глава государства вправе все три раза предлагать депутатам одну и ту же кандидатуру. Обращалось внимание, что в таком случае теряет смысл сама процедура согласования. «Дача согласия» в подобной ситуации превращается в вынужденный акт.

Конституционный Суд РФ, рассматривая данный вопрос, указал, что Президент РФ определяет основные направления внешней и внутренней политики государства, реализация которой возложена на Правительство РФ — что обусловливает полномочия главы государства по формированию Правительства. В правовой позиции Суда содержалось также указание, что Президент РФ «вправе настаивать» на предложенной кандидатуре и на время кризисной ситуации, в период разрешения которой было принято данное решение. В дальнейшем, с точки зрения Суда, должен быть выработан соответствующий конституционный обычай.

Эта позиция у многих экспертов вызвала недоумение. Оправдана ли была постановка вопроса о «конституционном обычае», если сам Суд был вправе дать соответствующее толкование ст. 111 Конституции РФ и защитить таким образом правовой смысл процедуры дачи согласия как таковой?

Данный вопрос нам приходилось обсуждать с некоторыми бывшими судьями Конституционного Суда РФ. Интересно отметить, что такую интерпретацию нормы, содержащей сдержку, судьи поддержали исходя из совершенно различных мотиваций — из необходимости усиления института Президента РФ как такового, и из целесообразности поддержки Президента Б. Ельцина перед лицом Государственной Думы, в которой преобладала неосталинистская фракция КП РФ. Таким образом, в данном случае вряд ли имело смысл говорить о давлении со стороны исполнительной власти.

В апреле 1999 г. глава государства своим Указом3 временно отстранил от должности Генерального Прокурора РФ (в связи с возбуждением в отношении последнего уголовного дела), назначив другим Указом исполняющего обязанности Генерального Прокурора.

Назначение на должность и освобождение от должности Генерального Прокурора РФ является конституционной обязанностью Совета Федерации. Вопрос, кому принадлежит право временного отстранения от должности Генерального Прокурора РФ в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела, законодательно не урегулирован. Воспользовавшись этим пробелом, Президент РФ отстранил от должности Ю.И. Скуратова, лишь проинформировав Совет Федерации

2 Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 52. Ст. 6447.

3 Указ Президента РФ от 2 апреля 1999 г. № 415 «О Скуратове Ю.И.» // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1711.

о принятом решении, и назначил исполняющего обязанности Генерального Прокурора В.В. Устинова.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Совет Федерации обратился в Конституционный Суд РФ4, указав, что временное отстранение Генерального Прокурора РФ от должности могло быть произведено только в порядке, установленном Конституцией РФ, т.е. Советом Федерации по представлению Президента РФ.

Конституционный Суд РФ рассуждал следующим образом: «В силу конституционного статуса Генерального Прокурора Российской Федерации его отстранение от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела на время проводимого расследования должно составлять компетенцию иной, находящейся вне системы прокуратуры, государственно-властной инстанции федерального уровня…» В результате был сформулирован следующий вывод: «Президент Российской Федерации, как глава государства, несет ответственность за согласованное функционирование органов государственной власти (статья 80, части 1 и 2) … на основании и во исполнение указанных предписаний не только вправе, но и обязан — в отсутствие иного регулирования — издать акт о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности». Таким образом, Конституционный Суд РФ разрешил спор в пользу Президента РФ. Фактически это дало последнему ничем не ограниченную власть в отношении Генерального Прокурора РФ. Ведь столь простой, «оперативный» порядок временного отстранения его от должности значительно облегчает процедуру полного лишения его полномочий и замены на ту персону, которая уже долгое время исполняет его обязанности.

Отметим, между прочим, что судья Конституционного Суда В.О. Лучин в своем Особом мнении5 привел убедительную, на наш взгляд, аргументацию в защиту позиции Совета Федерации: «Утверждение Конституционного Суда … не учитывает общепризнанного принципа (правовой аксиомы) толкования права в сфере публичных отношений — «а Аэйюгу» (кто управомочен или обязан к большему, тот управомочен или обязан меньшему). Субъект, обладающий правом освобождения Генерального прокурора от должности, имеет право и на меньшее — отстранение от должности на период расследования. … Если Совет Федерации применяет, условно скажем, «высшую меру» наказания в отношении Генерального прокурора Российской Федерации — освобождает его от занимаемой должности, то и все другие меры в рамках данного вида конституционной ответственности применяет Совет Федерации».

Мы не считаем целесообразным рассматривать многие другие решения Конституционного Суда РФ, фактически расширявшие правомочия главы государства и принятые в период президентства В. Путина. На наш взгляд, дело тут не в персо-

4 Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1999 г. № 17-П «По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального Прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела» // СЗ РФ. 1999. № 51. Ст. 6364.

5 Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.О. Лучина по спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального Прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела // СЗ РФ. 1999. № 51. Ст. 6364.

нах Президента или главным образом не в них. Дело — в неготовности российской правовой системы (олицетворяемой в данном случае органом конституционного правосудия) серьезно защищать саму по себе идею сдержек и противовесов. Названные решения Конституционного Суда РФ, принятые на наш взгляд, не под давлением и не оказавшие практического эффекта (к моменту принятия судебных решений оба конфликта были, по сути дела, исчерпаны), безусловно, повлияли на правосознание российского политического сообщества. И без того слабая приверженность механизмам согласований (выставления сдержек) стала вытесняться полным пренебрежением к ним. Идея согласования — необычайно важная с точки зрения теории конституционализма и лежащая в основе механизма сдержек — оказалась подменена идеей административной и корпоративной субординации.

Главный отрицательный эффект заключается в том, что Конституция РФ перестает исполнять свою главную функцию — сдерживания и ограничения власти. Как отмечалось, такой опыт для России не нов, не оригинален. И речь изначально шла о необходимости его преодоления6.

Создание и воссоздание конкурентной среды в политической сфере, а равно исключение монополии на власть — вовсе не уступка радикалам из оппозиции и не проявление слабости власти. Прежде всего, это инструмент развития и средство избежать «политической деменции».

6 Любые исторические аналогии условны. Использование их приемлемо, если это позволяет точнее выразить мысль. Стремление правящей просвещенной бюрократии (воспользуемся таким традиционным образом) приспосабливать избирательные законы для собственных нужд может до поры вызывать понимание и даже одобрение, — поскольку сама политика этой бюрократии представляется в целом взвешенной и разумной. Однако взвешенность и разумность тоже могут оказаться плодами приспособления — СМИ и статистики. Взвешенность и образованность бюрократии, правившей в России в 1914 г., и по нынешним меркам выглядела явно предпочтительней радикализма разношерстной левой оппозиции. Однако хватило одной (но катастрофической) ошибки, связанной с подключением к мировой войне, чтобы вопрос о разумности правящей элиты приобрел характер насмешки. Против войны выступали тогда лишь левые партии.

И. А. Мордвинова

проблема конституционно-правового выражения системы сдержек и противовесов

Рассмотрены актуальные проблемы правового выражения системы сдержек и противовесов в Конституции РФ, проанализированы полномочия Президента РФ, Правительства РФ, Федерального Собрания РФ, судов в сфере их взаимодействия и взаимовлияния, определены место и роль каждого в системе сдержек и противовесов. Сделан ряд важных выводов об эффективности функционирования рассматриваемой системы.

Ключевые слова: принцип разделения власти, система сдержек и противовесов, президентская власть, роспуск Государственной Думы, ограниченный набор контрольных полномочий Федерального Собрания РФ.

Произошедшие в России демократические преобразования создали в стране новую систему организации государственной власти. Основой такой системы стали такие принципы правового государства, как: верховенство права, приоритет прав и свобод человека и гражданина, принцип разделения власти, независимость суда, приоритет международного права и другие. Одним из наиболее значимых принципов правового государства является принцип разделения власти, который закреплен в конституциях большинства демократических государств. Указанный принцип дополняется так называемой системой сдержек и противовесов, которая позволяет не только разделить три ветви власти, но и конструктивно уравновесить их. По сути, «система сдержек и противовесов является ключевой составляющей принципа разделения властей. Существование такой системы, в конечном счете, определяет особенности практической реализации принципа разделения властей»1.

В нашей стране указанный принцип был впервые закреплен в Декларации о государственном суверенитете РСФСР2, а позже введен в Конституцию РФ 1993 г.3, ст. 10 которой гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Однако, несмотря на то, что принцип разделения власти провозглашен на уровне Конституции РФ, следует отметить, что фактически в практике государственного устройства России он не реализован. Одна из причин этого — отсутствие эффективной и оптимальной системы сдержек и противовесов.

Представляется, что для наилучшего освещения проблем правового выражения системы сдержек и противовесов в Конституции РФ необходимо раскрыть ее содержание с точки зрения классического подхода.

Создателем доктрины «разделения власти» по праву считается Монтескье. Концепцию разделения власти Монтескье обосновал в своей работе «О духе законов»4. По его мнению, для обеспечения свободы недостаточно одного разделения власти между несколькими органами. Необходимо, чтобы эти органы находились во взаимном равновесии, чтобы ни один из них не мог получить преобладания над другими, чтобы каждый из них был гарантирован от посягательства на его самостоятельность со стороны другого. Основу классической теории разделения власти составляет так называемый «принцип сдержек и противовесов», делающий эту доктрину универсальным средством организации государственной власти. Для того чтобы оставаться независимыми друг от друга, ветви

власти должны иметь возможность взаимодействовать, воздействовать друг на друга. Законодательная власть, помимо законотворческой функции, должна быть наделена контрольно-надзорными функциями за исполнительной властью, законы должны обладать высшей юридической силой и приниматься только законодательным органом. Исполнительная власть должна действовать в рамках законов, установленных законодательной властью, при этом она имеет право вето в области законодательства. Таким образом, исполнительная власть должна заниматься исполнением законов и быть не только подотчетной, но и подконтрольной парламенту, особенно в части расходования бюджетных средств. Роль арбитра отводится независимому от исполнительной и законодательной власти суду: «Судебную власть следует поручать не постоянно действующему сенату, а лицам, которые в известные времена года по указанному законом способу привлекаются из народа для образования суда, продолжительность действия которого определяется требованиями необходимости»4.

Таким образом, главным постулатом теории Монтескье является независимость ветвей власти, их конструктивное взаимодействие и возможность сдерживать стремление друг друга к захвату всей полноты власти.

Думается, что российская модель разделения власти и системы сдержек и противовесов не реализует в полной мере требований идей Монтескье и не делает ветви власти достаточно сильными. Анализ положений ныне действующей Конституции РФ позволяет выделить ряд противоречий и проблемных моментов в сфере взаимодействия, возможности взаимовлияния и сдерживания ветвей власти.

Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Исходя из буквального толкования этой нормы, можно утверждать, что речь идет о трех ветвях власти, осуществляемой, соответственно, законодательным органом, исполнительным органом и судами. Вместе с тем ст. 11 Конституции РФ наделяет субъективными правами и юридическими обязанностями не три субъекта правоотношений (законодательная, исполнительная и судебная ветви власти), а четыре (дополнительно Президент РФ). При этом в соответствии с ч. 2 ст. 80 Конституции РФ Президент РФ «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти». Для реализации своей координирующей функции Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ). По сути дела, такие и подобные нормы ставят государственный суверенитет в жесткую зависимость от воли одного человека, оправдывая это необходимостью политического равновесия. Монтескье же считал, что равновесие властей достигается не преобладанием «мудрой» уравновешивающей власти, а взаимодействием властей, их активным воздействием друг на друга5.

В организации государственной власти в соответствии с Конституцией РФ правоведы справедливо усматривают признаки суперпрезидентской формы правления. Президент РФ сосредоточил в своих руках значительный объем государственной власти, а заложенный в Конституции РФ механизм сдержек и противовесов при абсолютизации президентской власти малоэффективен6. Так, ст. 80 Конституции РФ объявляет Президента РФ гарантом Конституции РФ. Вместе с тем «мировой демократический опыт свидетельствует о том, что гарантом конституционного строя может выступать лишь вся политическая система сдержек и противовесов, включая и негосударственные институты гражданского общества»7.

Таким образом, конституционные формулировки о Президенте РФ, закрепленные ст. 80 Конституции РФ, фактически делают безграничной сферу деятельности главы российского государства.

К примеру, Президент РФ как орган государства не является законодательным органом, но он выступает в качестве субъекта законодательной власти, представляя к тому же и нормотворческий орган. Указы и распоряжения Президента РФ не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам, однако они образуют вместе с Конституцией РФ и федеральными законами единую систему права государства, дополняют, конкретизируют и развивают законодательные акты.

Обладая правом осуществлять нормотворческую деятельность посредством издания указов, которые парламент не правомочен блокировать, и признанным де-факто правом устанавливать и устранять пробелы в праве, Президент РФ имеет реальную возможность правового регулирования общественных отношений помимо и вопреки воле Федерального Собрания РФ. Тем более что Конституция РФ не определяет, какие социальные отношения могут регулироваться указами Президента РФ, и приводит небольшой перечень вопросов, подлежащих регулированию только посредством законов. Таким образом, можно утверждать, что Президент РФ фактически осуществляет функции законодательной власти.

Президент РФ, не являясь главой Правительства РФ, тем не менее оказывает решающее влияние на его деятельность, так как в конечном счете от него зависит назначение Председателя Правительства РФ, формирование состава Правительства РФ и всей системы федеральных органов исполнительной власти (ст. 111 и 112 Конституции РФ). Президент РФ вправе контролировать деятельность Правительства РФ и отменять принятые им правовые акты в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ (п. 3 ст. 115 Конституции РФ). Заметим, что компетенция Президента РФ в этом отношении шире соответствующего конституционного правомочия Конституционного Суда РФ, поскольку последний в соответствии с п. 2 ст. 125 Конституции РФ вправе принимать постановления о разрешении дела о соответствии нормативных актов Правительства РФ Конституции РФ. Несоответствие этих правовых актов не только Конституции РФ, но и федеральным законам и указам Президента РФ вправе устанавливать лишь Президент РФ. Он же отменяет указанные правовые акты. Подчиненный характер Правительства РФ Президенту РФ выражается и в том, что Правительство РФ слагает полномочия перед вновь избранным Президентом РФ (ст. 116 Конституции РФ). Итак, несмотря на то, что Президент РФ не является главой исполнительной власти, говорить о самостоятельности и независимости исполнительной власти от власти президентской не представляется возможным. Существуя относительно обособленно от власти Президента РФ, исполнительная власть фактически подчинена ей и контролируется ею.

Вызывает множество критических высказываний со стороны исследователей возможность создания и функционирования в системе органов государственной власти Администрации Президента РФ. Указ Президента РФ от 25 марта 2004 г. № 400 «Об Администрации Президента Российской Федерации»8 назвал ее государственным органом, обеспечивающим деятельности Президента РФ и осуществляющим контроль за исполнением его решений. Таким образом, Администрация Президента РФ во многом «дублирует деятельность органов исполнительной власти, находясь при этом вообще вне

поле зрения парламента» .

В системе сдержек и противовесов существуют средства воздействия Федерального Собрания РФ на Президента РФ и Правительство РФ. Вместе с тем нельзя не отметить

очевидную односторонность системы сдержек и противовесов в пользу президентской власти. Использование Федеральным Собранием РФ средств воздействия на Президента РФ связано с целым рядом трудностей, следовательно, можно говорить о практической бесконтрольности и отсутствии ответственности Президента РФ перед кем бы то ни было.

Так, в соответствии со ст. 84 Конституции РФ принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования, которые он должен произвести в течение четырнадцати дней. Если же в течение указанного срока с момента поступления федерального законопроекта Президент РФ отклонит его, Государственная Дума РФ и Совет Федерации в установленном порядке обязаны вновь рассмотреть этот законопроект. При этом ни Конституцией РФ, ни федеральным законом не установлен перечень оснований для отклонения законопроекта Президентом РФ. Лишь в том случае, когда при повторном рассмотрении проект федерального закона будет одобрен в ранее принятой редакции не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, Президент РФ обязан подписать закон в течение семи дней и обнародовать его.

Президент РФ наделен правом распускать Государственную Думу в случае трехкратного отклонения представленных ею кандидатур Председателя Правительства РФ (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ), двухкратного вынесения недоверия Правительству РФ в течение трех месяцев (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ) и при отказе Госдумы в доверии Правительству РФ (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ), а также правом назначения новых выборов Государственной Думы в случае ее роспуска. Весьма обширным конституционным основанием, позволяющим Президенту РФ распускать Государственную Думу, противостоит единственное право Совета Федерации отрешить Президента РФ от власти (п. «е» ст. 102 Конституции РФ). При этом предусмотренная Конституцией РФ процедура отрешения Президента РФ от должности выглядит практически не реализуемой. Особо следует отметить то, что отрешение Президента РФ от должности не является мерой политической ответственности главы государства и может произойти только на основании обвинения его в государственной измене или в случае совершения им иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Конституция РФ устанавливает достаточно сложный порядок выдвижения обвинения и принятия решения об отрешении Президента РФ от должности и довольно ограниченные сроки для принятия соответствующего решения Советом Федерации. К тому же нарушение или несоблюдение Президентом РФ норм Основного Закона, превышение полномочий, предоставленных Конституцией РФ, не являются основаниями для отрешения Президента РФ от должности. Кроме того, необходимо учитывать порядок формирования Совета Федерации: часть его состава принадлежит к исполнительной ветви власти — это представители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. В соответствии с Федеральным законом РФ от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»10 полномочия члена Совета Федерации могут быть досрочно прекращены назначившим его органом государственной власти субъекта Российской Федерации — его высшим должностным лицом. Учитывая зависимый характер назначения на должность и отстранения от должности членов Совета Федерации от Президента

РФ, принятие Советом Федерации решения об отрешении Президента РФ от должности может привести в случае «поражения» к отстранению от должности наиболее «инициативных» членов Совета Федерации, что в конечном счете парализует подобную инициативу Совета Федерации.

Итак, «соотношение полномочий Президента РФ по роспуску Государственной Думы и Совета Федерации, по инициативе Государственной Думы, отрешать Президента РФ от должности настолько очевидно в пользу президентской власти, что говорить о достижении компромисса этих двух отраслей госвласти с приведением в действие этих полномочий не приходится. Механизма достижения баланса интересов здесь нет»11.

Взаимодействие Федерального Собрания РФ с Правительством РФ происходит под знаком полной зависимости исполнительной власти от Президента РФ. Принцип независимого формирования и функционирования законодательной и исполнительной власти ведет к тому, что последняя «игнорирует» первую. Ни одна из палат Федерального Собрания РФ не в силах оказывать действенное влияние на деятельность Кабинета министров, предложения и рекомендации палат Федерального Собрания РФ не имеют обязательного значения для политического курса Правительства РФ. Программы социально-экономического развития страны, которые Правительство РФ разрабатывает в соответствии со своими конституционными полномочиями, не подлежат обязательному рассмотрению или согласованию ни в Государственной Думе, ни в Совете Федерации. Сотни критических замечаний и предложений, высказанных на парламентских слушаниях, Правительство РФ не обязано даже рассматривать12.

Федеральный конституционный закон РФ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»13 устанавливает порядок, согласно которому все члены Правительства РФ назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Таким образом, парламент страны лишается возможности существенным образом влиять на формирование центрального органа исполнительной власти, за исключением того, что в отношении назначаемого Президентом РФ Председателя Правительства РФ требуется согласие Государственной Думы. Причем после трехкратного отклонения представленных кандидатур (или одной и той же кандидатуры)14 Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ и распускает Государственную Думу (ст. 111 Конституции РФ). Наличие некоторых ограничений для роспуска Государственной Думы по данному основанию (ч. 4, 5 ст. 109 Конституции РФ) свидетельствует о формальной роли сдержек и противовесов. Каждый раз при рассмотрении кандидатуры Председателя Правительства РФ, представленной Президентом РФ, депутаты сталкиваются с дилеммой: необходимо либо соглашаться с Президентом РФ, либо готовиться к новым выборам после роспуска. Теоретически в случае появления в Государственной Думе оппозиционного депутатского большинства глава государства может неоднократно использовать эту процедуру для роспуска Государственной Думы с учетом указанных в Конституции РФ ограничений.

Одним из недостатков Основного Закона России следует считать ограниченный набор контрольных полномочий Федерального Собрания РФ. Как уже говорилось выше, специфической формой контроля может считаться отрешение Президента РФ от должности, однако этот механизм малоэффективен. Отдельного рассмотрения заслуживают контрольные полномочия парламента РФ в отношении органов исполнительной власти. Конституция РФ прямо не говорит о парламентском контроле и по существу сводит эту форму парламентской деятельности к контролю за исполнением бюджета и решению вопроса о доверии Правительству РФ. Федеральный конституционный закон

о Правительстве РФ предусматривает такие формы парламентского контроля, как решение вопроса о доверии, вотум недоверия, депутатские вопросы и запросы, письменные обращения комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ к членам Правительства РФ и руководителям федеральных органов исполнительной власти, предоставление Правительством РФ информации о ходе исполнения федерального бюджета. Этих полномочий явно недостаточно. Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству РФ, однако последнее слово остается за Президентом РФ (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ). Повторное выражение Государственной Думой недоверия Правительству РФ в течение трех месяцев в итоге может обернуться ее роспуском. Председатель Правительства РФ может по собственной инициативе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ). В случае отказа в доверии Президент РФ вынужден принимать решение об отставке Правительства РФ или о роспуске Государственной Думы. Обстоятельства, связанные с использованием Федеральным Собранием РФ средств воздействия на Президента РФ и Правительство РФ, ставят под сомнение жизнеспособность системы сдержек и противовесов, установленных Конституцией РФ.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

В системе сдержек и противовесов судебная власть связана с законодательной и исполнительной властью обязанностью применять законы и иные нормативные правовые акты, возможностью фактической отмены ею законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ и принципам правового государства, а также порядком назначения на должности судей. Так, законодательная и исполнительная ветви власти оказывают существенное воздействие на функционирование судебной власти: законодательная власть принятием законов определяет судебную систему, компетенцию судебных органов, статус судей, а исполнительная власть связана с материально-техническим обеспечением деятельности судов. Президент РФ и Совет Федерации совместно участвуют в формировании судейского корпуса. Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а Совет Федерации производит назначения (ст. 83, 102, 128 Конституции РФ). Судьи других федеральных судов назначаются на должность единолично Президентом РФ (ст. 83 Конституции РФ), что может привести к бюрократизации процесса подбора кандидатур, отсутствию гласности. Кроме того, кадры судебных органов формируются с участием законодательной и исполнительной ветвей власти субъектов Российской Федерации, что негативным образом сказывается на независимости судов.

Безусловно, признание независимости судебной власти на уровне федерального закона имеет большое значение (ст. 5 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»), тем не менее, учитывая, что судебная власть по назначению и в финансово-экономическом отношении зависит от исполнительной, законодательной и президентской ветвей власти, говорить о ее полной самостоятельности и независимости не приходится.

Вместе с тем возможность судебного обжалования гражданами действий (бездействия) должностных лиц и органов исполнительной власти позволяет судебной власти противостоять ее незаконным действиям. Таким образом, «функции и полномочия судебных органов служат своеобразным противовесом в отношении двух других ветвей власти, а в совокупности с ними образуют систему государственного управления»15.

Принцип разделения власти важен также для того, чтобы взаимный контроль и сбалансированность полномочий не привели к присвоению полномочий судебной власти

какой-либо другой властью, равно как и руководство другой ветвью власти над судебной властью. Осуществлять правосудие не вправе ни органы законодательной, ни органы исполнительной власти. Со своей стороны судебная власть не должна заниматься нормотворчеством, подменяя законодательные органы, вмешиваться в прерогативы исполнительной власти. Однако нередки случаи, когда постановления пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ воспринимаются судами как закон, хотя судебный прецедент официально в России не является источником права.

Таким образом, взаимодействие ветвей государственной власти — процесс сложный и ответственный. Он выражается в согласовании различных вопросов, а также в определенном влиянии ветвей власти друг на друга через систему сдержек и противовесов. Но без внесения соответствующих изменений в Конституцию РФ и ряд законодательных актов в части осуществления государственной власти в координатах равновесной системы сдержек и противовесов, взаимного контроля и ответственности ветвей власти принцип разделения власти в России во многом останется лишь декларацией без реального конституционно-правового подкрепления и практической реализации.

Примечания

1 Косов Р. В. Пределы власти (история возникновения, содержание и практика реализации доктрины разделения властей). Тамбов, 2005. С. 32.

2 Декларация от 12 июня 1990 г. «О государственном суверенитете РСФСР» // Ведомости Съезда народ. депутатов и Верховного Совета РСФСР 1990. № 2. Ст. 22.

3 Конституция РФ // Рос. газ. 1993. 25 дек.

4Монтескье Ш. Л. О духе законов. М., 1999. С. 397.

5 См.: Косов Р. В. Указ. соч. С. 77.

6 Там же. С. 91.

7 Чеботарев Г. Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации: Моногр. Тюмень, 1997. С. 155.

8 Указ Президента РФ «Об Администрации Президента Российской Федерации» от 25 марта 2004 г. // Собр. законодательства РФ. 2004. № 13. Ст. 1188.

9 Журавлев А., Дмитриев Ю. Нужен ли закон о Президенте? // Право и жизнь. 1996. № 9. С. 103.

10 Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 г. // Собр. законодательства РФ. 2000. № 32. Ст. 3336.

11 Чеботарев Г. Н. Указ. соч. С. 152.

12 Косов Р. В. Указ. соч. С. 93.

13 Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

14 Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-п «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. 1998. № 52. Ст. 6447.

15 Косов Р. В. Указ. соч. С. 118.

Конституция Республики Казахстан не дает прямого толкования понятия системы сдержек и противо­весов, она лишь закрепляет положение о том, что с ее помощью ветви государственной власти могут взаимодействовать между собой. Несмотря на это, понятие вышеуказанной системы все же встречается в некоторых источниках. Так, энциклопедический словарь «Конституция Российской Федерации» под «системой сдержек и противовесов» понимает разделение компетенции между органами государственной власти, которое позволяет им взаимно контролировать друг друга. Такое определение представляется не совсем полным и точным, т.к. разделение компетенции между государственными органами обусловлено структурой государственного механизма, каждая часть которого выполняет объективно необходимые функции. Кроме того, не все ветви власти наделены контрольными полномочиями в отношении друг друга. Правительство Республики Казахстан не имеет полномочий контроля за деятельностью Парламен­та или Верховного Суда.

Комментарий к Конституции Республики Казахстан под «системой сдержек и противовесов» понима­ет совокупность установленных в Конституции организационных и правовых мер, обеспечивающих деятельность ветвей государственной власти в рамках их полномочий, предусматривающих ответствен­ность за их превышение . Такое толкование, данное академиком Г.С. Сапаргалиевым, дает основание к пониманию того, что система «сдержек и противовесов» порождена разделением государственной власти на ветви. Исследователь Л.Б. Тиунова отмечает по этому поводу, что «разделение власти непременно предполагает целую систему конституционно закрепленных механизмов, рычагов, «довесков», обеспечи­вающих уравновешенное состояние механизма, его целостность не за счет того, что одна власть «подми­нает» под себя обе другие, а за счет именно их дополняемости и взаимного контроля» . Конституция и соответствующее законодательство любого государства, признавшего принцип разделения государствен­ной власти на ветви, содержат все элементы системы сдержек и противовесов, начиная с момента форми­рования ветвей государственной власти, включая весь процесс их деятельности до завершения таковой досрочно или в предусмотренный срок. В этой связи можно выделить некоторые особенности системы сдержек и противовесов, опираясь на Конституцию и действующее национальное законодательство Казахстана. Классификацию же надо проводить по следующим основным признакам:

1. Сдержки и противовесы закрепляются в основном в Конституции, поэтому являются конституцион­ными средствами формирования и уравновешивания деятельности органов государственной власти.
2. Сдержки и противовесы не являются случайной, хаотичной совокупностью средств воздействия наветви государственной власти, а представляют собой логически и органически связанную, обусловлен­ную сущностью государственного механизма систему средств.
3. Каждая из ветвей государственной власти наделяется специфическими видами сдержек и противо­весов, которые она может использовать в случае необходимости.
4. Система сдержек и противовесов действует между ветвями и органами, не входящими в ветви.
5. Система сдержек и противовесов действует во всех органах сверху донизу.
6. Сдержки и противовесы служат для того, чтобы ни одна из ветвей государственной власти не могла узурпировать всю государственную власть.
7. Сдержки и противовесы должны обеспечивать самостоятельное функционирование всех ветвей государственной власти в соответствии с их компетенцией.
8. Они должны обеспечивать взаимодействие, согласованное функционирование всех ветвей государ­ственной власти, а также органов, не входящих в ветви.

Это позволяет сделать вывод о том, что «система сдержек и противовесов» служит формированию и синхронному функционированию всего государственного механизма, преодолению трудностей, кризис­ных ситуаций, выполнению государством всех его функций. Проблема это актуализируется и подходом к «системе сдержек и противовесов», как к элементам системы. Под «Сдержками» следует определять такие организационные и правовые средства, которые направлены на обеспечение законности в процессе формирования органов государства, не допускать нарушения органами государственной власти своих полномочий или исправления допущенных нарушений. Так, строгое соблюдение избирательного законо­дательства позволяет обеспечить формирование Мажилиса и сената, а строгое соблюдение Конституции позволяет Парламенту осуществлять свою законодательную деятельность в ее рамках. «Противовесы» -это такие организационные и правовые средства, которые создают условия для нормального функциони­рования ветвей государственной власти в целостном механизме правового регулирования.

Тихомиров Ю.А. пишет, что «признание принципа разделения властей не может скрыть противоречи­вость реального процесса, когда многие государственные органы больше заняты противоборством, а не взаимодействием в процессе управления государственными делами и формами разделения институтов государственной власти» . Наличие противоречий и противоборства признается самим законодателем, который предусматривает правовые и организационные меры, направленные на их преодоление. В Конституции Республики Казахстан указаны наиболее важные из них. Так, Г.С. Сапаргалиев счел необхо­димым выделить нижеследующие меры:

1. Мажилис Парламента может не принимать проект закона, представленный Правительством.
2. Парламент Республики на совместном заседании Палат, заслушав доклад Премьер-министра и Программе Правительства, может отклонить его.
3. Большинством в две трети голосов от общего числа депутатов каждой из палат Парламент может выразить недоверие Правительству.
4. Каждая Палата Парламента вправе заслушивать отчеты членов Правительства Республики по вопро­сам их деятельности и принимать обращения к Президенту Республики по освобождению их от должно­сти в случае неисполнения ими законов.
5. Разногласия между Сенатом и Мажилисом Парламента по вопросу законотворчества разрешаются путем согласительных процедур.
6. В связи с непринятием внесенного правительством проекта закона Мажилисом Премьер-Министр вправе поставить на совместном заседании Палат Парламента вопрос о доверии Правительству.
7. Сенат Парламента Республики Казахстан большинством голосов от общего числа депутатов может отклонить и возвратить проект закона в Мажилис.
8. Президент Республики может распустить Парламент в случаях: выражения Парламентом вотума недоверия Правительству, двукратного отказа Парламента дать согласие на назначение Премьер-Минис­тра, политического кризиса в результате непреодолимых разногласий между Палатами Парламента или парламентом и другими ветвями государственной власти.
9. Члены Правительства, не согласные с проводимой Правительством политикой или не проводящие ее, подают в отставку или подлежат освобождению от занимаемой должности.

1. Правительство и любой его член вправе заявить Президенту Республики о своей отставке, если считают невозможным дальнейшее осуществление полномочий.
2. Президент Республики вправе по собственной инициативе принять решение о прекращении полно­мочий Правительства и освободить от должности любого его члена.
3. На решение Конституционного Совета Республики в целом или в его части могут быть внесены возражения Президентом Республики. При не преодолении возражений Президента решение Конститу­ционного Совета считается не принятым.
4. Законы, принятые парламентом, иные нормативные правовые акты, принятые любым государ­ственным органом, признанные Конституционным Советом ущемляющими закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина, отменяются им и не подлежат применению.
5. Прокуратура Республики от имени государства осуществляет высший надзор за точным и едино­образным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных право­вых актов на территории Республики, принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности со стороны любого государственного органа, опротестовывает законы, другие нормативные правовые акты, противоречащие Конституции и законам.
6. Маслихат вправе выразить недоверие акиму и поставить вопрос об его освобождении от должно­сти соответственно перед Президентом Республики либо вышестоящим акимом.
7. Президент отменяет либо приостанавливает полностью или частично действие актов Правитель­ства и Акимов областей, городов республиканского значения и столицы республики.
8. Полномочия Маслихата прекращаются досрочно Сенатом Парламента по основаниям и в порядке, установленном законом.
9. Правительство Республики отменяет или приостанавливает полностью или в части действие актов Министерств, иных центральных и местных исполнительных органов, противоречащих законо­дательству.
10. Полномочия Президента прекращаются в случае досрочного освобождения или отрешения Прези­дента от должности.
11. Непринятие окончательного решения в течение двух месяцев с момента предъявления Президенту Республики обвинения влечет за собой признание обвинения против Президента Республики отклонен­ным. Отклонение обвинения Президента Республики в совершении государственной измены на любой его стадии влечет за собой досрочное прекращение полномочий депутатов Мажилиса, инициировавших рассмотрение данного вопроса.

В данной связи надо согласиться с позицией академика Сапаргалиева Г.С. который полагает, что существуют факторы, порождающие противоречия и противоборства в государственных органах. Взгля­ды ученого позволяют отметить недостатки, присущие статутным законам о высших органах государ­ственной власти Республики Казахстан. За органом государственной власти могут быть предусмотрены завышенные полномочия. В этом случае, орган вторгается в сферу деятельности другого органа. Возмо­жен параллелизм в полномочиях различных государственных органов, когда они сталкиваются. Также возможет пробел в компетенции, что может либо снизить эффективность работы уполномоченного государственного органа, либо послужить основанием для вмешательства в деятельность уполномочено-го органа. Причиной противоречий и противоборства государственных органов может быть непрофессио­нализм руководителей государственных органов, политических, административных государственных служащих, незнание ими статуса руководимых органов, нарушение законности, правил профессиональ­ной этики, стремление к расширению своих полномочий, издание противозаконных актов. Конституцией предусмотрены меры для сбалансированного функционирования и взаимодействия ветвей государствен­ной власти. Баланс между ветвями государственной власти, между ними и другими государственными органами не может означать наделения всех ветвей государственной власти, а также не относящихся к таковым органам, одинаковым объемом полномочий. Требование к сохранению баланса предъявляется в процессе самостоятельного функционирования каждой ветви власти, а также в процессе взаимодействия, взаимного сотрудничества. Наделение ветвей государственной власти и других органов конституционны­ми полномочиями означает, по мнению ученого, что они в процессе функционирования не должны их нарушать. Выходить за их пределы. Выход за пределы конституционных полномочий означает, с одной стороны, нарушение своего конституционного статуса, а с другой — вмешательство в конституционные полномочия другой ветви государственной власти, полномочия других государственных органов.

Конституцией Республики Казахстан также предусматривается ответственность за нарушение консти­туционных полномочий ветвями государственной власти. И, наконец, Конституция Республики Казахстан предусматривает систему сдержек и противовесов между ветвями государственной власти и другими органами для того, чтобы сохранить баланс и воспрепятствовать его нарушению.