Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 46. Октябрь 2014 г.
Экономические вопросы управления
Моспаненко И.В., Бондаренко И.И.
Особенности организации системы государственного финансового мониторинга в зарубежных странах
Моспаненко Ирина Владимировна — кандидат политических наук, Черноморский государственный университет имени Петра Могилы, Николаев, Украина. E-mail: irenvesna@,mail. ru SPIN-код РИНЦ: 2718-4635
Бондаренко Игорь Иванович — магистрант, Институт государственного управления, Черноморский государственный университет имени Петра Могилы, Николаев, Украина. E-mail: d idu@ukr.net SPIN-код РИНЦ: 8265-8542
Аннотация
Статья посвящена анализу особенностей организации системы государственного финансового мониторинга в зарубежных странах. Изучено нормативно-правовое и организационное обеспечение функционирования субъектов финансового мониторинга. Охарактеризированы права и обязанности государственных органов власти, которые контролируют деятельность финансовой сферы. Обобщены возможности использования ведущего опыта в сфере противодействия и предотвращения легализации доходов, полученных преступным путем, национальной системой финансового мониторинга Украины.
Ключевые слова
Государственный финансовый мониторинг, субъекты финансового мониторинга, легализация (отмывание) доходов, борьба с отмыванием средств.
Финансовый мониторинг является важной и действенной формой государственного финансового контроля с целью предотвращения и противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, или финансированию терроризма. Для Украины, в которой, по разным оценкам, масштабы теневой экономики составляют от 30 до 70% ВВП, налаживание эффективной системы финансового мониторинга является крайне необходимым. Система государственного финансового мониторинга, с одной стороны, должна соответствовать международным требованиям, а с другой — максимально учитывать существующую финансовую систему, социально-экономические и культурные особенности, правовые и правоохранительные традиции государства.
Сегодня актуальным является исследование особенностей механизма деятельности субъектов финансового мониторинга в других странах мира, что позволит создать оптимальную национальную модель финансового мониторинга в Украине.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 46. Октябрь 2014 г.
Исследованию финансового мониторинга как главного инструмента в сфере отмывания активов, полученных незаконным путем, посвящены труды многих ученых и практиков, таких как А. Борисенкова1, С. Буткевич2, И. Коломиец3 и другие.
Предметом изучения выступает финансовый мониторинг как действенное средство реализации финансовой политики государства, позволяющее государству регулировать не только процессы противодействия легализации доходов, но и осуществлять макроэкономическое синергетическое воздействие на экономику в сфере общего государственного регулирования, инвестиционной привлекательности, информационной прозрачности.
Целью статьи является исследование зарубежного опыта функционирования системы финансового мониторинга.
Зарубежный опыт свидетельствует о том, что наиболее высокий уровень организации финансового мониторинга и жесткие условия наказания в отношении нарушения закона в сфере легализации доходов наблюдаются в США.
К государственным органам исполнительной власти, которые контролируют деятельность финансовой сферы, в США относятся: служба по борьбе с финансовыми преступлениями (US Financial Crimes Enforcement Network), налоговое управление, федеральная таможенная служба, секретная служба министерства финансов, управление контролера денежного обращения административных банков министерства финансов, министерство финансов, министерство юстиции, Федеральное бюро расследований и другие уполномоченные органы. Правовой акт PATRIOT Act 2001 (Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism) установил три базовых элемента системы противодействия легализации средств, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма:
1) разработка внутренних процедур по противодействию отмыванию незаконных активов;
2) идентификация клиента и его выгодополучателей;
3) информирование о подозрительных операциях.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 46. Октябрь 2014 г.
Также в США законодательно установлен запрет на работу с банками-оболочками (shell banks), не имеющими физического присутствия в стране — регистрации, постоянного персонала, не осуществляют отчетность и не являются объектами надзора со стороны органов банковского регулирования и надзора.
Как отмечает украинская исследовательница А. Борисенкова, законодательство США, касающееся борьбы с отмыванием денег, по своей сути имеет очень специфический характер. Хотя оно регулирует деятельность американских финансовых институтов, оно имеет очень значительное влияние на иностранные банки, физические и юридические лица. В частности, уже упомянутый PATRIOTAct 2001 создает новые широкие полномочия для соответствующих органов по сбору информации о финансовых институтах США, которые непосредственно влияют и на иностранные финансовые институты, а также вызывают новые значительные расходы для всех, кто попадает в сферу действия этого нормативного акта4.
Министерство финансов США рекомендует уделять больше внимания финансовым операциям по соглашениям на суммы от 10 тыс. долларов США. Особую осторожность предлагается проявлять в трансакциях и банковских операциях, если есть сомнения относительно идентификации клиентов, трансакций, осуществляемых с участием третьих стран, и т. п.5
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Подразделением финансовой разведки в Канаде является центр по анализу финансовых операций и отчетов (Financial Transactions and Reports Analysis Centre of Canada, FINTRAC), который подчиняется министерству финансов. Целью деятельности FINTRAC является содействие общественной безопасности Канады и защита целостности финансовой системы страны путем выявления и предотвращения легализации доходов и финансированию терроризма.
Основные функции FINTRAC можно определить так:
— сбор и анализ сообщений о подозрительных операциях от канадских финансовых институтов;
— методологическая помощь субъектам финансового мониторинга по ведению учета и отчетности;
— предоставление информации правоохранительным органам при наличии оснований рассматривать операции направленными на легализацию средств, полученных незаконным путем;
4 Борисенкова А.В. Указ. соч.
5 Буткевич С.А. Указ. соч. С. 69-70.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 46. Октябрь 2014 г.
— содействие информированию населения по вопросам, связанным с противодействием легализации средств, полученных незаконным путем6.
Правовые нормы (Proceeds of Crime, Money Laundering and Terrorist Financing Act, PCMLTFA) гарантируют, что любая личная информация, которая находится под контролем FINTRAC, защищена от несанкционированного вскрытия.
В Канаде обязательному финансовому мониторингу подлежат операции, превышающие сумму в 10 тыс. долл. США. Среди субъектов финансового мониторинга — иностранные банки, кредитные союзы и страховые компании, осуществляющие свою деятельность на территории Канады; физические и юридические лица, выступающие посредниками при осуществлении операций с ценными бумагами и другими финансовыми инструментами, управляющие портфелем инвестиций, оказывающие консультационные услуги; физические и юридические лица, которые осуществляют операции с иностранной валютой, денежные переводы или переводы активов с помощью любых средств через любое лицо или через электронные средства перечисления средств, выдачу и погашение денежных переводов7.
Основным нормативным актом в сфере противодействия отмыванию средств в Польше является закон от 16 ноября 2000 «О противодействии отмыванию денег и финансированию терроризма». Совершение преступления по легализации любых активов, полученных незаконным способом, наказывается лишением свободы от 6 месяцев до 10 лет, предусматривается конфискация имущества. Нормативная сумма мониторинга составляет эквивалент 15 тыс. евро8.
В Польше уполномоченным органом в системе государственного финансового мониторинга является генеральный инспектор финансовой информации (Generalny Inspektor Informacji Finansowej, GIIF), чье управление входит в структуру министерства финансов. Цель GIIF — получение, сбор, обработка и анализ информации для предотвращения легализации активов незаконного или неопределенного происхождения и предотвращение финансирования терроризма9.
7 Борисенкова А.В. Указ. соч.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 46. Октябрь 2014 г.
Помимо финансовых институтов, субъектами финансового мониторинга выступают также юристы, аудиторы, налоговые консультанты, учреждения, чья деятельность связана с электронными платежами, иностранные юристы, которые оказывают правовую помощь на независимой основе, посредники в бизнесе с недвижимостью, юридические советники, практикующие за пределами трудовых отношений. Они должны информировать GIIF об операциях с использованием средств из потенциально незаконных или неопределенных источников вне зависимости от стоимости и характера операции10.
В Испании основным нормативным актом в сфере противодействия легализации средств, полученных незаконно, является нормативный акт от 29 декабря 1993 № 19/1993 «О некоторых мерах против отмывания незаконных доходов». Уполномоченным органом государственного финансового мониторинга является комиссия по противодействию отмыванию денежных средств. Субъектами выступают аудиторы, бухгалтеры, налоговые консультанты, организации, осуществляющие продажу антиквариата и предметов искусства. Они обязаны предоставлять информацию, если операции связаны с передачей наличных средств, чеков или других документов на предъявителя, а также об операциях с резидентами оффшорных юрисдикций на сумму, превышающую 30 тыс. евро. Уголовная ответственность за нарушение законодательства в сфере финансового мониторинга в Испании составляет от 6 месяцев до 6 лет лишения свободы.
При нарушениях обязанностей по выявлению подозрительных операций на финансового посредника накладывается штраф на сумму до 5% от его учредительного капитала и лишение лицензии на осуществление деятельности. Для физических лиц ответственность может также заключаться в запрещении занимать руководящие должности сроком до 10 лет11.
В Великобритании финансовый мониторинг осуществляет подразделение финансовой разведки — службы внутренних доходов (National Criminal Intelligence Service Economic Crime Unit, NCIS ECU), которая подчиняется министерству финансов
10 Бх.и.03.153Л505. USTAWA х ^а 16 listopada 2000 г. о przeciwdzialaniu ргапш pieni§dzy ога7 íinansowaniu terroryzmu.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 46. Октябрь 2014 г.
Великобритании и взаимодействует с таможенно-акцизной службой, бюро по борьбе с
мошенничеством, службой национальных расследований12.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
NCIS ECU занимается вопросами противодействия легализации доходов, финансирования терроризма, преступлений в сфере игорного бизнеса, мошенничества. Однако английское законодательство запрещает передачу информации о налоговых правонарушениях сторонним организациям. С 2005 года в национальной системе финансового мониторинга Великобритании наметились тенденции к усилению координации деятельности всех участников противодействия легализации доходов.
Для реализации финансового мониторинга в Бельгии был принят циркуляр комиссии по банковскому делу, финансам и страхованию. В документе говорится о мерах проверки клиентов и предупреждения использования финансовых систем для легализации доходов и финансированию терроризма. Ведущую роль в осуществлении финансового мониторинга Бельгии осуществляет управление финансовой разведки (La Cellule de Traitement des Informations Financières — Cel voor Financiële Informatieverwerking, CTIF-CFI)13.
В Италии, согласно законодательству, легализация незаконных доходов является уголовным преступлением, в состав которого входят перевод денежных средств, товаров или другого имущества, полученного в результате совершения преступления или совершения операций по данному имуществу, направленных на сокрытие источника их получения. Информация о финансовой операции или ряд взаимосвязанных финансовых операций на сумму, превышающую 12,5 тыс. евро, должна быть предоставлена субъектом финансового мониторинга в Объединенный информационный центр. Перевод наличных средств или ценных бумаг на сумму более 12,5 тыс. евро между физическими лицами законодательно запрещено.
В Италии обязательна идентификация юридических и физических лиц при получении или уплате наличных средств (или их эквивалента), ценных бумаг на предъявителя, сумма которых превышает 12,5 тыс. евро. Кроме клиентов, обязательной идентификации подлежат выгодоприобретатели, от имени или за счет которых действует клиент субъекта финансового мониторинга.
12 NCIS Economic Crime Unit (NCIS ECU) . URL: http://www.ncis.co.uk (25.06.2014).
13 Centre Technique des Industries de la Fonderie (CTIF) . URL: http://www.ctif.com/ (08.10.2014).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 46. Октябрь 2014 г.
В случае непредоставления информации о подозрительной операции установлены штрафные санкции до 50% суммы сделки, о которой не было сообщено14.
Организацию финансового мониторинга в Финляндии обеспечивает подразделение финансовой разведки полицейского типа (Keskusrikospoliisi), которое, в отличие от большинства европейских подразделений финансовой разведки, несет основную ответственность за процесс предварительного расследования. Численность персонала подразделения достигает 700 работников. Предельной суммой проведения финансового мониторинга финансовыми учреждениями установлены 10 тыс. евро15.
Полицейское бюро по расследованию мошеннических действий (The Garda Bureau of Fraud Investigation, GBFI) осуществляет финансовый мониторинг в Ирландии. Следует отметить, что GBFI — сугубо полицейское подразделение, то есть ирландская модель финансового мониторинга имеет правоохранительное направление: уполномоченный орган не только расследует подозрительные операции, а обеспечивает сбор, анализ и обмен информацией о них, но и проводит следственные действия по выявлению реальных источников происхождения средств16.
Финансовый мониторинг в Германии осуществляет управление финансовой разведки (Zentralstelle für Verdachtsanzeigen). Немецкая модель имеет правоохранительный характер и направлена на контроль как за кредитными учреждениями, так и за финансовыми, страховыми компаниями и филиалами зарубежных банковских и финансовых учреждений. Особенностью этой модели является ее высокая автоматизированность и рисковый подход к оценке инициаторов финансовых операций17.
Для Франции характерна административная модель финансового мониторинга. Ей свойственны континентальная консервативность и более либеральный характер. Она не имеет законодательно закрепленных требований предоставления информации о финансовых операциях, если их сумма превышает определенный предельный размер, а критерием исследования операций на сомнительность является мотивированное подозрение относительно финансовых операций, которые имеют признаки легализации доходов. Во Франции специализированным подразделением финансовой разведки является управление разведки и противодействия подпольным финансовым
14 Banca d’Italia . URL: http://www.bancaditalia.it/UIF (08.10.2014).
15 Finland: Keskusrikospoliisi — KRP . URL: http://www.poliisi.fi/krp (08.10.2014).
16 An Garda Siochana — Ireland’s National Police Service . URL: http://www.garda.ie (08.10.2014).
17 Bundeskriminalamt . URL: http://www.bka.de (08.10.2014).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 46. Октябрь 2014 г.
схемам (Traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins,
TRACFIN). Он подчиняется министерству экономики и финансов и министерству
бюджета и имеет засекреченную деятельность. Главными принципами финансового
мониторинга в стране являются: усиление внимания со стороны банков,
взаимодействие с органами власти, специальная подготовка банковского персонала.
TRACFIN играет координационную функцию между финансовыми органами страны18.
Ярким представителем финансового мониторинг Азии является подразделение финансовой разведки — Центр по предотвращению отмывания денег (Money Laundering Prevention Center), который был создан в 1997 году при министерстве финансов Тайваня. В центре работают 26 сотрудников. Предельная сумма проведения обязательного финансового мониторинга в Тайване составляет 15 тыс. долларов19.
В Федеральном законе Российской Федерации от 7 августа 2001 № 155-ФЗ «О противодействии легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансировании терроризма» определено, что доходами, полученными преступным путем, являются денежные средства или иное имущество, полученные в результате совершения преступления20.
В России система уполномоченных органов и организаций в сфере финансового мониторинга представляет собой трехуровневую структуру21.
Первый уровень занимает Росфинмониторинг как уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, который обеспечивает накопление и анализ информации, поступающей от организаций, осуществляющих операции с денежными средствами (третий уровень). Также он выявляет признаки легализации незаконных доходов22.
В периодических изданиях данный орган принято называть финансовой разведкой, что вероятно, связано с переводом термина «Financial Intelligence Unit»,
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
18 Куришко О.О. Указ. соч.
19 MJIB — Investigation Bureau, Ministry of Justice . URL: http://www.mjib.gov.tw/en/ (08.10.2014).
21 Федеральная служба по финансовому мониторингу Российской Федерации . URL: www.fedsfm.ru (08.10.2014).
22 Прошунин М.М. Финансовый мониторинг: субъекты, объекты и значение // Вестник РУДН. Серия «Юридические науки». 2008. № 2. С. 44.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 46. Октябрь 2014 г.
широко распространенного в зарубежных государствах. Отождествляет финансовый
мониторинг с финансовой разведкой и известный ученый-экономист Л.Л. Фитуни23.
Росфинмониторинг, являясь ключевым элементом национальной системы противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, обеспечивает через механизмы межведомственной координации согласованное взаимодействие всех субъектов правоохранительного блока и финансового мониторинга24.
Второй уровень занимают надзорные органы, осуществляющие надзорные функции в отношении ряда субъектов финансового мониторинга. В настоящее время к ним следует отнести Банк России, Федеральную службу по финансовым рынкам Российской Федерации, Росстрахнадзор, Федеральную службу по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия, Государственную пробирную палату.
И, наконец, третий уровень занимают хозяйствующие субъекты — организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, а именно субъекты финансового мониторинга, к которым относятся:
— кредитные организации;
— профессиональные участники рынка ценных бумаг;
— страховые организации и лизинговые компании;
— организации Федеральной почтовой связи;
— ломбарды;
— организации, осуществляющие скупку, куплю-продажу драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий;
— организации, содержащие тотализаторы и букмекерские конторы, а также организующие и проводящие лотереи, тотализаторы (взаимное пари) и иные основанные на риске игры, в том числе в электронной форме;
— организации, осуществляющие управление инвестиционными фондами или негосударственными пенсионными фондами;
— организации, оказывающие посреднические услуги при осуществлении сделок купли-продажи недвижимого имущества;
23 Фитуни Л.Л. Финансовый мониторинг. М.: МНЭПУ, 2002. С. 15.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 46. Октябрь 2014 г.
— организации, не являющиеся кредитными организациями, осуществляющие прием от физических лиц наличных денежных средств в случаях, предусмотренных законодательством о банках и банковской деятельности;
— коммерческие организации, заключающие договоры финансирования под уступку денежного требования в качестве финансовых агентов25.
В Беларуси на законодательном уровне и в политической сфере отсутствует единая стратегия борьбы с легализацией доходов, полученных преступным путем, а финансовый мониторинг рассматривают как часть других государственных программ. Единый координационный орган — подразделение финансовой разведки — отсутствует. Часть его обязанностей выполняет департамент финансового мониторинга Комитета государственного контроля Республики Беларусь. Большинство (98%) сообщений о подозрительных финансовых операциях передаются в электронной форме от банковских учреждений, а остальные — в бумажной форме, которые затем вручную вносятся в систему.
В Армении систему государственного финансового мониторинга возглавляет Центр финансового мониторинга, который является структурным подразделение центрального банка26.
Таким образом, в большинстве стран мира наиболее распространенными методами и средствами борьбы с отмыванием грязных денег и противодействия финансированию терроризма выступают:
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
— уголовно-правовые санкции (лишение свободы от 6 месяцев до 20 лет, штрафы, конфискация имущества);
— лишение права занимать специальные должности;
— административная ответственность для субъектов финансового мониторинга и их должностных лиц (для обеспечения соблюдения законодательства по финансовому мониторингу);
— наличие закона в сфере финансового мониторинга;
— мониторинг финансовых операций (в финансовых учреждениях должны существовать системы выявления финансовых операций с определенными критериями или подозрительными операциями, которые могут быть связаны с легализацией незаконных активов);
25 Прошунин М.М. Финансовый мониторинг: субъекты, объекты и значение. С. 45.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 46. Октябрь 2014 г.
— уполномоченный орган в сфере борьбы с отмыванием нелегальных доходов и
противодействия финансированию терроризма. Во многих странах такие функции
возложены не только на уполномоченный орган, но и на ряд специализированных
контролирующих органов в определенной сфере деятельности, в первую очередь это
центральные банки и регуляторы финансовых рынков.
Сегодня в Украине борьба с легализацией (отмыванием) доходов, полученных
преступным путем, и финансированием терроризма так же, как и в большинстве стран
мира, рассматривается в качестве приоритетного направления противодействия
организованной преступности. Однако в стране отсутствует достаточная нормативно-
правовая база для борьбы с этим опасным для государства явлением. Ведущую роль в
решении этой проблемы призван играть эффективный, беспристрастный,
своевременный государственный финансовый мониторинг, систему которого следует
строить, опираясь на мировой опыт.
Список литературы:
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 46. Октябрь 2014 г.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
URL: http:llfp.cibs.ck.ualfilesl1302l13kooasd.pdf (26.09.2014).
11. Федеральная служба по финансовому мониторингу Российской Федерации . URL: www.fedsfm.ru (08.10.2014).
12. Фитуни Л.Л. Финансовый мониторинг. М.: МНЭПУ, 2002.
13. An Garda Síochána — Ireland’s National Police Service . URL: http:llwww.garda.ie (08.10.2014).
14. Banca d’Italia . URL: http:IIwww.bancaditalia.itIUIF (08.10.2014).
15. Bundeskriminalamt . URL: http:llwww.bka.de (08.10.2014).
16. Centre Technique des Industries de la Fonderie (CTIF) . URL: http:llwww.ctif.coml (08.10.2014).
17. Finland: Keskusrikospoliisi — KRP . URL: http:llwww.poliisi.filkrp (08.10.2014).
18. MJIB — Investigation Bureau, Ministry of Justice . URL: http:llwww.miib.gov.twlenl (08.10.2014).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 46. Октябрь 2014 г.
20. NCIS Economic Crime Unit (NCIS ECU) . URL: http://www.ncis.co.uk (25.06.2014).
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 46. Октябрь 2014 г.
Mospanenko I.V., Bondarenko I.I.
Features of the Organization of State Financial Monitoring System in Foreign Countries
Irina V. Mospanenko — Ph.D., Petro Mohyla Black Sea State University, Mykolaiv, Ukraine. E-mail: irenvesna@mail.ru
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 46. Октябрь 2014 г.
12. Fituni L.L. Finansovyi monitoring. Moscow: MNEPU, 2002.
13. An Garda Siochana — Ireland’s National Police Service . URL: http://www.garda.ie (08.10.2014).
14. Banca d’Italia . URL: http://www.bancaditalia.it/UIF (08.10.2014).
15. Bundeskriminalamt . URL: http://www.bka.de (08.10.2014).
16. Centre Technique des Industries de la Fonderie (CTIF) . URL: http://www.ctif.com/ (08.10.2014).
17. Finland: Keskusrikospoliisi — KRP . URL: http://www.poliisi.fi/krp (08.10.2014).