Нецелевое использование бюджетных средств ответственность

Ответственность за нецелевое использование бюджетных средств

Анализ нарушений, выявляемых в ходе ревизий финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений, показывает, что, несмотря на принимаемые Правительством РФ и Минфином меры, нецелевое использование денежных средств продолжает оставаться одним из основных нарушений.

В соответствии со ст. 289 БК РФ за нецелевое использование бюджетных средств предусмотрена административная, а в отдельных случаях и уголовная, ответственность. Какой контролирующий орган вправе привлечь организацию к ответственности? Можно ли оспорить в судебном порядке вынесенные в адрес учреждения предписания и представления о выявленных нарушениях? Можно ли уйти от штрафных санкций, установленных КоАП РФ для нарушителей бюджетного законодательства? Ответы на эти и другие вопросы читатели узнают из статьи.

В соответствии со ст. 38 БК РФ бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Следовательно, направление и использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, являются нецелевым использованием бюджетных средств.

Согласно ст. 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные УК РФ.

К сведению. В силу ст. 15.14 КоАП РФ использование бюджетных средств их получателем на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для их получения, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа:

  • на руководителя бюджетного учреждения в размере от 4000 до 5000 руб.;
  • на бюджетное учреждение — от 40 000 до 50 000 руб.

Вопрос: На какой государственный орган возлагается обязанность по привлечению к административной ответственности за нецелевое использование денежных средств?

Из системного толкования гл. 28 БК РФ следует, что при нарушении бюджетного законодательства к нарушителям могут быть применены меры принуждения, предусмотренные данным Кодексом и федеральными законами, а к руководителю за нецелевое использование бюджетных средств — меры дисциплинарной или административной ответственности, при этом применить такие меры ответственности в силу ст. 284.1 БК РФ может только орган, исполняющий бюджет.

Контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, осуществляет Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) (п. 5.1.1 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 N 278 (далее — Положение N 278)). В этих целях она вправе проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях — получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций:

  • денежные документы;
  • регистры бухгалтерского учета;
  • отчеты, планы, сметы и иные документы;
  • фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей.

Также Росфиннадзор вправе получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий (п. 5.14.1 Положения N 278).

Право рассматривать дела об административных правонарушениях предоставлено Росфиннадзору п. 5.4 Положения N 278. Однако такое право имеют не все представители данной службы. Исходя из п. 2 ст. 23.7 КоАП РФ оно предоставлено:

  • руководителю федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, его заместителям;
  • руководителям структурных подразделений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, их заместителям;
  • руководителям территориальных органов федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере, их заместителям.

Судебные органы по-своему трактуют положения ст. 23.7 КоАП РФ. Так, Арбитражный суд Пермского края в Решении от 08.07.2009 N А50-13225/2009 определил, что в силу ст. 23.7 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.14 КоАП РФ, рассматривают органы валютного контроля. Однако данный вывод суда признан ФАС УО в Постановлении от 23.09.2009 N Ф09-7201/09-С1 неправильным.

Вопрос: Всегда ли можно оспорить в судебном порядке представления или предписания, выносимые территориальными органами Росфиннадзора в адрес проверяемого учреждения?

В соответствии с п. 5 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Минфина России от 11.07.2005 N 89н, территориальное управление осуществляет контроль и надзор за использованием, в частности, средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением требований бюджетного законодательства РФ получателями финансовой помощи из федерального бюджета.

Представление о ненадлежащем исполнении бюджета выносится по результатам ревизии (проверки) в соответствии с Административным регламентом <1>, согласно которому в представлении перечисляются факты выявленных нарушений требований бюджетного законодательства, отражается предложение о рассмотрении представления и предложение о применении мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений.

<1> Административный регламент исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утв. Приказом Минфина России от 04.09.2007 N 75н.

Как отметили арбитры в Постановлении ФАС ПО от 17.04.2009 по делу N А72-6676/2008, если представление Росфиннадзора носит информационный и разъяснительный характер, не свидетельствует о принятии мер принуждения, предусмотренных бюджетным законодательством, то оно и не может рассматриваться как нарушающее права и законные интересы лица, в отношении которого оно вынесено. Кроме того, оспариваемое представление не затрагивает прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не влечет для него последствий экономического характера и не создает препятствий для осуществления такой деятельности, не порождает экономического спора. Следовательно, представление не является ненормативным правовым актом, оспаривание которого подведомственно арбитражному суду.

Для справки. Под ненормативным правовым актом государственного органа, который в силу ст. 13 ГК РФ может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом и содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

В силу ч. 1 ст. 27, п. 2 ст. 29 АПК РФ арбитражным судам подведомственны возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и другие дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Поскольку спор о признании представления незаконным арбитражному суду неподведомствен, производство по делу в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ подлежит прекращению (Постановление ФАС ПО от 17.04.2009 по делу N А72-6676/2008).

Вопрос: Можно ли привлечь к административной ответственности за самостоятельное перераспределение бюджетных средств?

Одним из видов нецелевого использования денежных средств является их самостоятельное перераспределение получателями с одного вида расхода на другой. Законодательством РФ право на самостоятельное перераспределение полученных денежных средств не установлено. По мнению контролирующих органов, такое перераспределение относится к нецелевому использованию. Основанием для этого вывода является ст. 162 БК РФ, регулирующая полномочия получателей бюджетных средств, среди которых не указано право на перераспределение данных средств. Кроме того, согласно ст. 158 БК РФ право распределять средства бюджета по подведомственным распорядителям и получателям предоставлено главному распорядителю средств, а именно: он составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета.

Поддерживают мнение контролирующих органов и судьи.

Так, в Постановлении ФАС ВСО от 14.01.2009 N А74-1753/08-03АП-2919/08-Ф02-6759/08 рассмотрена кассационная жалоба ТФОМС субъекта РФ на решение апелляционной инстанции о правомерности вынесения постановления Территориальным управлением Росфиннадзора.

По мнению ТФОМС, самостоятельное перераспределение и расходование средств по конкретным статьям бюджетной классификации расходов в пределах сумм, предусмотренных в бюджете на текущий год, не могут рассматриваться как нецелевое использование бюджетных средств с учетом того, что доходы и расходы фонда определены законом о бюджете, не предусматривающим постатейное распределение доходов и расходов на управленческие функции.

Арбитражный суд, принимая решение об удовлетворении требований ТФОМС, мотивировал его отсутствием в действиях фонда события административного правонарушения, предусмотренного п. 2 ст. 15.14 КоАП РФ, поскольку денежные средства были использованы им на цели, соответствующие условиям, определенным законодательством, регулирующим деятельность ТФОМС, и его бюджетом.

Однако данный довод не поддержали апелляционная и кассационная инстанции. По их мнению, каждая из статей расходов, являющихся структурным подразделением сметы, имеет предметно-целевое назначение, определяемое бюджетной классификацией. Статьи расходов имеют строго обязательный характер и произвольному изменению не подлежат. Данное правило вытекает из требований сметно-бюджетной дисциплины, определяемой бюджетным законодательством.

Из анализа соответствующих норм следует, что организация, финансируемая из бюджета, обязана использовать поступающие ей бюджетные средства в точном соответствии с размером и целевым назначением средств (в размере кодов (статей) экономической классификации), определенных соответствующими сметами расходов и реестрами на перечисление средств.

Факт нецелевого использования ТФОМС бюджетных средств, выразившийся в перечислении денежных средств на приобретение флэш-карты памяти за счет средств статьи 340 «Увеличение стоимости материальных запасов» КОСГУ вместо статьи 310 «Увеличение стоимости основных средств» КОСГУ, подтвержден имеющимися в материалах дела доказательствами, которые всесторонне, полно, объективно и непосредственно исследованы судом апелляционной инстанции, вследствие чего суд пришел к правильному выводу о наличии в действиях ТФОМС состава указанного правонарушения.

Вопрос: Допускается ли при установлении факта нецелевого использования освобождение от административной ответственности?

Отметим, что в некоторых случаях даже при установлении факта нецелевого использования судебные органы отменяют административное наказание. Так, в Постановлении ФАС ВВО от 20.07.2009 по делу N А82-4094/2009-28 рассмотрена кассационная жалоба Территориального управления Росфиннадзора на решение арбитражного суда о признании незаконным привлечения войсковой части к административной ответственности за нецелевое использование денежных средств.

По мнению кассационной инстанции, арбитражный суд, оценив представленные в дело доказательства, характер и степень общественной опасности совершенного войсковой частью правонарушения, сделал правильный вывод о том, что в рассматриваемом случае при формальном наличии всех признаков состава административного правонарушения оно не содержало существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, в связи с чем признал его малозначительным в соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ.

Для справки. В соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Также имеются Постановления арбитражных судов, в которых представлено противоположное мнение. В Постановлении ФАС ЗСО от 06.04.2010 по делу N А03-15412/2009 арбитры вынесли решение о том, что нецелевое использование средств федерального бюджета влечет привлечение к административной ответственности в виде взыскания штрафа в размере 40 000 руб., при этом оснований считать данное правонарушение малозначительным не имеется. Аналогичное решение вынесено в Постановлении ФАС ЗСО от 12.04.2010 по делу N А27-15305/2009.

Вопрос: В каких случаях за нецелевое использование бюджетных средств виновное лицо привлекается к уголовной ответственности?

К сведению. Согласно ст. 285.1 УК РФ расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере, наказывается штрафом в размере от 100 000 до 300 000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

То же деяние, совершенное группой лиц по предварительному сговору либо в особо крупном размере, наказывается штрафом в размере от 200 000 до 500 000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Анализ судебной практики по привлечению к уголовной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств показывает, что для того, чтобы привлечь к ответственности, нужно полностью доказать вину обвиненного.

Так, ВС РФ в Кассационном определении от 10.11.2006 N 69-о06-31 рассмотрел кассационную жалобу адвоката о неправомерности вынесения коллегией судей Ханты-Мансийского автономного округа — Югры решения о привлечении гражданина К. к уголовной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств.

Проверив имеющиеся в деле материалы, обсудив доводы кассационного представления, кассационной жалобы и возражений на них, судебная коллегия находит, что дело подлежит передаче на новое судебное рассмотрение по следующим основаниям.

Как видно по делу, судебная коллегия положила в основу своего заключения материалы проверки о нецелевом расходовании К. бюджетных средств. Поскольку на основании материалов проверки коллегией судей было дано заключение от 08.08.2006 о наличии в действиях гражданина К. признаков преступлений по четырем эпизодам нецелевого расходования бюджетных средств, а постановлением прокуратуры ХМАО — Югры от 10.10.2006 из указанных четырех эпизодов по трем эпизодам уголовное преследование в отношении К. прекращено, хотя все факты нецелевого расходования бюджетных средств были совершены им одним и тем же способом, тем самым подвергнуты сомнению как выводы материалов проверки, так и заключение коллегии судей о наличии признаков преступлений в действиях К.

В другом случае поводом для освобождения от ответственности послужило признание в действиях гражданина отсутствия состава преступления. Так, в Определении ВС РФ от 13.11.2008 N 3-45/08 рассмотрено дело о нецелевом использовании бюджетных средств Л., начальником Главного управления МЧС России по субъекту РФ. По приговору Уральского окружного военного суда он осужден к лишению свободы, а по п. 1 ст. 285.1 УК РФ — к штрафу в размере 100 000 руб. с освобождением его от последнего наказания в связи с истечением сроков давности уголовного преследования.

Рассмотрев материалы дела, военная коллегия ВС РФ отменила приговор в части осуждения Л. за нецелевое расходование бюджетных средств за отсутствием в его действиях состава преступления.

Как было установлено судами, основанием для признания факта нецелевого использования бюджетных средств послужило перечисление денежных средств, пожертвованных бюджетному учреждению на приобретение пожарной техники, на инвестирование в недвижимость.

Вместе с тем данных о том, что поступившие в качестве пожертвования денежные средства включались, как это установлено в ч. 5 ст. 41 БК РФ, в состав доходов бюджета при составлении, утверждении и исполнении федерального бюджета и после этого были перечислены в качестве бюджетных средств бюджетному учреждению, в деле не имеется.

Таким образом, следует признать, что квалификация действий Л. по п. 1 ст. 285.1 УК РФ как расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, служащим основанием для получения бюджетных средств, является ошибочной.

А.Беляев

Эксперт журнала

«Бюджетные учреждения:

ревизии и проверки

финансово-хозяйственной деятельности»

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *