Обсуждение законопроекта в государственной думе осуществляется

М. С. Козырев,

кандидат философских наук, доцент кафедры менеджмента и административного управления РГСУ.

M.S.Kozyrev,

E-mail: kozyrevms@rgsu.net

ПОРЯДОК ПОДГОТОВКИ, ПРИНЯТИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМОЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РФ

Аннотация: В статье описывается процедура принятие и исполнения законодательных актов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. На основе анализа российского законодательства определены основные этапы данного процесса и выявлены особенности каждого из них, а также указана специфика законотворческой деятельности.

Ключевые слова: Государственная Дума, законодательный процесс

Keywords: State Duma, the legislative process

Законодательный процесс весьма сложен и длителен процесс, делающий его насыщенным всевозможными деталями, от которых зависит успешность принятия того или иного акта. Модно смело утверждать, что мелочей в этом вопросе нет. Важен каждый, как может иногда показаться, незначительный и второстепенный нюанс.

Цель статьи — описание процедуры принятия законодательных актов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Законотворческий процесс в Государственной Думе РФ регулируется Конституцией, Федеральным законом от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» и Регламентом палаты.

В несколько схематизированном виде технологию принятия законодательных актов можно представить в следующем виде.

1. Передача законопроекта Председателю Государственной Думы РФ от субъекта законодательной инициативы. К последним Конституцией отнесены Президент Российской Федерации, Совет

Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы также принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения. Безусловно, проекты актов могут исходить от каких угодно лиц, обладающих правосубъектностью, но в этом случае Государственная Дума не обязана их рассматривать.

Вместе с законопроектом должны быть представлены:

а) пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта, а также мотивированное обоснование необходимости принятия или одобрения законопроекта;

б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта (субъектов) права законодательной инициативы, внесшего (внесших) законопроект;

в) перечень законов Российской Федерации и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;

г) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

д) заключение Правительства Российской Федерации (по законопроектам, предусмотренным статьей 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации);

е) документы и материалы, предусмотренные статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации (по проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);

ж) документы и материалы, предусмотренные статьей 212 Бюджетного кодекса Российской Федерации (по проекту федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период);

з) документы и материалы, предусмотренные статьей 264.10 Бюджетного кодекса Российской Федерации (по проекту федерального закона об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год);

и) документы, предусмотренные пунктом 4 статьи 16 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (по законопроекту о ратификации, прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации);

к) официальные отзывы Правительства Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации (по законопроекту о внесении

изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации в соответствии со статьей 8 Федерального закона от 13 июня 1996 года N 64-ФЗ «О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации») и ряж других документов.

Непосредственно в текст подготовленного к внесению в Государственную Думу законопроекта могут быть включены следующие положения:

а) о сроке и о порядке вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федерального конституционного закона, федерального закона или отдельных их положений;

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

б) о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона.

Поступивший законопроект регистрируется в Управлении документационного и информационного обеспечения Аппарата Государственной Думы в Системе автоматизированного делопроизводства и документооборота Государственной Думы. Ему присваивается регистрационный номер, который указывается вместе с наименованием законопроекта в течение всего периода прохождения законопроекта в Государственной Думе. Одновременно в Автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности на законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются дата и время поступления законопроекта в Государственную Думу, сведения о законопроекте, о его прохождении в Государственной Думе, об одобрении Государственной Думой федерального конституционного закона или о принятии федерального закона и о рассмотрении соответствующего закона Советом Федерации и Президентом Российской Федерации.

Председатель Государственной Думы направляет зарегистрированный законопроект и материалы к нему в профильный комитет. При поступлении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также проектов федеральных законов, предусмотренных пунктом 5 статьи 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Председатель Государственной Думы направляет их в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам в течение 24 часов для определения соответствия указанных законопроектов требованиям статьи 105 Регламента Государственной Думы.

2. Профильный комитет определяет соответствие законопроекта требованиям статьи 104 Конституции Российской Федерации и статьи 105 Регламента Государственной Думы.

Если в материалах к зарегистрированному законопроекту отсутствует заключение Правительства Российской Федерации, соответствие законопроекта требованиям статьи 104 Конституции Российской Федерации

и пункта «д» части первой статьи 105 Регламента Государственной Думы профильный комитет определяет с учетом мнения Правового управления Аппарата Государственной Думы. О соответствии законопроекта указанным требованиям Правовое управление Аппарата Государственной Думы сообщает в профильный комитет в течение 14 дней со дня поступления поручения профильного комитета. Профильный комитет вправе обратиться в Правовое управление Аппарата Государственной Думы по вопросу соответствия законопроекта другим требованиям части первой статьи 105 Регламента Государственной Думы.

Если, по мнению профильного комитета законопроект соответствует требованиям статьи 104 Конституции Российской Федерации и статьи 105 Регламента, Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета принимает следующее решение:

назначить один из комитетов Государственной Думы ответственным по законопроекту, а в необходимых случаях и комитет-соисполнитель;

включить законопроект в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую либо на очередную сессию;

направить законопроект и материалы к нему в комитеты, комиссии и во фракции, Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, Правительство Российской Федерации, Счетную палату Российской Федерации, Общественную палату, а также в Конституционный Суд Российской Федерации и Верховный Суд Российской Федерации по вопросам их ведения для подготовки и представления, предложений и замечаний.

3. Направление законопроекта в профильный комитет Государственной Думы и его подготовка к чтениям.

На этом этапе комитет подготавливает проект к рассмотрению нижней палатой Федерального собрания в соответствии с Регламентом и с примерной программой законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию.

Для работы над законопроектом комитет может создать рабочую группу из числа депутатов Государственной Думы — членов данного комитета, а также депутатов других комитетов, представителей соответствующего субъекта права законодательной инициативы, представителей органов государственной власти, других организаций, экспертов и специалистов.

Ответственный комитет, получив текст законопроекта (тексты законопроектов по одному и тому же вопросу), назначает докладчика из состава членов ответственного комитета. Докладчик координирует деятельность членов рабочей группы, заинтересованных организаций и лиц, докладывает на заседании ответственного комитета о результатах подготовительной работы над текстом законопроекта.

По решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы,

другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, для проведения научной экспертизы. По инициативе комитета палатой может быть принято постановление об обращении к Общественной палате по данному вопросу.

В рамках данного этапа Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта, а также осуществляет юридико-техническую экспертизу законопроекта. Ответственный комитет может поручить Правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы на основании результатов правовой экспертизы законопроекта готовит заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:

а) соответствует или не соответствует законопроект Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам? Если в заключении устанавливается несоответствие законопроекта Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, то должно быть указано, какому акту не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие;

б) не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта? Если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно, а также необходимо дать рекомендации, как можно устранить противоречия;

в) полностью ли приведен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта? Если приведен неполный перечень актов, то следует акты, которые в этом перечне не приведены, указать.

Отзывы, предложения и замечания депутатов Государственной Думы и других субъектов права законодательной инициативы по законопроекту, а также заключение Общественной палаты по результатам экспертизы законопроекта (если таковое имеется) рассматриваются на заседании ответственного комитета. Для участия в заседании могут быть приглашены осуществлявшие правовую экспертизу гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы в Правовом управлении Аппарата

Государственной Думы, работники Правового управления Аппарата Государственной Думы.

До принятия или одобрения законопроекта в первом чтении субъект (субъекты) права законодательной инициативы, внесший (внесшие) законопроект, имеет (имеют) право:

а) по предложению ответственного комитета, оформленному решением ответственного комитета, изменить текст законопроекта и направить его на имя Председателя Государственной Думы;

б) отозвать внесенный им (ими) законопроект путем подачи письменного заявления на имя Председателя Государственной Думы или на основании соответствующего решения субъекта права законодательной инициативы — коллегиального органа.

4. Рассмотрение законопроекта в первом чтении.

При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости.

Представитель ответственного комитета сообщает о позиции по законопроекту ответственного комитета, а также комитетов-соисполнителей, информирует депутатов Государственной Думы об итогах рассмотрения ответственным комитетом заключения Общественной палаты по результатам экспертизы данного законопроекта. При рассмотрении законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации представитель ответственного комитета доводит до сведения депутатов Государственной Думы информацию о позиции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представивших в Государственную Думу отзывы на законопроект.

Обсуждение законопроекта, внесенного Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, Правительством Российской Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации или Верховным Судом Российской Федерации Российской Федерации, начинается с обоснования представителями указанных субъектов права законодательной инициативы необходимости принятия закона и заканчивается их заключительным словом, в котором содержится анализ высказанных в ходе обсуждения законопроекта предложений и замечаний.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять или одобрить законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, либо принять или одобрить закон, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, либо отклонить законопроект.

В случае принятия или одобрения законопроекта в первом чтении Государственная Дума в постановлении о принятии или об одобрении

законопроекта в первом чтении устанавливает срок представления поправок к законопроекту. Срок представления поправок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации менее 30 дней.

Постановление Государственной Думы о принятии или об одобрении законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней направляются субъектам права законодательной инициативы.

В случае принятия законопроекта в первом чтении, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, или одобрения законопроекта в первом чтении председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии или об одобрении закона, исключая процедуры второго и третьего чтений, при наличии заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы, отражающего результаты правовой, юридико-технической и лингвистической экспертиз.

Поправки к законопроекту, принятому или одобренному в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта.

Ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки. Ответственный комитет вправе проводить независимую экспертизу поправок на соответствие Конституции Российской Федерации и федеральным конституционным законам.

Поправки внесенные по результатом первого чтения вносятся ответственным комитетом в таблицы: в таблицу N 1 — рекомендуемые к принятию, в таблицу N 2 — рекомендуемые к отклонению и в таблицу N 3 -решение по которым не принято.

5. Рассмотрение законопроекта во втором чтении.

Вместе с законопроектом, подготовленным к рассмотрению во втором чтении, и проектом постановления Государственной Думы, определяющим порядок дальнейшей работы над законопроектом, ответственный комитет представляет таблицу поправок.

По поручению ответственного комитета Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заключение, которое также вносится вместе с законопроектом для рассмотрения его во втором чтении.

Помимо указанных документов также могут предоставляются:

-заключение Общественной палаты по результатам экспертизы законопроекта (если таковое имеется);

-решение Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений по проекту федерального закона в сфере труда (если таковое имеется) или мнения ее сторон (заключения

соответствующих профсоюзов (объединений профсоюзов) и объединений работодателей).

В ходе второго чтения докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в ответственном комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем слово для выступления может быть предоставлено субъектам законодательной инициативы и их представителям.

В ходе второго чтения рассматриваются поправки к законопроекту и посредством голосования принимаются или отклоняются.

По окончании голосования по поправкам вопрос о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении выносится на «час голосования». Решение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы. Если по итогам голосования предложение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

Принятый или одобренный во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении.

По завершении этой работы законопроект вместе с заключением Правового управления Аппарата Государственной Думы представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в проект порядка работы Государственной Думы.

6. Рассмотрение законопроекта в третьем чтении.

Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. В случае, если в процессе второго чтения в законопроект были внесены изменения, Совет Государственной Думы направляет текст законопроекта и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, Правительство Российской Федерации, депутатам Государственной Думы.

При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. Рассмотрение законопроекта в третьем чтении начинается с доклада представителя ответственного комитета продолжительностью до трех минут.

Если законопроект не принят или не одобрен Государственной Думой в третьем чтении, он считается отклоненным. Решение об отклонении законопроекта оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования.

7. Передача принятого закона в Совет Федерации.

В соответствии с частью 3 статьи 105 Конституции Российской Федерации принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации.

Вместе с принятым Государственной Думой федеральным законом в Совет Федерации направляются также постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о принятии федерального закона, стенограмма заседания Государственной Думы, документы и материалы, которые были представлены при внесении законопроекта в Государственную Думу.

Вместе с принятым Государственной Думой федеральным законом по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в Совет Федерации направляется информация о позиции органов государственной власти субъектов Российской Федерации по этому федеральному закону.

Список литературы:

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

2. Конституция Российской Федерации. URL: http://www.constitution.ru (дата обращения: 29.05.2017).

Последняя редакция Статьи 99 Конституции РФ гласит:

1. Федеральное Собрание является постоянно действующим органом.

2. Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Президент Российской Федерации может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока.

3. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат.

4. С момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются.

Комментарий к Ст. 99 КРФ

1. Характеристика Федерального Собрания как постоянно действующего органа означает, что на протяжении всего созыва оно вправе в любое время само принимать решения в сфере своей компетенции. Не существует для этого никаких особых периодов — сессий (в изначальном, включая советское, их понимании), вне пределов которых Федеральное Собрание было бы неправомочно и вместо него могли бы действовать какие-либо иные государственные органы. Парламентские каникулы, равно как и перерывы в заседаниях палат Федерального Собрания, не означают перехода его полномочий к какому бы то ни было иному государственному органу, даже если бы он был образован самим Федеральным Собранием.

Правда, Регламент Государственной Думы, утвержденный 22 января 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; с изм. и доп.), и Регламент Совета Федерации, утвержденный 30 января 2002 г. (СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635; с изм. и доп.), предусматривают сессии, однако они, в отличие от советского времени и от опыта ряда современных государств, не представляют собой временнуго ограничения компетенции палат Федерального Собрания и всего Федерального Собрания. Это просто период, когда парламентарии в сборе и палаты и их органы заседают и принимают решения. Это не значит, что заседания проводятся каждый день, но во время сессии они в принципе могут проводиться в любое время. В период сессии проходят пленарные заседания самой палаты, заседания ее Совета, комитетов и комиссий, парламентские слушания. Депутаты Государственной Думы работают, кроме того, во фракциях и в депутатских группах, а также с избирателями. Во время сессии Совета Федерации проводятся Дни Совета Федерации в субъектах Федерации, члены Совета Федерации работают в субъектах Федерации.

— обязанностью Президента РФ одновременно с роспуском Государственной Думы назначить и дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Государственная Дума во всяком случае собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска;

— осуществлением всех избирательных действий и созыва вновь избранной Государственной Думы на первое заседание в указанные Конституцией сроки, возможностью законодательно установить в этих целях также необходимые дополнительные требования, касающиеся сроков выборов и избирательных процедур;

— правом Президента РФ созвать заседание вновь избранной Государственной Думы ранее, чем на 30-й день после ее избрания;

— невозможностью роспуска Совета Федерации;

— установленными частью 2 ст. 92 и статьей 109 Конституции Российской Федерации запретами роспуска Государственной Думы при определенных обстоятельствах (см. комм. к указанным статьям).

1.1. Согласно ст. 40-42 Регламента Государственной Думы, она собирается на весеннюю и осеннюю сессии в соответствии с распорядком работы депутатов Государственной Думы на соответствующую сессию, утверждаемым постановлением Государственной Думы. Это постановление принимается на одном из последних заседаний предыдущей сессии палаты. До июня 2005 г. Регламент предусматривал фиксированные сроки проведения сессий, что, безусловно, в какой-то мере сковывало Государственную Думу. Нынешняя редакция Регламента лучше соответствует смыслу комментируемой части ст. 99 Конституции. Однако эта редакция таит и серьезную опасность того, что Государственная Дума злоупотребит обретенной свободой и будет чрезмерно увеличивать свои каникулы. О реальности такой опасности свидетельствует тот позорный факт, что на заседаниях Государственной Думы зачастую присутствует меньшинство депутатов, которые голосуют не только от своего имени, но и от имени своих отсутствующих коллег. В результате многие решения палаты по существу нелегитимны.

Заседания Государственной Думы проходят по средам и пятницам. Она может также назначить дополнительное или внеочередное заседание.

На заседаниях по средам после утверждения порядка работы проводится «час голосования». По решению Совета Государственной Думы либо по решению палаты, принятому большинством голосов общего числа депутатов, может быть определен иной день и иное время проведения «часа голосования». На «час голосования» выносятся только те законы, законопроекты и проекты постановлений, которые уже были предметом обсуждения палаты:

а) законопроекты, рассматриваемые в третьем чтении;

б) законопроекты о федеральном бюджете на очередной год (итоговое голосование при рассмотрении в четвертом чтении); ныне рассматривается федеральный бюджет на трехлетний период;

в) законопроекты о ратификации международных договоров РФ;

г) законы, отклоненные Советом Федерации;

д) законы, отклоненные Президентом РФ;

е) проекты постановлений Государственной Думы по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к ведению Государственной Думы.

Во время «часа голосования» не допускается внесение в законы, законопроекты и проекты постановлений поправок и возвращение к обсуждению в целом либо обсуждение отдельных разделов, глав, статей, частей, пунктов.

Совет Государственной Думы собирается регулярно. Очередные его заседания проходят по вторникам и четвергам, за исключением дней работы депутатов в избирательных округах. Начало заседаний — в 10 часов.

Комитеты и комиссии Государственной Думы заседают по понедельникам и четвергам. Вторник отводится для работы депутатов во фракциях и в депутатских группах, четверг — для работы депутатов в комитетах и комиссиях, во фракциях и в депутатских группах.

Парламентские слушания проводятся в дни и время, определенные Советом Государственной Думы. Проведение парламентских слушаний во время заседаний Государственной Думы не допускается, если Государственная Дума не примет иное решение.

Как правило, одна неделя каждого месяца во время сессии предназначается для работы депутатов с избирателями. В период проведения выборов депутатов нового созыва (со дня назначения выборов до дня выборов) для работы депутатов с избирателями предназначаются две недели каждого месяца, при этом заседания Государственной Думы проходят по вторникам, средам и пятницам, а заседания Совета Государственной Думы — по понедельникам и четвергам. Периоды работы депутатов Государственной Думы с избирателями устанавливаются распорядком работы депутатов Государственной Думы на текущую сессию.

В порядке работы Государственной Думы предусматривается время для ответов должностных лиц на вопросы депутатов — «правительственный час». Он проводится, как правило, два раза в месяц. Государственная Дума вправе пригласить на «правительственный час» федеральных министров, иных должностных лиц в соответствии с рассматриваемыми блоками вопросов, относящихся к сфере деятельности исполнительных органов государственной власти.

в соответствии с планом проведения «правительственного часа» на текущую сессию Совет Государственной Думы включает в проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц конкретные блоки вопросов с указанием даты их рассмотрения.

По пятницам может проводиться «час заявлений». Выступления представителей депутатских объединений, комитетов, комиссий и депутатов во время «часа заявлений» не могут превышать пяти минут. По решению палаты время выступления может быть продлено.

Согласно ст. 14 и 43 Регламента, внеочередные заседания Государственной Думы созываются Советом Государственной Думы по предложению Президента РФ, по требованию депутатского объединения, поддержанному не менее чем одной пятой голосов общего числа депутатов Государственной Думы, или по предложению Председателя Государственной Думы. Внеочередные заседания могут проводиться как во время сессии Государственной Думы, так и в период между сессиями.

Если проведения внеочередного заседания палаты требует депутатское объединение, оно должно внести в Совет Государственной Думы соответствующие проекты постановлений палаты. На него же возлагается подготовка проекта порядка работы внеочередного заседания Государственной Думы.

В случае одобрения Советом Государственной Думы порядка работы внеочередного заседания палаты Совет вносит его на рассмотрение Государственной Думы для принятия или отклонения, причем внесение Советом дополнений и изменений в данный порядок при его принятии не допускается. Если Государственная Дума отклонит порядок работы внеочередного заседания палаты, проводимого во время очередной сессии, Совет предлагает новый проект порядка работы, а в случае отклонения Государственной Думой порядка работы внеочередного заседания палаты, проводимого в период между сессиями, Совет Государственной Думы может предложить иной проект порядка работы Государственной Думы.

1.2. До 2002 г. Совет Федерации ни в своем Регламенте, ни при опубликовании стенографических отчетов о своих заседаниях термином «сессия» не пользовался. Согласно же ч. 1 и 2 ст. 41 действующего Регламента, Совет Федерации собирается на сессии, как правило: на весеннюю — с 25 января по 15 июля, на осеннюю — с 16 сентября по 31 декабря. Несомненно, это обусловлено изменением порядка формирования Совета Федерации, члены которого теперь обладают мандатом в палате не в силу того, что занимают должность главы законодательной или исполнительной власти субъекта Федерации, а потому, что избраны или назначены в качестве постоянно работающих представителей этих ветвей власти. Приведенные сроки сессий в основном сориентированы на регулирование, содержавшееся до июня 2005 г. в Регламенте Государственной Думы. Но фактически, как и в случае Государственной Думы, в межсессионные периоды Совет Федерации никем не подменяется, и при необходимости собирается на внеочередные заседания для решения неотложных вопросов своей компетенции.

Заседания Совета Федерации проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Заседание Совета Федерации проводится в один день или в течение нескольких дней подряд. Членам Совета Федерации ежемесячно предоставляется до 10 дней для работы в субъектах Федерации, представителями от которых они являются, без учета времени, затраченного на проезд туда и обратно.

Совет Федерации заседает в городе Москве, но может вынести постановление о проведении заседания в другом месте (ст. 35 Регламента).

Согласно ст. 43 Регламента внеочередное заседание Совета Федерации может созываться по предложению Президента РФ, Председателя Совета Федерации, Совета палаты, комитета, комиссии Совета Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению, либо по предложению не менее чем трети общего числа членов Совета Федерации. Предложение комитета, комиссии Совета Федерации должно быть поддержано не менее чем одной пятой общего числа членов Совета Федерации. Инициаторы предложения о созыве внеочередного заседания Совета Федерации должны представить в Совет Федерации следующие материалы: обоснование необходимости созыва внеочередного заседания палаты; проект повестки дня внеочередного заседания палаты; проекты актов Совета Федерации и пояснительные записки к ним; списки предполагаемых докладчиков и приглашенных лиц. Материалы, представленные инициаторами предложения о созыве внеочередного заседания Совета Федерации, направляются Председателем палаты для подготовки заключения в соответствующие ее комитеты, комиссии, которые обязаны дать заключения по представленным материалам не позднее чем за 24 часа до начала внеочередного заседания Совета Федерации. Отсутствие заключения не препятствует проведению внеочередного заседания палаты. Дату и порядок проведения внеочередного заседания палаты Председатель Совета Федерации согласовывает с Советом палаты.

Заседание Совета Федерации считается правомочным, если на нем присутствует более половины общего числа членов Совета Федерации (ч. 3 ст. 44 Регламента). Согласно ст. 48, оно ведется на русском языке. Член Совета Федерации, желающий выступить на ином языке народов РФ, не менее чем за сутки уведомляет об этом Председателя Совета Федерации. Такое выступление обеспечивается переводом на русский язык.

2. Конституция подчеркивает самостоятельность Государственной Думы тем, что предписывает ей собираться на первое заседание по собственному праву на 30-й день после избрания. Государственная Дума, таким образом, в принципе не нуждается в том, чтобы кто-либо ее созывал. Практика Государственной Думы показала, что днем ее избрания считается день всеобщего голосования на выборах: Государственная Дума первого созыва, избранная 12 декабря 1993 г., собралась на первое заседание 11 января 1994 г., Государственная Дума второго созыва, избранная 17 декабря 1995 г., первое свое заседание провела 16 января 1996 г., Государственная Дума третьего созыва, избранная 19 декабря 1999 г., собралась впервые 18 января 2000 г., а Государственная Дума четвертого созыва, избранная 7 декабря 2003 г., заседала впервые 29 декабря того же года, поскольку 30-й день после выборов пришелся на посленовогодний нерабочий период.

Вопрос об определении места и часа первого заседания Государственной Думы юридически не урегулирован. Местом ее собрания, естественно, является зал заседаний в ее собственном здании. Относительно же часа еще с советских времен сложилась традиция, в соответствии с которой утренние заседания коллегиального законодательного органа начинаются в 10 часов. В ст. 55 Регламента Государственной Думы указано это время с тем уточнением, что заседания палаты должны проводиться в рабочие дни, хотя палата может принять решение и об ином времени проведения заседания.

В то же время Конституция предоставляет главе государства — Президенту РФ право созвать Государственную Думу ранее указанного срока. Это право логически вытекает из возложенной на него функции обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (см. комм. к ч. 2 ст. 80). Практически такой созыв может иметь место, конечно, не ранее, чем избирательные комиссии огласят свои решения о признании избранными определенных баллотировавшихся кандидатов.

Конституция не установила минимального числа депутатов, необходимого для признания Государственной Думы правомочной. Поскольку для принятия ряда ее решений требуются голоса не менее двух третей общего числа депутатов, т.е. 300, это число, видимо, и следовало бы считать таким минимумом. Однако часть 2 ст. 44 Регламента Государственной Думы признает правомочным такое ее заседание, на котором присутствует большинство общего числа депутатов, т.е. 226. Следовательно, Президент может созвать Государственную Думу досрочно при условии, что установлено избрание хотя бы такого минимального числа депутатов.

Применительно к Совету Федерации Конституция не содержит нормы, относящейся к созыву его первого заседания. Первое заседание Совета Федерации, в соответствии с ч. 8 разд. второго Конституции, состоялось также на 30-й день после его избрания. Первое заседание Совета Федерации, сформированного на основании ФЗ от 5 декабря 1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4869), было назначено на 23 января 1996 г. Указом Президента РФ от 5 января 1996 г. N 8 «О созыве Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (СЗ РФ. 1996. N 2. Ст. 69). В этом Указе законодательным и исполнительным органам субъектов Федерации предлагалось до 10 января 1996 г. представить Президенту сведения о членах Совета Федерации, а список их подлежал опубликованию в «Российской газете», что и было сделано в день открытия первого заседания Совета Федерации.

В дальнейшем говорить о первом заседании Совета Федерации не приходится, так как срок полномочий каждому его члену определяется индивидуально в зависимости от обновления законодательных и исполнительных органов в конкретном субъекте Федерации. Это не изменилось и со вступлением в силу действующего ФЗ о порядке формирования Совета Федерации.

3. Опираясь на мировую и отечественную практику, комментируемая часть предусмотрела такой порядок открытия первого заседания Государственной Думы, который не создает преимуществ для какой-либо из представленных в ней политических сил и никого из них не ущемляет. Регламент Государственной Думы в ч. 2 ст. 32 устанавливает, что первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат, а в дальнейшем до избрания Председателя Государственной Думы или его заместителя заседания Государственной Думы могут вести поочередно представители депутатских объединений по согласованию между ними.

Регламент палаты не установил порядка определения старейшего депутата. Очевидно, это делает Центральная избирательная комиссия РФ «в рабочем порядке», поскольку согласно ФЗ от 18 мая 2005 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (СФ РФ, 2005. N 21. Ст. 1919; с изм. и доп.) в ее обязанности не входит установление старейшего депутата; она лишь опубликовывает, и то в течение двух месяцев, когда первое заседание Государственной Думы давно открылось, биографические и иные сведения об избранных депутатах в определяемом ею объеме (ч. 5 ст. 86). По идее, биографические сведения должны включать дату рождения, но ведь можно ограничиться и указанием лишь года рождения, и таким образом процесс определения старейшего депутата остается закрытым для избирателей, если старейших одногодков два или более. Вряд ли правильно с точки зрения реализации принципов народного представительства оставлять определение объема публикуемых сведений о депутатах на усмотрение ЦИК: этот объем следовало бы определить в федеральном законе. Неплохо было бы использовать опыт тех парламентов, в которых депутат, выйдя на трибуну, чтобы открыть заседание в качестве старейшего, прежде всего объявляет дату своего рождения и спрашивает, нет ли в зале депутатов с более ранней датой рождения. Ведь при всей тщательности работы ЦИК все же нельзя исключить возможность ошибки.

В отношении Совета Федерации комментируемая статья соответствующего регулирования не содержит. Согласно ч. 8 разд. второго Конституции, первое заседание Совета Федерации первого созыва открывалось Президентом РФ. В упомянутом выше Указе Президента РФ о созыве Совета Федерации предусматривалось, что первое заседание палаты открывается Президентом, а затем вплоть до избрания Председателя Совета Федерации ведется старейшим членом Совета. В соответствии со ст. 15 Регламента Председатель Совета Федерации избирается на срок своего пребывания в Совете.

4. Выше уже обращалось внимание на то, что в период между днем выборов (точнее, днем опубликования их результатов) и днем первого заседания новоизбранной Государственной Думы действуют полномочия депутатов обоих созывов (см. комм. к ч. 1 ст. 98). В этот период еще правомочна Государственная Дума прежнего созыва, которая может собираться и принимать решения. Относительно масштабности и серьезности таких решений никаких юридических ограничений не существует, однако политическая этика должна подсказать, что лучше бы Государственной Думе прежнего созыва решений в такой период вообще не принимать, а если обойтись без них нельзя, то решения эти по своему значению должны быть минимальными, продиктованными лишь срочной необходимостью. Впрочем, более целесообразно в таких ситуациях было бы использование Президентом РФ своего права на досрочный созыв новоизбранной Государственной Думы.

Как вытекает из упомянутого выше Постановления Конституционного Суда от 11 ноября 1999 г. N 15-П (п. 4 мотивировочной части и п. 1 резолютивной части), комментируемая часть статьи относится только к случаям, когда Государственная Дума нового созыва избирается в силу истечения срока полномочий Государственной Думы предыдущего созыва. Если же Государственная Дума распущена, то ее полномочия прекращаются с момента назначения новых выборов, которое имеет место одновременно с решением о роспуске (см. комм. к ч. 2 ст. 109). Соответственно измененная в июле 1999 г. статья 3 ФЗ от 8 мая 1994 г. «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в ред. от 5 июля 1999 г. (СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3466; с изм.) предусматривает, что срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания депутата и прекращается с момента начала работы Государственной Думы нового созыва, если не прекратился досрочно. А согласно ч. 5 ст. 4 этого ФЗ, в случае роспуска Государственной Думы прекращаются со дня назначения новых выборов полномочия депутатов, касающиеся принятия Государственной Думой федеральных законов, а также осуществления ею иных конституционных полномочий, реализуемых путем принятия решений на заседаниях палаты. Стало быть, личный их статус, включая его гарантии, продолжает действовать до момента, когда соберется новоизбранная Государственная Дума.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

О ВНЕСЕНИИ ДОПОЛНЕНИЙ В СТАТЬИ 23, 35, 59 РЕГЛАМЕНТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ — ПАРЛАМЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации п о с т а н о в л я е т:

1. Статью 23 дополнить частью пятой следующего содержания:

«При проведении закрытого заседания комитета, комиссии Государственной Думы действуют правила, установленные частями шестой, седьмой, восьмой, девятой и десятой статьи 35 настоящего Регламента.».

2. Статью 35 дополнить частями шестой, седьмой, восьмой, девятой и десятой следующего содержания:

«Закрытое заседание Государственной Думы назначается, как правило, не менее чем за один час до планируемого времени его проведения.

Запрещается проносить на закрытое заседание Государственной Думы и использовать в ходе закрытого заседания фото-, кино- и видеотехнику, а также средства радиосвязи, звукозаписи и обработки информации.

Председательствующий на заседании палаты предупреждает присутствующих на заседании депутатов Государственной Думы и приглашенных лиц о правилах проведения закрытого заседания и запрете на распространение информации, составляющей государственную и иную охраняемую законом тайну.

Стенограмма закрытого заседания Государственной Думы хранится в структурном подразделении по защите государственной тайны Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в режиме секретного документа.

Порядок организационно-технического обеспечения закрытого заседания устанавливается соответствующим положением, согласованным с Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы и утвержденным распоряжением Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.».

3. Часть вторую статьи 59 дополнить предложением третьим следующего содержания: «При проведении закрытых парламентских слушаний действуют правила, установленные частями шестой, седьмой, восьмой, девятой и десятой статьи 35 настоящего Регламента.».

Председатель Государственной Думы
Федерального Собрания
Российской Федерации
Г.Н.СЕЛЕЗНЕВ

Парламентаризм: теория и практика
Законодательный процесс в Российской Федерации

Законодательный процесс — регламентированный Конституцией РФ, законами и иными нормативно-правовыми актами процесс внесения на рассмотрение законодательного органа, принятия, опубликования и вступления в действие законов.
Конституцией РФ и регламентами палат Федерального Собра­ния РФ предусмотрены следующие стадии законодательного процесса:
1. Внесение законопроекта — законодательная инициатива.
Законодательная инициатива — это конституционная возможность вносить в Государственную Думу проекты федеральных законов, конституционных и просто законов, а также проекты законов о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство, а равно о признании определенных законов недействующими, утратившими силу. Правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Это право принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Перечисленные государственные органы, должностные лица, члены представительных органов именуются субъектами права законодательной инициативы. Опреде­ленные виды законопроектов, касающиеся финансов государства, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ; это — законопроекты о введении или отмене налогов, освобож­дении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об измене­нии финансовых обязательств государства и иные законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.
Законопроекты вносятся в Государственную Думу Федерально­го Собрания РФ.
Подготовленный к внесению в палату законопроект направля­ется субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы. Регламент палаты предусматривает обяза­тельную регистрацию законопроекта подразделениями ее аппарата. Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения ап­парата палаты, где заводится электронная регистрационная карта, в ней фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступле­ния к палату, об этапах его прохождения в палате и т. д. Поступив­ший законопроект Председатель Государственной Думы направля­ет в соответствующий комитет по предметам его ведения для опре­деления его соответствия требования ст. 104 Конституции РФ. В течение 14дней комитет обязан рассмотреть законопроект и напра­вить его в Совет Государственной Думы. Совет палаты назначает соответствующий комитет ответственным по законопроекту, а так­же принимает решение о включении этого законопроекта в пример­ную программу законопроектных работ палаты на очередную сес­сию или в календарь рассмотрения вопросов на очередной месяц.
2. Обсуждение законопроекта в Государственной Думе. Оно про­ходит, как правило, в трех чтениях. Исключение составляет рас­смотрение проекта закона о федеральном бюджете, которое прово­дится в четырех чтениях.
Первое чтение законопроекта представляет собой первоначаль­ное рассмотрение законопроекта на планерном заседании нижней палаты (обсуждаются его основные положения, вопрос о необходимости принятия, концепция законно проекта, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ).
В период между первым и вторым чтениями в установленный срок (он не может быть менее 15 дней, а для законопроекта по пред­метам совместного ведения — не менее 30 дней) субъекты права за­конодательной инициативы могут направлять в Государственную Думу, ответственному за обсуждаемый законопроект комитету по­правки, т. е. предложения об изменении, дополнении или исключении той или иной статьи, ее части, формулировки, раздела законо­проекта, рассмотренного в первом чтении. Поправки обобщаются ответственным комитетом Государственной Думы в виде таблицы поправок и выносятся затем для обсуждения их палатой во время второго чтения.
Второе чтение законопроекта предполагает обсуждение на планерном заседании палаты поправок, поступивших от субъектов права законодательной инициативы на законопроект, и голосование о принятии его за основу и в целом. Законопроект, принятый во втором чтении, направляется в ответственный комитет для устране­ния с участием правового управления внутренних противоречий, становления правильной взаимосвязи статей и редакционной правки. По окончании такой работы ответственный комитет направляет законопроект в совет палаты для включения в проект по­рядка работы палаты.
Третье чтение законопроекта — это заключительное обсуждение в Государственной Думе законопроекта без права внесения в него поправок и рассмотрения в целом. В случае если законопроект принят в третьем чтении, то дальнейшему рассмотрению он не подлежит.
3. Принятие закона. Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа ее депутатов; при голосовании по проектам федеральных конституционных законов требуется не менее двух третей голосов от общего числа Депутатов Государственной Думы.
4. Рассмотрение и одобрение Советом Федерации принятого Госу­дарственной Думой федерального закона. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение 5 дней передаются на рассмотрение Совета Федерации, который рассматривает и ставит на голосование поступившие из Государственной Думы законы. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и зашиты государствен­ной границы РФ, войны и мира (ст. 106 Конституции РФ). Однако если в течение 14 дней федеральный закон, принятый Государст­венной Думой, не был рассмотрен Советом Федерации, то он также считается одобренным этой палатой. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты. Закон может быть и отклонен.
5. В этом случае может возникнуть дополнительный этап — пре­одоление разногласий между Советом Федерации РФ и Государствен­ной Думой в связи с отклонением принятого Государственной Думой закона.
6. Подписание и обнародование федерального закона Президентом РФ. Это заключительная стадия законодательного процесса. Участие главы государства неотъемлемая составная часть законода­тельного процесса. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется ему для подписания и обнародования. И в тече­ние 14 дней с момента поступления федерального закона Президент РФ должен принять решение и выбрать один из двух возможных ва­риантов своих действий в его отношении. Во-первых, в течение это­го срока глава государства может подписать федеральный закон и обнародовать его, после чего он в установленном порядке вступает в силу. Во-вторых, Президент РФ в этот же срок может применить свое конституционное право вето и отклонить федеральный закон, не подписав его.
Процедура прохождения федеральных конституционных зако­нов имеет особенности, в частности требуется квалифицированное большинство, причем разнос в каждой из палат. Федеральный кон­ституционный закон считается принятым, если он одобрен боль­шинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый таким путем феде­ральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию главой государства и обнародованию.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *