Достаточно неоднозначным является отношение в мире к административной юстиции, являющейся одной из форм осуществления юрисдикционного контроля за деятельностью органов административного управления. В различных государствах мира основы института административной юстиции в основном зависят от исторически сложившегося в этих странах типах правовых систем.

Поэтому по данной проблеме отсутствует единство, ни в отрасли и теории административного права, ни также в административно-правовом законодательстве различных государств.

Коркунов Н. М. считал органами административной юстиции лишь административные суды, рассматривая их как независимые судебные органы публичного права, которые необходимы для полноты осуществления судебного контроля (надзора) за законностью осуществляемого управления .

Бойцова В. В., Бойцова В. Я. рассматривают понятие института административной юстиции во взаимосвязи с существованием в структуре, системе различных органов государственной власти специально созданных административных судов, которые отделены от судов общей юрисдикции — уголовной и гражданской .

По мнению автора, изучение характера административно-правового спора необходимо осуществлять лишь специально для этого сформированными органами судебной власти, которые отделены от судов общей юрисдикции, и арбитражных судов. Касательно процедуры рассмотрения указанных споров, то они должны рассматриваться в рамках специальной процедуры рассмотрения поданных жалоб на неправомерные акты, или же действия (бездействия), отличной от гражданского, а также арбитражного процессов. Данное требование продиктовано необходимостью реализации полноценного правосудия, касательно разрешения административно-правовых споров, в установленном законом процессуальном порядке, а именно — в рамках административного судопроизводства.

Таким образом, понятие административной юстиции можно свети к следующей формулировке: административная юстиция — форма и порядок осуществления рассмотрения споров, которые возникли в сфере реализации (осуществления) исполнительной власти, и осуществляемая специально сформированными судебными органами, в рамках особой законом установленной административной процессуальной процедуре, которая обеспечивает судебный контроль за различной деятельностью государственных органов исполнительной власти.

То есть, институт административной юстиции, по сути, являет собой форму правосудия из административно-правовых споров, и признаками которого буду являться: установление юридического факта, по которому осуществляется административное судопроизводство; применение к указанному факту адекватной правовой нормы; сделанный итог суда, основанный на правовых нормах, регламентирующих характер спорного административного правоотношения.

Потяркин Д. Е. определяет органы института административной юстиции как органы юрисдикционные, которые специально созданы для рассмотрения и разрешения административно-правовых споров . Указанный подход в целом позволяет включить в общую систему органов рассматриваемого института административной юстиции не только специально сформированные административные суды, но также и суды общей юрисдикции, и т. н. квазисудебные органы. При этом указанный автор исключает однобокость в трактовке определении института административной юстиции и охватывает указанным определением различные по сути модели и формы его организации.

В настоящее время в юридической литературе рассматривают 3 основных типа формирования института административной юстиции: 1) немецкий тип; 2) англо-американский тип; 3) французский тип административной юстиции.

Исследователи, которые ассоциируют институт административной юстиции с системой специально-сформированных административных судов, берут за главный образец организацию административной юстиции ФРГ. Германия во многом всё-таки сохранила существовавшие прежде черты: административные суды немецких земель, апелляционный административный суд, Федеральный административный суд ФРГ, постановления (решения) которого только в чрезвычайных условиях могут быть предметом пересмотра Верховного Суда Германии. Административные суды ФРГ являются независимыми от органов государственного управления и составляют ветвь судебной власти германии. Во многом эта система имеет сходство с организацией административной юстиции в таких странах, как Австрия, Португалия.

Для англо-американского типа организации административной юстиции характерна существующая прецедентная система права (принята в Великобритании и в США), в которой доминирует принцип правового (юридического) равенства человека и органов государственной власти, а также подсудности всех возникших споров в области управления т. н. судам общего права.

Сейчас происходит реформа англо-американской модели организации административной юстиции, поскольку судебный процесс в указанных судах общего права этих стран отличается высокой ценой, неповоротливостью, и высоким уровнем формализованности, и все менее становится доступен для рядовых граждан.

Создаются новые возможности обжалования незаконных действия и актов управления: формируются специализированные административные суды в сфере финансов, в области социального обслуживания и обеспечения, по вопросам транспорта, трудовых отношений, сельского хозяйства, значительно расширены законные полномочия Парламентского уполномоченного по вопросам и делам администрации, формируются квазисудебные органы в сфере образования, медицинского обслуживания, полицейского управления.

Модель организации института административной юстиции во Франции характерна также и Италии, Бельгии, Люксембурга, Нидерландов, а также Греции.

Во Франции правосудие по административным спорам законом возложено на трехуровневую систему административной юстиции: созданы 32 окружных административных трибунала, пять апелляционных административных судов, и во главе — Государственный Совет Франции, т. е. Высший административный суд Франции. Проведение в жизнь общепризнанного и универсального принципа разделения властей в современном мире привело к тому, что произошло отделение административных трибуналов от иных органов государственного публичного управления, дало статус судов общей юрисдикции . Что и было зафиксировано 22 июля 1980 г. специальным решением Конституционного Совета Франции, который, осуществляя толкование ст. 64 Конституции республики Франции, также распространил гарантии независимости судей общей юрисдикции и на судей сформированных законом административных судов, при этом провозгласив конституционными принципами: независимость указанных административных судов от органов управления (администрации), двойственность судебной системы Франции, следствие концепции разделения властей.

Административным судам в этой стране теперь подсудны практически все споры в сфере осуществления управления, за исключением тех, которые отнесены к ведению судов общей юрисдикции.

Выделение же типов (моделей) организации института административной юстиции является лишь условным, и в основном существует для упорядочивания многообразия форм организации института административной юстиции. И в этом аспекте из всего многообразия мировых систем института административной юстиции можно выделить 2 основные модели (типа).

В первой модели отсутствуют административные суды (США, Великобритании, Новая Зеландия, Австралия, Канада, Индия), что, однако, не исключает в ряде стран (США, Великобритания, Новая Зеландия, Австралия) создания иной административной юрисдикции, каковыми являются, к примеру, административные трибуналы.

Вторая же модель института административной юстиции — это деятельность административных судов (как уже упоминали — Франция, Австрия, Германия, Италия, Люксембург, Швеция, Финляндия, Испания, Греция, Португалия, Болгария, Чехия, Польша и др.).

Споры, которые являются предметом рассмотрения органов административной юстиции, по существу носят публичный характер указанного спорного правового отношения. Если рассматривать правовые последствия административно-юрисдикционного разбирательства в суде, то ими в подавляющем большинстве является факт признания оспариваемого неправомерного акта или действия недействительным, и соответственно, его отмена.

В государствах, в которых административные суды вообще отсутствуют, процесс судебного контроля за управленческими, административными действиями и актами практически не имеет отличий от той процедуры, которая применяется в гражданском судопроизводстве.

Осуществление контроля за органами управления в государствах, где нет системы административных судов, безусловно, нельзя ограничивать лишь только функционированием обычных судов: в ряде государств, условно относимых к I-ой модели организации института административной юстиции, наряду с действующими общими судами сформирована система т.н. административных трибуналов. win7

Причинами, побудившими учреждение специальных административных трибуналов, были, прежде всего, опасения, что суды, относящиеся к общей юрисдикции, могут в своей деятельности трактовать административное законодательство достаточно буквально, и тем самым, окажутся не в состоянии адекватно его реализовать; другой причиной является то, что будет всё-таки создана оперативность в разрешении указанных споров административными трибуналами вследствие их особой специализации, опыта членов трибуналов; и третьей причиной является относительная доступность административных трибуналов даже для малоимущих граждан .

Отметим, что в США, в которых контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляют общие суды, сформированы также и специализированные суды, среди которых назовём: Суд по патентам и авторским правам, Претензионный суд, Налоговый суд, Суд по международной торговле, Суд по делам ветеранов, Таможенный суд, Суд по банкротству, административные трибуналы, а также военные суды. Эту модель как наиболее приемлемую для себя выбрали и ряд государств романо-германской системы права. win7

В Бельгии, например, общие суды осуществляют свой контроль за административными действиями и актами, в случае только, если они являются оспариваемыми в процессах, которые проводятся для целей защиты субъективных прав частных лиц, граждан. В тех государствах, в которых существует отдельная система административных судов, общие суды также имеют важное значение в процессе контроля за деятельностью административных органов власти. win7

Существующие недостатки осуществления контроля общих судов за административными актами, как следствие, породили предложения о ликвидации компетенций общих судов по рассмотрению и разрешению административных дел и сконцентрировать эти споры только в специально созданных административных судах. Но данные инициативы не получили поддержки, с мотивировкой, что субъективные права граждан заслуживают абсолютной защиты от их нарушений, что обеспечивается и обычными судами. win7

В Финляндии, например, Верховный Административный Суд представляет собой неотъемлемую часть судебной власти; провинциальные же суды, являющиеся судами первой инстанции, в формальном отношении по сути являются департаментами администрации, по этой же причине не подвергаются систематической классификации. В Австрии же судебный контроль за органами управления, исполнительной властью, осуществляется единственным лишь Административным судом, и в некоторой ограниченной степени — Конституционным Судом Австрии. В Испании же жалобы по административно-правовым спорам рассматривает 5-ая палата Верховного суда (Верховного трибунала юстиции) . С 1980 г. учрежден институт хозяйственно-административных трибуналов.

Если говорить о предмете правого регулирования административного судопроизводства, то здесь имеется ввиду защита прав и интересов человека и гражданина, а также интересов юридических лиц. Процессуальная форма административного судопроизводства в большинстве случаев зависит от национальных особенностей каждого государства, и его правовой системы. win7

Так, например, во Франции введен в действие Кодекс административных трибуналов и апелляционных административных судов; в США принят закон об административной процедуре от 1946 г. для т.н. «квазисудебных» органов; в ФРГ действует Положение об административных судах от 1960 г.; в Великобритании для квазисудебных органов и административных трибуналов является обязательным соблюдение принципов т.н. естественного правосудия. В государствах, в которых рассмотрение административных и разрешение административно-правовых споров входит в компетенцию судов общей юрисдикции (Российская Федерация, США и Англия), процессуальной формой для рассмотрения данной категории дел служат общие правила осуществления судопроизводства в данных судах, за некоторыми исключениями, которые обусловлены спецификой административно- управленческих споров. win7

Ответить на вопрос, какая же из вышерассмотренных моделей института административной юстиции более эффективна, достаточно трудно дать ответ, поскольку все рассмотренные модели служат для единой цели и вносят свой вклад в осуществление судебной защиты граждан перед административными властями. Различие между административными и общими судами, между разными формами осуществляемого контроля постепенно сглаживается . win7

Между указанными моделями имеются и незначительные (относительно) различия в призме оснований аннулирования принятых актов администрации, границ осуществления судебного контроля, объема установленной юрисдикция органов, осуществляющей судебный контроль.

Также, каждая из систем имеет преимущества, и недостатки. Административные суды в некоторой степени превосходят общие суды с организационной точки зрения, так как квалифицированное и объективное разрешение административных споров предполагает наличие специальных процедур и соответствующего обучения судей. С другой же стороны, общие суды вправе выносить предписания и применить меры принуждения в адрес административных органов с целью совершать действия или воздержаться от их совершения (бездействия), в то время как административные суды в ряде государств не имеют таких полномочий. win7

Национальные системы права, в которых сформированы административные суды, сталкиваются с проблемой разграничения полномочий между общими судами и административными.

В отношении процессуальной формы оформления административной юстиции ФРГ является в некотором отношении примером для других стран, поскольку система института административной юстиции в этой стране является наиболее детально регламентированной и эффективной на практике.

В соответствии с немецким законодательством система административного судопроизводства ФРГ состоит из 3-х уровней:

— нижний уровень, в котором в федеральных землях сформированы административные суды, в которых по 1-ой инстанции решения принимают палаты из трёх судей-профессионалов и двух судей непрофессионалов;

— средний уровень, на котором функционируют в каждой земле ФРГ Высшие административные суды. Они по 2-ой инстанции принимают решения палатами из трёх профессиональных судей;

— высший уровень, на котором функционирует Федеральный административный суд.

Система института административной юстиции ФРГ в принципе могла бы являть собой основу для воспринятая позитивного опыта и на почве правоприменительной практике в России. Конечно, данная система не безупречна, но детальность, высокая степень проработки и правовая (юридическая) техника нормативно-правовых актов, осуществляющих регулирование в данной сфере, по сути, сводят до минимума возможности для злоупотребления чиновников, обеспечивает принцип независимости судов административной юстиции. Следовательно, если давать ответ на вопрос том, какой образец, по какому пути формировать институт административной юстиции в нашей страны, то немаловажен анализ системы организации института административной юстиции и административного права государств Европейского Союза. Заметим, что в отрасли административного стран ЕС отчетливо прослеживается стремление принять умеренную позицию, в целях большего сближения (унификации) правовых систем европейских стран, ряд из которых ограничивают роль судебной власти в контроле за деятельностью органов исполнительной власти, и теми странами, для которых характерен независимый контроль судебной власти над исполнительной. win7

Интересно, что Европейский Суд принял лишь некоторые из принципов судебного контроля за администрацией, которые были разработаны во французском и немецком . Очень важным является процесс изучение влияния административного права стран Европы на реформирование института административной юстиции в отдельных, развивающихся государствах.

Изложив главные аспекты существования административной юстиции в зарубежных странах, можно сделать основной вывод: административная юстиция является одним из важных инструментов по защите прав и свобод отдельных лиц и их объединений. Однако для развития в России административной юстиции не хватает правовой базы, и данный пробел в законодательстве должен быть восполнен как можно скорее путем последовательного проведения административной и судебной реформ, опираясь, в том числе, и на опыт зарубежных государств.

Литература:

1. Бахрах Д. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. — 2008. — № 9. — С. 17–20.

2. Бойцова B. B. Административная юстиция в России: дискуссии о содержании // Государство и право. — 2009. — № 5. — С. 43–46.

3. Коркунов Н. М. Курс государственного права. — СПб.: Типография Каменева, 1897. — 216 с.

4. Пилипенко А. Н. Административная юстиция в зарубежных государствах // Законодательство и экономика. — 2008. — № 4. — С. 52–55.

5. Потяркин Д. Е. Эффективность государственной практики.// Законодательство. — 2008. — № 6. — С. 49–52.

6. Салищева Н. Г. Институт административной юстиции в зарубежных странах. — M.: изд-во МГЮА, 2010. — 195 с.

7. Шабров О. Ф. Административная юстиция: состояние и основные проблемы развития // Власть и право. — 2009. — № 11. — С. 38–41.

8. Ярцев А. В. Институт административной юстиции: мировая практика // ЮристЪ. — 2009. — № 3. — С. 44–47.

§ 64. Понятие административной юстиции

Для разрешения споров о законности распоряжений органов администрации и самоуправления организуются обыкновенно особые учреждения — административные суды. Деятельность этих административных судов и дает содержание понятию об административной юстиции.

Чем же обусловливается существование особой административной юстиции наряду с общей юстицией гражданской и уголовной? Вопрос этот со стороны различных представителей науки государственного права находил себе неодинаковое разрешение. Одни относятся к административной юстиции совершенно отрицательно, видя в ней лишь ничем не оправдываемое стеснение компетенции обыкновенных судов, уголовных и гражданских, и полагая, что для обеспечения законности в управлении необходимо совершенное упразднение особых административных судов и предоставление надзора за законностью управления всецело и исключительно обыкновенным судам. Другие признают, напротив, существование административной юстиции необходимым, усматривая в ней то гарантию должной самостоятельности административной власти, то единственное надежное обеспечение законности управления.

Положительные воззрения на существо административной юстиции сводятся к двум существенно различным теориям: французской и немецкой. Основное различие их в том что, французская теория видит основание административной юстиции в принципе разделения властей — судебной и исполнительной, немецкая — в различии частного и публичного права. Французская теория исходит из предположения, что разделение власти исполнительной и судебной, и в частности независимость исполнительной власти от судебной требует, чтобы органы судебной власти не могли требовать отчета от органов власти исполнительной, и чтобы для этого надзор за законностью управления был предоставлен не обыкновенным судам, а особым коллегиальным учреждениям, принадлежащими к составу администрации и от нее зависимым. Французская теория относит поэтому к административной юстиции те дела, в которых субъект правонарушения есть административный орган, не могущий, якобы, в силу принципа разделения властей подчиняться контролю судебной власти. Немецкая теория, напротив, находит основание для обособления административной юстиции не в особенностях субъекта правонарушения, а в особенностях объекта. Как для охраны гражданских прав существуют суды гражданские, так для органа публичных прав должны существовать особые административные суды, для которых, однако, требуются те же гарантии независимости, как и для судов уголовных или гражданских.

Согласно французской теории существование административной юстиции требуется в интересах административной власти, ради того, чтобы она не подчинялась суду, чтобы предоставить ей больший простор, большую свободу. Административная юстиция с этой точки зрения — привилегия администрации и вместе с тем стеснение прав суда, а следовательно, и прав граждан. Считая задачей административной юстиции обеспечение возможной свободы административной деятельности, французская теория сама собой приводила к стремлению изъять органы администрации от контроля обыкновенных судов по всем вообще делам, к чрезмерному, следовательно, расширению сферы административной юстиции, относила к ведению ее и чисто гражданские дела, раз стороной в деле являлся административный орган. Вместе с тем, административные суды, при таком взгляде на административную юстицию, должны быть организованы в полной зависимости от администрации, должны быть поставлены в те же условия подчиненности, как и все вообще административные учреждения. И действительно, французское законодательство предоставляет функции административной юстиции советам префектуры, в первой инстанции, и Государственному Совету — во второй. И совет префектуры, и Государственный Совет составляются из лиц вполне зависимых от административной власти, не пользующихся судейской несменяемостью. А между тем к ведению этих учреждений отнесены некоторые чисто гражданские дела.

Понятно, что такая постановка административной юстиции породила убеждение, что весь институт этот есть только порождение деспотизма; что его развитие — верный признак реакции; что обеспечение законности возможно только при совершенном упразднении всякой административной юстиции. Это отрицательное отношение к административной юстиции в той ее форме, какую она получила во Франции, подкреплялось еще и тем, что в основу французской теории административной юстиции положено было, очевидно, неправильное начало. Признать, что разделение властей административной и судебной не допускает распространения судебного контроля на действия администрации, равносильно признанию того, что судебные функции в отношении к делам, в которых заинтересована администрация, должны выполняться не судом, а администрациею. Но это, конечно, приводит к отрицанию принципа разделения властей, к совершенному смешению административной и судебной функции. И во Франции такое странное толкование принципа разделения властей было принято только по политическим соображениям. В революционную эпоху относились недоверчиво к судьям, видя в них представителей консервативного направления и опасаясь, что если предоставить им право контроля над деятельностью администрации, они воспользуются им для противодействия проведению в жизнь революционных идей.

Нельзя не заметить при этом, что французская теория административной юстиции неразрывно связана с системой административной централизации и опеки. Только господствующая над всем и все опекающая административная власть, живое воплощение «единого и нераздельного народного верховенства”, всех и все подчиняя этому высшему принципу государственной жизни, может требовать и присвоить себе такую широту независимости, чтобы быть сама себе судьей в своих делах. Все опекая, администрация все и подчиняет себе. Но замените эту систему децентрализацией, самоуправлением, и такая постановка дела окажется невозможной. Община, округи, провинции, сами представители местных, следовательно, частных интересов, они сами могут в своей деятельности, в своих стремлениях придти в столкновение с общей государственной идеей. Органы самоуправления не могут поэтому притязать на подобное независимое положение. Уже само существование нескольких самоуправляющихся единиц делает необходимым в общих государственных интересах надзор за ними. Таким образом, понятно, что французская теория, в последовательном ее развитии, приводит к признанию несовместимости административной юстиции с самоуправлением.

Эти особенности постановки административной юстиции во Франции вполне объясняют господствовавшее прежде в литературе отрицательное к ней отношение. Но более внимательное изучение условий административной деятельности показало, что обеспечить вполне законность управления только деятельностью уголовных и гражданских судов представляется в действительности невозможным.

Уголовный суд имеет дело только с преступными деяниями, и уголовное преследование необходимо предполагает личную вину должностных лиц. Во всех тех случаях, где незаконное распоряжение состоялось без нарушения со стороны должностных лиц их служебного долга, а следовательно, без всякой вины с их стороны, уголовная ответственность не может иметь места. Незаконное действие должно быть при таких условиях признано действием учреждения, а учреждение не может подлежать уголовной ответственности. Гражданская ответственность применима не к одним только физическим лицам, а также и к лицам юридическим. Поэтому и в тех случаях, когда незаконное распоряжение не имеет своим основанием нарушения участвовавшими в нем должностными лицами своего служебного долга и когда, следовательно, оно признается действием учреждения, гражданский иск может иметь место. Тут или само учреждение может быть признано отдельным юридическим лицом и как таковое явится граждански ответственным за свои действия, нарушающие чужие права, или же учреждение может быть признано лишь органом государства, также являющегося в сфере гражданских отношений самостоятельным субъектом. Тогда ответчиком по гражданскому иску по поводу данного незаконного распоряжения явится целое государство, как субъект гражданских прав, как казна.

Но и гражданская ответственность не может обнять собою всех возможных незаконных действий администрации. Гражданская ответственность предполагает или прямо нарушение гражданского права, вызывающее иск о восстановлении нарушенного гражданского права, или такое незаконное действие, которым причиняется кому-либо имущественный, оцениваемый на деньги ущерб. Между тем, администрация в своей деятельности может нередко совершать важные нарушения публичных прав граждан, не связанные ни с каким имущественным вредом. В таких случаях и гражданский иск не может иметь места, а нарушающее публичные права распоряжение все-таки остается незаконным, а следовательно, требующим соответствующих средств для восстановления нарушенных прав.

Вот в этой недостаточности гражданской и уголовной ответственности немецкие юристы, с Шталем и Гнейстом во главе, и видят основание к существованию административной юстиции. Для них административная юстиция есть усиление контроля над администрацией и самоуправлением, расширение судебного контроля на обширную область публичного права, не входящую в сферу компетенции гражданских судов, вооружение, так сказать, и публичных прав граждан правом иска. Так как с точки зрения немецкой теории административная юстиция является не средством обеспечения свободы действия исполнительной власти, а вящим обеспечением законности, то она и не считает необходимою принадлежностью органов административной юстиции зависимость их от администрации. Напротив, она требует и для административных судов независимости и самостоятельности. Контроль над законностью управления, говорит Гнейст, может быть поручен только коллегиям с независимыми членами и с формальной процедурой.

Эти воззрения на административную юстицию нашли себе выражение в новом прусском законодательстве. Законами 1872‑1875 годов там организованы три инстанции административного суда: уездная управа (Kreisausschuss), окружная управа (Bezirksausschuss) и высший административный суд (Oberverwaltungsgericht). Уездная управа служит одновременно и органом административного суда, и активного управления, но при разборе судебных дел она действует с применением форм судебной процедуры. Под председательством назначаемого королем, но непременно из местных жителей, ландтага она слагается из шести выбираемых уездным земским собранием членов. Окружная управа есть одновременно орган административного суда и орган надзора за целесообразностью актов самого правления. Она составляется, под председательством губернатора (Regierungspräsident), из шести членов, из которых двое назначаются пожизненно королем, а четверо избираются провинциальным ландтагом. Наконец, высший административный суд есть уже исключительно орган административной юстиции и состоит только из назначаемых королем, но зато несменяемых членов. Таким образом, органы административной юстиции поставлены в Пруссии довольно независимо от органов активной администрации.

В основе немецкой теории лежит несомненно правильная мысль. Понятие административной юстиции может быть выяснено только в связи с различием частного и публичного права. Но едва ли правильно, как это делают немецкие публицисты, видеть особенность административной юстиции собственно в свойстве нарушенного права, в свойстве объекта правонарушения, служащего основанием к возбуждению административного иска. Ведь различие уголовной и гражданской судебной охраны определяется не свойством нарушенного права, а свойством самого правонарушения и связанных с ним последствий. Нарушение одного и того же права, например, имущественного, может влечь за собою одновременно и гражданскую, и уголовную ответственность. И нарушение публичного права гражданина, например, незаконное лишение свободы, может послужить основанием для гражданского иска о вознаграждении за причиненный тем материальный вред. Нечего уже и говорить, что нарушения публичного права зауряд составляют уголовно наказываемые деяния. Потому и разграничение административной юстиции от уголовной и гражданской может быть основано не на особенности нарушаемых прав, а на особенностях последствий правонарушения, осуществляемых административным иском.

Особенное последствие правонарушения, осуществляемое административным иском, составляет отмена незаконного распоряжения.

Правда, и в гражданском процессе возникают нередко вопросы о признании тех или других действий ничтожными. Но там эти вопросы не имеют самостоятельного значения. Дело в том, что принудительное осуществление гражданских прав допускается не иначе, как при содействии суда. Поэтому признак ничтожности гражданской сделки имеет значение лишь как условие какого-либо возражения или притязания стороны. Административное распоряжение может быть, напротив, принудительно осуществляться самою административною властью без обращения к суду. Поэтому даже сам факт издания незаконного распоряжения уже составляет правонарушение, уже создает неправомерное состояние. Неповиновение распоряжению администрации, в законности которого гражданин сомневается, но которое затем судом признается законным, влечет за собой для неповиновавшегося уголовную ответственность. В силу этого разрешение вопроса о законности или незаконности данного административного распоряжения во многих случаях само по себе представляет весьма серьезный и существенный интерес, и необходимо установить определенный порядок, в каком заинтересованные лица могли бы добиться разрешения этого вопроса. По всему этому отмена незаконных распоряжений администрации получает особенное и вполне самостоятельное значение.

Но если наряду с гражданским и уголовным иском следует установить еще особый административный иск, направленный на отмену незаконных административных распоряжений, то спрашивается, есть ли основание для рассмотрения таких административных исков устраивать особые административные суды?

Не проще ли и не лучше ли в интересах обеспечения законности управления предоставить рассмотрение и административных исков судам обыкновенным.

Необходимость существования особых административных судов обусловлена тем, что ни устройство, ни порядок производства уголовных и гражданских судов не соответствуют особенному характеру административных исков.

Так, прежде всего, совершенно непригоден для осуществления административной юстиции исключительно профессиональный состав гражданских судов. Дело в том, что административные распоряжения представляются не только осуществлением права, но и выполнением обязанности. Администрация и самоуправление не только могут, но и должны действовать и притом действовать согласно тем целям, какие указаны им верховным управлением. Они не могут не осуществлять предоставленных им полномочий власти или осуществлять их несогласно тому назначению, ради которого полномочия эти им предоставлены. Поэтому для полноты судебного контроля за деятельностью управления необходимо не ограничивать его только контролем за соблюдением внешних, формальных условий, а. надо распространить его на поверку того, — пользуются ли органы управления данными им полномочиями власти согласно указанным верховным управлением назначению и цели. Гражданское право можно по желанию осуществлять и не осуществлять, и можно осуществлять с какой вздумается целью, потому что в основе гражданских правоотношений лежит поделение объекта на части, причем полученною в обладание частью объекта можно распоряжаться по своему свободному усмотрению. Публичные правоотношения, напротив, основаны на приспособлении объекта к совместному пользованию многими¹*. Поэтому каждый может пользоваться объектом своего публичного права только согласно данному ему назначению. В частности вся государственная организация представляет собою не что иное, как приспособление власти, основанной на взаимной зависимости людей, составляющих государство, к осуществлению задач государственной жизни; и каждое отдельное государственное учреждение может осуществлять предоставленные ему полномочия власти не иначе, как согласно данному им назначению.

Пользование этими полномочиями для достижения каких-либо посторонних целей было бы незаконно.

Соответствие осуществления полномочий власти данному назначению зависит вполне от изменчивых и разнообразных конкретных условий, среди которых приходится действовать органам власти, и потому в законе нельзя наперед общим образом установить объективных признаков такого соответствия. Для такого соответствия органы власти, как на это справедливо указывает Гнейст, должны соблюдать в пользовании своими полномочиями должную, справедливую меру (rechtes Mass), всецело определяемую особенностями каждого частного случая. Например, если полиция имеет право требовать исправного содержания дорог, то, не соблюдая должной меры в осуществлении этого права, она может до крайности стеснить лиц, обязанных починкой дороги, ибо нет и не может быть безусловно исправной дороги. При желании на всякой дороге можно найти, что починить. И нельзя установить общих объективных признаков такой неисправности, которая может быть терпима, и такой, которая требует починки. Но, с другой стороны, нельзя и органам полиции предоставить ничем неограниченную свободу требовать починок, когда им вздумается. Это явилось бы в их руках бесконтрольным орудием угнетения граждан.

Для всеобъемлющего, полного контроля за законностью деятельности управления необходимо предоставить суду право разрешать вопросы не только о внешней, формальной законности действий администрации, но и о соблюдении в ее действиях должной меры. А для того, чтобы суд мог разрешать такие вопросы, в состав его должны входить не одни профессиональные юристы, а также люди, непосредственно знакомые с бытовыми условиями, среди которых приходится действовать органам управления. Другими словами, в составе административных судов необходимо присутствие представительного элемента. Поэтому более годным органом для рассмотрения административных исков были бы суды уголовные, функционирующие с участием присяжных. Но их организация не соответствует характеру административно-судебных дел. Организация суда присяжных слишком сложна и требует слишком большой затраты времени и труда, чтобы применяться ко всем делам, даже самым мелким. Для большинства административных дел она была бы слишком сложна и дорога, а найти объективную мерку для различения важных и неважных административных дел невозможно. Именно в публичном праве, чаще чем где-либо, самые важные принципиальные вопросы возбуждаются по поводу самых ничтожных дел. Поэтому для административных судов более подходящей организацией является соединение профессионального и представительного элемента в одну смешанную коллегию. При этом и характер представительного элемента тут должен быть несколько иной, чем в суде уголовном. Понимание вопросов управления, в отличие от вопросов о виновности, не может быть доступно каждому, а требует некоторого навыка и знакомства с делом. Поэтому выбор заседателей административных судов должен быть обставлен более строгими условиями, обеспечивающими известную административную опытность.

Точно так же непригодными для рассмотрения административных исков представляются и установившиеся формы уголовного и гражданского процесса. Уголовный процесс, предполагающий наличность обвиняемого и представителя государственной власти в роли обвинителя, совершенно непригоден для рассмотрения административно-судебных дел, где представители государственной власти являются, наоборот, в роли ответчиков, и где нет и не может быть обвиняемого. Что же касается гражданского процесса, то в нем стороны признаются полными хозяевами тяжбы, и это вполне соответствует особенной природе гражданских прав, с их резкою обособленностью по субъектам, с их вполне факультативным характером. Раз субъект гражданского права не обязан его осуществлять, вполне последовательно, что и гражданский суд не может отринуть признанных ответчиком притязаний истца и не может присудить истцу больше, чем он сам требует. Вместе с тем постановление гражданского решения имеет силу только для участвовавших в тяжбе сторон. Эти начала совершенно неприложимы к административно-судебным делам. В них на первом плане состоит не частный, а общественный интерес, и потому исход процесса нельзя ставить в зависимость от уменья, настойчивости или даже прямо от взаимного соглашения истца и ответчика. Признание должностным лицом принесенной на него жалобы правильною еще не может обязывать административный суд непременно удовлетворить требование истца. Иначе это привело бы к возможности произвольных соглашений между органами власти и заинтересованными лицами в прямой ущерб законности управления. С другой стороны, и неумение истца доказать основательность своей жалобы не может быть достаточным основанием отказа. Административный суд, имеющий в виду прежде всего действительное охранение законности управления, должен сам войти в самостоятельное рассмотрение дела, сам собрать доводы за и против и надлежащим образом оценить их. Роль административного суда должна быть по необходимости гораздо активнее, нежели роль гражданского суда. Административный судья не может оставаться лишь беспристрастным свидетелем происходящей между сторонами борьбы. Он не может основывать свое решение исключительно на том, что будет доказано сторонами. Сила решений административных судов не может быть, ограничена только участвовавшими в деле сторонами. Вследствие того, что в основе публично-правовых отношений лежит приспособление объектов к совместному пользованию многими, решение споров о публичных правах не может быть ограничено в своем действии только определенными лицами, участвовавшими в процессе. Оно по необходимости отражается на правах всех лиц, заинтересованных в пользовании данным объектом или несущих обязанность по приспособлению его к общему пользованию. Например, решение по жалобе землевладельца о проведении общественной дороги по его земле неизбежно получает обязательное значение для всех заинтересованных в пользовании этой дорогой; решение по жалобе на отказ в освобождении от воинской повинности точно так же отзывается на всех вынувших следующие за жалобщиком номера жребия, так как, если жалобщик будет освобожден, они могут быть призваны для пополнения требуемого числа новобранцев. Поэтому решения административного суда первой инстанции могут быть обжалованы не только участвовавшими в процессе сторонами, но и всяким заинтересованным лицом, что, например, прямо признает наш Устав о воинской повинности.

Итак, особенности административного иска, направленного к разрешению споров о публично-правовых отношениях, делают необходимым особенное устройство судов, призванных рассматривать эти иски, и особенную организацию самого судопроизводства. Для полноты судебного надзора за законностью управления необходимо существование особых административных судов. Но для того, чтобы этот надзор представлял действительные гарантии законности управления, надо, чтобы административные суды были настоящими судами, т. е. удовлетворяли всем основным условиям правильного отправления правосудия. И прежде всего личному составу административных судов должна быть обеспечена должная независимость от администрации, так как иначе они не могут надлежащим образом выполнять функцию надзора за законностью управления.

Примечание:

1* Cм. мои Лекции по общей теории права, 1897, стр. 177 и след. 162‑166.