Особенности административно процессуальных норм

Вопрос №3. Особенности административно-процессуальных норм. Разграничение материальных и процессуальных административно-правовых норм

В отличие от норм иных процессуальных отраслей российского права административно-процессуальные нормы имеют свои отличительные особенности.

Во-первых, не одинаков круг субъектов, которые правомочны устанавливать процессуальные нормы различных отраслей. Как известно, гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы устанавливаются федеральным законодателем, т.е. Государственной Думой, как это предусмотрено п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации.

Что же касается административно-процессуальных норм, то их создание является предметом совместной деятельности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на основании п. «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Во-вторых, существуют заметные различия и в круге субъектов, применяющих административно-процессуальные и иные процессуальные нормы. Гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные, нормы применяет строго ограниченный круг субъектов, обозначенный в соответствующих процессуальных законах. В сфере государственного управления, в которой реализуются функции разветвленной системы органов исполнительной власти, круг субъектов правоприменения административно-процессуальных норм, естественно, более широк и многообразен.

В-третьих, реализация административно-процессуальных норм не всегда связана с необходимостью принудительного воздействия на участников правоотношений. Элемент принуждения характерен лишь для сравнительно небольшой части административно-процессуальных норм. Поэтому не совсем правильно усматривать своеобразие функций процессуальных отраслей права в том, что они направлены, прежде всего, на регулирование общественных отношений, складывающихся при принудительном осуществлении прав и обязанностей, установленных нормами материальных отраслей. Если для уголовно-процессуальных норм их применение носит в основном принудительный характер, то для гражданско-процессуальных и административно-процессуальных он не специфичен.

Процессуальные правовые нормы тесно связаны с материальными нормами, что предопределено их принадлежностью к одной системе права — российскому праву. Имея много общего с материальными нормами, процессуальные нормы заметно от них отличаются. Своеобразие процессуальных норм заключено прежде всего в том, что они обусловлены не только особенностями социально-правовой среды, но и особенностями материальных норм той отрасли права, с которой они наиболее тесно связаны и потребности которой обслуживают. Таким образом, есть основание говорить о своеобразном вторичном характере процессуальных норм, поскольку само их существование подчинено общей задаче реализации соответствующих материальных норм. Например, С.С.Алексеев рассматривает гражданско-процессуальное и уголовно-процессуальное право как «надстройку» над материальными отраслями, а по мнению М.Д.Шаргородского и О.С.Иоффе, «процессуальное право является необходимым дополнением уголовного, гражданского и административного права».

Административно-процессуальные нормыносят управленческий характер, поскольку они регулируют отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, в которой реализуются полномочия органов исполнительной власти. Эта особенность позволяет отграничить административно-процессуальные нормы от всех иных правовых норм, кроме норм материального административного права, которые также регулируют управленческие общественные отношения.

Административно-процессуальные нормы – это процессуальные правила, которые регулируют не все без исключения управленческие отношения, а только те, которые возникают в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, административно-процессуальные нормы регулируют отношения, возникающие в процессе применения, прежде всего, норм материального административного права, т.е. отношения правовые.

Известно, что процессуальные нормы гражданского, административного и уголовного права обеспечивают реализацию, прежде всего, одноименных материальных отраслей. Следовательно, общность между ними заключается в том, что они регулируют отношения «предметного единства», складывающиеся в одной и той же области социально-правовой среды. Для материальных и процессуальных норм административного права таким пространством является сфера государственного управления, где реализуются многообразные функции органов исполнительной власти на всех уровнях государства.

Вместе с тем между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами существуют и различия. Наиболее заметные из них состоят в следующем.

Как уже отмечалось, процессуальные нормы административного права применяются там, где возникает необходимость в реализации, прежде всего, материальных административно-правовых норм, а также материальных норм иных отраслей российского права. Поэтому, для административно-процессуальных норм, отношения, регулируемые материальными административно-правовыми органами являются главной, но не единственной основой существования. У административно-процессуальных норм оказывается более широкий предмет их регулирования. Это положение имеет прямое отношение к определению объема административно-процессуальной деятельности.

Несмотря на то, что материальные и процессуальные административно-правовые нормы регулируют отношения социально-правовой среды, возникающие в процессе функционирования единой системы исполнительной власти Российской Федерации, воздействие названных норм на эти отношения неодинаково. Материальные и процессуальные административно-правовые нормы регулируют, в некотором роде, неодинаковые отношения либо различные стадии того или иного управленческого отношения.

Подобно тому, как материальная норма предшествует в своем действии реализации процессуальной нормы, так и материальные отношения следует рассматривать как предварительное условие возникновения административно-процессуального правоотношения. Если норма материального административного права отвечает на вопрос, что надо сделать (или не делать) для реализации этих прав и обязанностей, то норма процессуального административного права отвечает на вопрос, как, каким образом, в каком порядке названные права и обязанности могут и должны быть реализованы.

Существует, однако, и другой взгляд на роль и место административно-процессуальных норм. Он вытекает из существа юрисдикционной концепции административного процесса, сторонники которой указывают на следующие различия между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами.

Во-первых, нормы материального административного права определяют содержание прав и обязанностей сторон административно-правового отношения по существу, в то время как нормы процессуального права (если они применимы к разрешению данного спора) определяют порядок принудительного разрешения спора, возникающего между сторонами данного правоотношения.

Во-вторых, нормы материального административного права устанавливают определенные запреты, учитывая интересы охраны общественного порядка, содержат перечень административных наказаний за проступки, а нормы процессуальные определяют порядок привлечения лиц к ответственности, начиная от составления процессуальных документов, удостоверяющих факт правонарушения, и заканчивая порядком принудительного исполнения наложенного взыскания.

Подводя итог по вопросу лекции, отметим, что если нормы материального права отвечают на вопрос, что дозволено, что запрещено делать или каким образом делать, чтобы достичь желаемого результата, то нормы административно-процессуального права отвечают на вопрос, каков порядок принудительного разрешения спора или каков порядок применения мер административного принуждения и какова компетенция в разрешении этих дел соответствующих должностных лиц.

Исходя из сущности юрисдикционной концепции, процессуальному праву определяется узкий круг задач и целей, а именно: обеспечить необходимым правовым инструментарием реализацию властных полномочий соответствующих государственных органов при решении спорных вопросов, возникновении конфликтов и применении необходимых санкций, а также при оценке действий тех или иных автономных субъектов управленческих отношений.

На самом деле, юрисдикционная концепция не может отражать всего многообразия отношений, включенных в административный процесс в целом. Поэтому немногочисленную группу норм, регулирующих указанную небольшую часть отношений социально-правовой среды, нельзя именовать административно-процессуальным правом, поскольку, это не соответствует реальной роли и масштабам регулирующей деятельности административно-процессуальных норм.

Заключение.

Нормы административного материального права своим регулированием охватывают чрезвычайно широкий и разнообразный круг вопросов государственного управления и касаются большого числа субъектов права.

Нормам административного права присущи все основные качества норм, составляющих правовую систему Российской Федерации. Вместе с тем они несут на себе отпечаток общественных отношений, составляющих предмет административного права, а также особенностей их административно-правового регулирования. С учетом этого их можно определить в качестве устанавливаемых государством правил поведения, целью которых является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере функционирования механизма исполнительной власти (государственного управления).

Свою регулятивную роль административное право выражает, прежде всего, через свои нормы. При этом оно использует их в следующих основных целях:

а) обеспечения должной упорядоченности организации и функционирования как всей единой системы исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных звеньев (например, федеральных органов исполнительной власти), их рационального взаимодействия;

б) обеспечения эффективной реализации в сфере государственного управления конституционных прав, свобод и обязанностей граждан и их негосударственных объединений;

в) определения того или иного варианта должного, т.е. отвечающего интересам правового государства, поведения всех лиц и организаций, действующих в сфере государственного управления (физические и юридические лица, общественные объединения и т.п.);

г) непосредственного выражения в сфере государственного управления публично-правового интереса;

д) установления и обеспечения прочного режима законности и государственной дисциплины в рамках регулируемых общественных отношений.

Что касается структуры административно-правовых норм, то она традиционна: гипотеза, диспозиция и санкция.

Гипотеза нередко обнаруживает себя в виде юридических фактов (например, достижение определенного возраста, совершение административного правонарушения и т.п.). При регламентации деятельности аппарата управления она прямо не выражается, а предполагается в качестве условия соответствия его деятельности установленной компетенции.

Диспозиция — это соответствующие предписания, запреты или дозволения.

Санкция нормы, как правило, предусматривает ту или иную меру административной или дисциплинарной ответственности либо ту или иную меру административно-предупредительного (например, реквизиция имущества) или пресекательного (например, запрещение эксплуатации транспортного средства) характера.

Вопросы для контроля:

1. Раскройте понятие административно-процессуальных норм.

2. Приведите характеристику административно-процессуальных норм.

3. Укажите структуру административно-процессуальных норм.

4. Перечислите виды административно-процессуальных норм.

5. Обозначьте особенности административно-процессуальных норм.

6. Укажите различие материальных и процессуальных административно-правовых норм.

Используемая литература:

1. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник. – СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004. С. 115-116.

2. Административно-процессуальное право России / И.В. Панова. – 2-е изд., пересмотр. И доп. – М.: Норма, 2008. С. 23.

3. Макарейко Н.В. Административно-процессуальное право: Учебное пособие. – М.: Юристъ, 2008. С. 50.

4. Административно-процессуальное право: Курс лекций. – М.: ЦОКР МВД России, 2009. С. 44.

5. Миронов А.Н. Административно-процессуальное право: Учебное пособие. – Форум, 2010.

6. Административная ответственность за нарушения общественного порядка: законодательство и практика его применения органами внутренних дел. Учебное пособие. М. 2007.

7. Административные правонарушения: понятие, состав, квалификация. Учебное пособие. М. 2006.

8. Кисин Б.Р. Селиванов В.В. Квалификация административных правонарушений, подведомственных органам внутренних дел /милиции/. Учебное пособие. М. 2006.

9. Ответственность граждан и должностных лиц за административные правонарушения. Учебное пособие. М. 2005.

10. Султанов Э.М. Образцы процессуальных документов по делам об административных правонарушениях: Учебное пособие / Э.М. Султанов, М.В. Султанова. – Ставрополь: СФ КрУ МВД РФ, 2008.

11. Производство по делам об административных правонарушениях, рассматриваемых органами внутренних дел. Учебное пособие. М. 2005.

12. Административная юрисдикция. Курс лекций. — М. 2004.

Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. – СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург). 2002.

Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права // Вопросы советского административного права. М., 1949.

Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР.

Там же.

Сорокин В.Д. «Административный процесс и административно-процессуальное право» – Санкт-Петербург. Издательство Юридического института, 2002.

> Особенности административно-процессуальных норм и отношений

Особенности административно-процессуальных норм

Административно-процессуальные нормы представляют собой разновидность действующих в нашем обществе юридических правил поведения людей, установленных государством. Поэтому они обладают всеми признаками, которые вообще свойственны правовой норме.

Процессуальные правовые нормы тесно связаны с материальными нормами, что предопределено их принадлежностью к одной системе права — российскому праву. Имея много общего с материальными нормами, процессуальные нормы заметно от них отличаются. Своеобразие процессуальных норм заключено в том, что они обусловлены не только особенностями социально-правовой среды, но и особенностями материальных норм той отрасли права, с которой они наиболее тесно связаны и потребности которой обслуживают прежде всего и главным образом. Таким образом, есть основание говорить о своеобразном вторичном характере процессуальных норм, поскольку самое их существование подчинено общей задаче реализации соответствующих материальных норм .

Но между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами существуют и различия. Наиболее заметные из них состоят в следующем.

Процессуальные нормы административного права применяются там, где возникает необходимость в реализации прежде всего, материальных административно-правовых норм, а также материальных норм иных отраслей российского права. Поэтому для административно-процессуальных норм отношения, регулируемые материальными административно-правовыми нормами, являются главной, но не единственной основой существования. У административно-процессуальных норм оказывается более широким предмет их регулирования. Это положение имеет прямое отношение к определению объема административно-процессуальной деятельности.

Несмотря на то, что материальные и процессуальные административно-правовые нормы регулируют отношения социально-правовой среды, возникающие в процессе функционирования единой системы исполнительной власти Российской Федерации, воздействие названных норм на эти отношения неодинаково. Материальные и процессуальные административно-правовые нормы регулируют в некотором роде неодинаковые отношения либо различные стадии того или иного управленческого отношения.

Подобно тому, как материальная норма предшествует в своем действии реализации процессуальной нормы, так и материальные отношения следует рассматривать как предварительное условие возникновения административно-процессуального правоотношения.

Если норма материального административного права, определяя содержание прав и обязанностей субъектов права, отвечает на вопрос, что надо сделать (или не делать) для реализации этих прав и обязанностей, то норма процессуального административного права отвечает на вопрос, как, каким образом, в каком порядке названные права и обязанности могут или должны быть реализованы.(3,с.54-56)

В отличие от норм иных процессуальных отраслей российского права административно-процессуальные нормы имеют некоторые особенности. Во-первых, неодинаков круг субъектов, которые правомочны устанавливать процессуальные нормы различных отраслей. Как известно, гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы устанавливаются федеральным законодателем, т. е. Государственной Думой, как это предусмотрено п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации.

Что же касается административно-процессуальных норм, то их создание является предметом совместной деятельности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на основании п.»к» ст.72 Конституции Российской Федерации.

Во-вторых, существуют заметные различия и в круге субъектов, применяющих административно — процессуалъные и иные процессуальные нормы. Гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы правомочен применять строго ограниченный круг субъектов, обозначенный в соответствующих процессуальных законах. В несравненно более широкой сфере государственного управления, в которой реализуются функции разветвленной системы органов исполнительной власти, круг субъектов правоприменения административно-процессуальных норм, естественно, более широк и многообразен.

В-третьих, реализация административно-процессуальных норм далеко не всегда связана с необходимостью оказать принудительное воздействие на участников правоотношений. Элемент принуждения, как таковой, характерен лишь для сравнительно небольшой части административно-процессуальных норм. Поэтому не совсем прав С. С. Алексеев, усматривающий своеобразие функций процессуальных отраслей права в том, что «они направлены прежде всего на регулирование общественных отношений, складывающихся при принудительном осуществлении прав и обязанностей, установленных нормами «материальных отраслей»». Если для уголовно-процессуальных норм их применение носит в основном принудительный характер, то для гражданско-процессуальных и административно-процессуальных он не специфичен.

Итак, административно-процессуальным нормам присущи две основные особенности. Первая особенность заключается в их управленческом характере, поскольку они регулируют отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, в которой реализуются полномочия органов исполнительной власти. Эта особенность позволяет отграничить административно-процессуальные нормы от всех иных правовых норм, кроме норм материального административного права, которые также регулируют управленческие общественные отношения.

Вторая их особенность состоит в том, что это — процессуальные правила, которые регулируют не все без исключения управленческие отношения, а те, которые возникают в связи с разрешением индвидуально-конкретных дел органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, административно-процессуальные нормы регулируют отношения, возникающие в процессе применения, прежде всего и главным образом норм материального административного права, т. е. отношений правовых.(10,с.110-115)

Таким образом, административно-процессуальная норма — это установленное правомочным государственным органом Российской Федерации и субъектов Российской Федерации общее правило, регулирующее при разрешении индивидуально-конкретных дел в сфере реализации властных полномочий исполнительных органов государственной власти.

§ 3. СТРУКТУРА АДМИНИСТРАТИВНОПРОЦЕССУАЛЬНОЙ НОРМЫ

Вопрос о структуре административно-процессуальных норм имеет не только теоретическое, но и немаловажное практическое значение. Решение его должно исходить из общих положений о структуре юридической нормы, выработанных теорией социалистического права.
Согласно наиболее распространенному взгляду правовая норма состоит из трех частей: гипотезы, диспозиции и санкции. Гипотезой именуется элемент нормы, указывающий на условия, при наступлении которых применяется правило, установленное нормой. Диспозиция — это центральная часть нормы, ее главный элемент, составляющий содержание данного юридического правила. Санкция — это указание на юридические последствия, наступающие при нарушении или несоблюдении данной правовой нормы.
Структурные части нормы в литературе именуются неодинаково. Одни называют их составными частями или элементами, другие — только элементами, третьи считают, что поскольку норма права тождественна диспозиции, то гипотеза и санкция выступают не как состав- ные части нормы, т. е. диспозиции, а как ее атрибуты. С нашей точки зрения, составные части нормы, ее элементы— понятия тождественные, характеризующие внутреннее ее строение.
Однако некоторые авторы считают, что юридическая норма состоит только из двух элементов. Так, С. В. Курылев считает составными частями нормы: условие, с наступлением которого связаны юридические последствия, и сами юридические последствия. При этом в названные элементы автор вкладывает отличный от общепринятого смысл. Условие правовой нормы — это, по мнению С. В. Курылева, указание на юридические факты, предусмотренные нормой. Последствия — это указание на права и обязанности, возникающие при наступлении предусмотренных нормой условий.
Таковы две исходные позиции по интересующему нас вопросу. Правда, есть и другие разногласия, но они относятся уже к решению вопроса о соотношении составных частей юридической нормы.
Ряд авторов высказывает категорическое суждение, согласно которому каждая правовая норма обязательно должна состоять из трех элементов. «Только наличие всех трех частей, — пишет Ю. Г. Ткаченко, — дает нам представление о норме права». Отсутствие хотя бы одного из них «уже лишает норму правового характера»,— подчеркивает
А. Ф. Шебанов
С этим согласны далеко не все. Не обязательно, чтобы в процессе правотворчества все три логических элемента были включены в одну норму права, отмечает И. Сабо. В некоторых нормах диспозиция сливается с гипотезой. «В ряде случаев,— пишет автор,— диспозиция сформулирована не в виде приказа, а в декларативной форме. Это характерно для многих конституционных норм, которые констатируют
178
какое-то положение и тем самым нормативно закрепляют его»
Некоторые авторы допускают существование правовой нормы без санкции. О. С. Иоффе пишет: «Если гипотеза и диспозиция относятся к числу обязательных элементов структуры правовой нормы, то санкция составляет ее необязательный, факультативный элемент. В зависимости оТ конкретных задач, выполнение которых государство связывает с данной нормой, ее охрана может быть обеспечена посредством либо санкции, либо определенных других юридических норм, либо при по-
w w 179
мощи всей системы действующего права»
Мы не разделяем мнения об обязательной трехчленной структуре всех без исключения правовых норм. Существует большое число норм, состоящих из меньшего числа элементов и имеющих все признаки юридического предписания. Поэтому нам представляется более правильной позиция О. С. Иоффе.
Мы целиком согласны с признанием возможности существования норм, в которых санкция не указана.
В качестве примера можно привести правило, установленное ст. 10 Закона о всеобщей воинской обязанности, принятого III сессией Верховного Совета СССР седьмого созыва 12 октября 1967 г., в которой сказано: «На действительную военную службу призываются граждане мужского пола, которым ко дню призыва исполняется 18 лет. Как правильно отмечает О. С. Иоффе, не имеют санкций и нормы поощрительного характера, имеющие существенно новый элемент— указание на меру поощрения.
Вместе с тем О. С. Иоффе не учитывает одного важного обстоятельства. Дело в том, что та аргументация, которая была использована для доказательства факультативности санкции, может быть с полным основанием применена и к другому элементу юридической нормы, а именно к гипотезе. В самом деле, гипотеза, т. е. условия действия нормы, могут быть определены в ней самой; эти условия могут быть определены другой правовой нормой, и, наконец, эти условия могут быть определены всей системой социалистического права.
Мы не согласны с мнением, по которому не может действовать норма, если не предусмотрены те случаи, когда она применяется. Во- первых, в литературе признается существование норм, у которых гипотезы и диспозиции слиты (в качестве примера приводятся обычно нормы особенной части уголовного права); во-вторых, законодатель не всегда стремится определить условия, при которых реализуется Диспозиция данной нормы. Так, в ст. 66 Конституции СССР говорится: «Совет Министров СССР издает постановления и распоряжения на ос- н°ве и во исполнение действующих законов и проверяет исполнение».
Здесь в одной статье закона две диспозиции — «издает постановления и распоряжения» и «проверяет исполнение». Однако ни Конституция, ни действующее законодательство не предусматривают конкретных условий, при которых реализуются указанные в ст. 66 диспозиции.
Отсутствие гипотезы, отмечает А. Ф. Шебанов, лишает норму
1 R1
практического значения . Мы думаем иначе.
В приведенном примере попытка сформулировать конкретную гипотезу и включить ее в состав правила как раз и лишила бы нормы практического значения, поскольку предусмотреть все условия, наступление которых должно привести в действие диспозицию «проверяет исполнение», нельзя да и нецелесообразно.
Наличие в юридической норме гипотезы, диспозиции и санкции — это максимум того, из чего та вообще может состоять. Но тогда каков же тот минимум, без которого правовая норма уже перестав быть таковой, утрачивает смысл юридического правила. Ответ на’Этот вопрос может быть получен в ходе выявления и оценки значения каждого из названных элементов нормы, степени их обязательности в норме и соотношения между собой.
Вряд ли нужно доказывать, что норма не может состоять, скажем, только из одной гипотезы или одной санкции. Логически невозможны также и некоторые комбинации из двух ее элементов, например, невозможно представить себе норму, состоящую только из гипотезы и санкции. Отсюда следует, что непременным элементом юридической нормы является диспозиция, которая с полным основанием может быть отождествлена с самим содержанием нормы. Без диспозиции, т. е. без указания на самое правило, норма как таковая существовать не может.
Чем же обусловлено соотношение между элементами правовой нормы? Иначе говоря, почему в нормах оказывается неодинаковой их структура? Это зависит, на наш взгляд, от ряда обстоятельств. Имеет значение, во-первых, то, в какой области общественных отношений
проявляется регулирующее воздействие данной правовой нормы. Естественно, что структура норм, регулирующих, например, гражданские правоотношения, отличается от структуры норм уголовного права. Для последних, в частности норм особенной части уголовного права, характерно влияние гипотезы и диспозиции и наличие санкции в качестве обязательного элемента. Иначе и не может быть, ибо различие в структуре норм отражает и является следствием специфики регулирования общественных отношений различными отраслями права. Поэтому нельзя согласиться с А. Ф. Шебановым, утверждающим, что вследствие единства советского права и характера исполнения правовыми нормами своей служебной роли в обществе, по своей структуре, по своим составным элементам все правовые нормы одинаковы. Подобное нивелирование структуры правовых норм различных отраслей и институтов противоречит известному закону диалектики о соотношении всеобщего, особенного и единичного. Всеобщее здесь проявляется в том, что мы имеем дело с социалистическими правовыми нормами, представляющими в своей совокупности единое социальное явление. Но всеобщее не может существовать иначе, кроме как многообразно проявляясь в особенном и единичном, в данном случае посредством различного сочетания элементов правовой нормы. При этом в качестве особенного выступает отрасль социалистического права, единичного — отдельная юридическая норма. Значит, отказавшись от признания возможности и целесообразности существования различных структур правовых норм, мы тем самым недооценивали бы специфику правового регулирования различных общественных отношений.
Во-вторых, для структуры правовой нормы имеет значение то, какой она является по содержанию — материальной или процессуальной. Несомненно, что на структуру многих административнопроцессуальных норм накладывает отпечаток уже самое существование материальных норм административного права. Поскольку процессуальные нормы призваны обеспечить реализацию материальных норм, постольку возникает зависимость между диспозицией материальной нормы и гипотезой процессуальной нормы. По- видимому, можно сказать, что осуществление диспозиции материальной нормы является общим условием, при котором начинает действовать соответствующая процессуальная норма. Нарушение гражданином какой-либо материальной нормы административного права одновременно выступает как гипотеза (условие) применения определенного порядка воздействия на нарушителя.
Разумеется, взаимодействие элементов административноматериальных и административно-процессуальных норм ни в какой степени нельзя ограничивать только областью правонарушений. Реализация диспозиции любой материальной нормы административного права приводит в движение и соответствующие процессуальные нормы. Например, осуществление гражданином права на образование есть условие для реализации целого ряда административно-процессуальных правил, определяющих порядок приема гражданина в учебное заведение.
Следовательно, как нам представляется, в административнопроцессуальных нормах, как и в иных процессуальных нормах, присутствие гипотезы носит меньшую степень обязательности, поскольку их применение обусловлено потребностями соответствующие материальных норм.
В таком же плане следует решать и вопрос о санкциях в административно-процессуальных нормах. Этот элемент в них встречается значительно реже, чем в материальных нормах, что следует объяснить вторичным характером административно-процессуальных норм. В результате действия процессуальных норм применяется санкция, предусмотренная, как правило, соответствующей материальной нормой. В подавляющем большинстве случаев процессуальные административно-правовые нормы, определяющие порядок деятельности различных субъектов в сфере управления по применению материальных норм административного права, базируются на определенных полномочиях должностных лиц этих субъектов, в силу чего нарушение процессуальной нормы одновременно означает нарушение служебных полномочий того или иного лица.
Таким образом, с точки зрения структуры, соотношения элементов административно-процессуальные нормы можно подразделить на несколько групп.
Первую группу составляют административно-процессуальные нормы, структура которых состоит из всех трех элементов — гипотезы, диспозиции и санкции. Примером такой нормы может служить правило, предусмотренное ст. 113 Таможенного кодекса СССР. В ней сказано: «Штраф, наложенный за нарушение таможенных правил или за контрабанду, не уплаченный в течение пятнадцатидневного срока со дня вручения постановления о наложении штрафа, взыскивается в бесспорном порядке из заработка оштрафованного».
Во вторую группу входят наиболее распространенные административно-процессуальные нормы, состоящие только из двух элементов — гипотезы и диспозиции. В качестве примера приведем правило, закрепленное ст. 28 Закона об укреплении связи школы с жизнью и о дальнейшем развитии народного образования в СССР, где говорится: «В высшие учебные заведения принимать на основе характеристик, выдаваемых партийными, профсоюзными, комсомольскими и другими общественными организациями, руководителями промышленных предприятий и правлениями колхозов с тем, чтобы путем конкурсного отбора зачислять в вузы наиболее достойных, проявивших себя на производстве, подготовленных и способных людей. При зачислении в высшие учебные заведения предоставлять преимущества лицам, имеющим стаж практической работы».
Третья группа объединяет административно-процессуальные нормы, состоящие только из одной диспозиции. Примером такой нормы может служить правило, согласно которому административные комиссии исполнительных комитетов районных (городских) Советов депутатов трудящихся образуются соответствующими Советами из числа депутатов Советов и представителей общественных организаций в составе председателя (заместителя председателя исполнительного комитета соответствующего Совета), заместителя председателя, секретаря и не менее четырех членов комиссии184. Посредством таких норм устанавливаются строго определенные правила, обязательные к исполнению уполномоченными органами и их должностными лицами. Нормы данного вида менее распространены в административно-процессуальном праве по сравнению с нормами первых двух групп.

Структура административно-процессуальной нормы

Структура административно-процессуальной нормы — это ее внутреннее строение, логически обусловленная система взаимодействующих и взаимозависимых элементов.

Традиционно в структуре юридических норм выделяют три составляющие: гипотезу, диспозицию и санкцию.

Гипотеза — указывает на конкретные жизненные обстоятельства (условия), при наличии или отсутствии которых административно-процессуальная норма вступает в действие.

Согласно степени определенности выраженных в ней обстоятельств, гипотеза может быть абсолютно определенной и относительно-определенной.

Относительно-определенная гипотеза предоставляет субъектам правоприменения возможность самим решать вопрос о наличии или отсутствии условий вступления административно-процессуальной нормы в действие. Обычно такие гипотезы формулируются с помощью семантических конструкций: «по необходимости», «в случае необходимости», «в случае, когда есть основание считать», «с учетом обстоятельств», «по собственной инициативе» и тому подобное.

Абсолютно-определенная гипотеза строго очерчивает сферу применения административно-процессуальной нормы. Последняя вступает в действие в единственно возможном случае, прямо указанном в гипотезе. Соответствующий вопрос уже не полагается на усмотрение субъекта правоприменительной деятельности — оно однозначно решен законодателем.

По количеству отраженных условиях действия административно-процессуальной нормы гипотезы делятся на простые и сложные.

В простой гипотезе указано только одно условие реализации нормы административно-процессуального права. Сложные гипотезы содержат сразу несколько обстоятельств, которые предусматривают «применение» административно-процессуальной нормы. Среди них выделяют альтернативные и комплексные гипотезы.

В альтернативной гипотезе каждая отдельная обстоятельство из нескольких имеющихся является достаточным для вступления нормы в действие. Такую гипотезу имеет норма, закрепленная в ст. 8 Закона об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: «Административный надзор прекращается постановлением судьи по представлению начальника органа внутренних дел: а) в случае погашения или снятия судимости с лица, находящегося под наблюдением; б) досрочно, если поднадзорный перестал быть опасным для общества и положительно характеризуется по месту работы и жительства».

Комплексная гипотеза предусматривает несколько условий, одновременное наступление которых приводит к возникновению соответствующих административно-процессуальных правоотношений. Каждая из этих условий, взятая в отдельности, недостаточна для активации административно-процессуальной нормы.

Так, например, согласно ст. 8 Закона Украины «Об обращениях граждан», не рассматриваются повторные обращения одним и тем же органом от одного и того же гражданина по одному и тому же вопросу, если первое решено по сути Как видим, гипотеза данной нормы включает пять обязательных обстоятельств: 1) повторность обращений; 2) факт решения первого обращения по существу; 3) в обоих обращениях фигурируют одни и те же вопросы; 4) адресат обоих обращений является неизменным; 5) оба обращения принадлежат одному автору.

Диспозиция административно-процессуальной нормы — это правило поведения, за которым участники административно-процессуальных правоотношений действуют в случае наступления условий, предусмотренных гипотезой.

В зависимости от степени конкретизации закрепляемого правила поведения, диспозиции норм административно-процессуального права классифицируются на: прямые, альтернативные и бланкетные.

Прямая (определена) диспозиция содержит указание на единственно возможный в данном случае вариант поведения. Она является наиболее простой в понимании и применении, поскольку абсолютно точно и ясно определяет необходимое поведение субъектов правоотношений, не предполагая никаких ее альтернатив. Так, в ч. 2 ст. 11 КАССУ однозначно указывается: суд рассматривает административные дела не иначе как по исковому заявлению, поданному в соответствии с настоящего Кодекса, и не может выходить за пределы исковых требований. Согласно ч. 6 ст. 12 этого же Кодекса, во время судебного рассмотрения дела в судебном заседании обеспечивается полное фиксирование судебного заседания с помощью звукозаписывающего технического средства и т.д.

Альтернативная (относительно-определенная) диспозиция закрепляет несколько вариантов возможного поведения. При возникновении обстоятельств, предусмотренных гипотезой, участник административно-процессуальных правоотношений получает возможность выбора одного, нескольких или даже всех этих вариантов сразу. Вместе с тем, его поведение не должно выходить за рамки, очерченные административно-процессуальной нормой.

к Примеру, в предусмотренных статьей 260 Куоап случаях к лицу могут быть применены принудительные меры, направленные на обеспечение производства по делам об административных правонарушениях: административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей, изъятие вещей и документов. Применяя эту норму, уполномоченный субъект лично решает, какое именно мероприятие или меры административного принуждения должны быть приняты к нарушителю, и нужно к ним прибегать вообще.

Бланкетная («отсылочная» или «открытая») диспозиция содержит наиболее общую характеристику правила поведения, никак его не конкретизируя. Разъяснения относительно необходимого порядка действий следует искать в иных нормах или нормативных актах, к которым она отсылает.

Обычно, нормотворец ограничивается указанием на:

а) переадресовывает субъекта правоприменения к другим положениям этого же нормативного акта (Так, ч. 6 ст. 14 Закона Украины «Об исполнительном производстве» предусматривает, что заявленный сторонами исполнительного производства отвод эксперту или специалисту разрешается в порядке, установленном статьей 17 данного Закона).

б) название соответствующего нормативного акта (Порядок обжалования постановления суда (судьи) по делу о нарушении таможенных правил и внесения представления прокурором на постановление определяется Кодексом Украины об административных правонарушениях (ч. 8 ст. 393 Таможенного Кодекса Украины));

в) тип нормативных актов, где следует искать кореспондуючу юридическую норму (Постановление об административном аресте исполняется органом внутренних дел в порядке, установленном законами Украины (ст. 300 Коап));

г) субъекта издания нормативного акта (Форма и порядок уведомления администратора или соответствующего разрешительного органа о соответствии его материально-технической базы требованиям законодательства устанавливаются Кабинетом Министров Украины (ч. 8 ст. 1 Закона Украины «О разрешительное производство»));

д) сферу действия соответствующего нормативного акта (Решения относительно обращений граждан и ответы на них оформляются в соответствии с требованиями законодательства о языках (ст. 6 Закона Украины «Об обращениях граждан»));

е) законодательство Украины вообще (Каждый имеет право знакомиться в установленном законодательством порядке с судебными решениями в любой рассматриваемой в открытом судебном заседании делу, вступившие в законную силу. ч. 2 ст. 12 КАСУ).

Во всех указанных случаях задача по отысканию необходимой нормы возлагается непосредственно на субъекта правоприменительной деятельности.

Санкция административно-процессуальной нормы указывает на неблагоприятные последствия, возникающие в случае нарушения диспозиции.

Стоит отметить, что лишь незначительное количество административно-процессуальных норм характеризуется наличием «собственной» санкции.

Отдельную санкцию норма административно-процессуального права имеет только тогда, когда нормотворец считает необходимым подчеркнуть особую важность закрепленного в ней правила поведения для всестороннего, непредвзятого, объективного, оперативного рассмотрения административного дела.

Так, санкции норм, закрепленных в разделе VI КАССУ, предусматривают возможность применения к нарушителям правил административного судопроизводства следующих принудительных мер: — предупреждение и удаление из зала судебного заседания за нарушение порядка во время судебного заседания и невыполнение распоряжений председательствующего), — временное изъятие доказательств для исследования судом (за непредставление без уважительных причин истребованных судом письменных или вещественных доказательств), — привод (в случае неявки по вызову суда лиц, явка которых является обязательной).

Другой перечень мер процессуального принуждения (административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей, изъятие вещей и документов) содержит санкция ст. 260 Куоап. Условиями, при которых она вступает в действие являются: — невозможность иным способом прекратить административное правонарушение; — потребность в установлении личности нарушителя; — невозможность составить протокол об административном правонарушении на месте, в случаях когда составление протокола является обязательным, и другие.

Итак, если возникает насущная необходимость в обеспечении определенных процессуальных действий с помощью мер процессуального принуждения, то последние формулируются в санкциях отдельных административно-процессуальных норм. При этом санкция выполняет функцию обеспечения нормального течения административного процесса и не имеет целью привлечения нарушителя процессуальных правил к ответственности.

По степени определенности мер процессуального принуждения в санкции административно-процессуальных норм делятся на абсолютно-определенные, относительно-определенные и альтернативные.

Абсолютно определенная санкция четко и однозначно фиксирует мероприятие негативного воздействия на недобросовестного участника административно-процессуальных правоотношений (К участникам административного процесса и других лиц за нарушение порядка во время судебного заседания или невыполнение распоряжений председательствующего применяется предупреждение (ст. 270 КАСУ)).

Относительно-определенная санкция, закрепляя конкретное мероприятие процессуального принуждения, одновременно устанавливает границы его применения. К таким можно отнести санкцию нормы, предусмотренной ч. 1 ст. 374 Таможенного Кодекса Украины: (… допускается административное задержание гражданина, совершившего нарушение таможенных правил, на срок до трех часов).

Альтернативная санкция содержит перечень мер реагирования на нарушения правил административного процесса. Конкретное мероприятие (мероприятия) выбирает субъект правоприменительной деятельности. Примером может служить уже упоминавшаяся нами статья 260 Куоап, которая предусматривает возможность применения к лицу административного задержания, личного досмотра, досмотра вещей, изъятия вещей и документов.

1. Понятие, особенности и структура административно-процессуальных норм

Для уяснения сущности административно-процессуального регулирования необходимо, прежде всего, определить, что представляет собой административно-процессуальная норма. Она выступает качественной разновидностью правовой нормы и обладает всеми признаками последней. Правовая норма является государственно-властным общим и обязательным предписанием, исходящим от государства, и обеспеченным его принудительной силой, призванным регулировать общественные отношения.

Административно-процессуальные нормы производны от норм материального административного права. Нормы административного права регулируют управленческие и связанные с ними иные общественные отношения. Назначение административно-процессуальных норм состоит в закреплении порядка реализации материально-правовых норм как административного права, так и норм других отраслей права, т.е. в определенных случаях административно-процессуальные нормы выходят за границы предметного единства и регламентируют порядок реализации норм других отраслей права, например, трудового, финансового, экологического.

Назначение процессуальных норм состоит в детальном определении порядка применения норм материального права, вместе они выполняют взаимообеспечительную, взаимодополняющую роль в отношении друг друга.

Взаимосвязь материальных и процессуальных норм обеспечивает важнейшее свойство права – его системность. Только в сочетании материальное и процессуальное право обеспечивают регулятивную роль права в обществе, повышается ценность права как наиболее значимого социального регулятора. Как отмечал В.Д. Сорокин «процессуальные нормы административного права применяются там, где возникает необходимость в реализации прежде всего материальных административно-правовых норм, а также норм других отраслей права»1.

Процессуальные нормы права – это издаваемые государством правовые предписания, направленные на регулирование общественных отношений, складывающихся в связи с необходимостью организовать процесс реализации материальных норм права, и заключающие в себе правила поведения (в том числе регламентирующие сроки, формы документов, виды принимаемых решений и т.д.) субъектов, специально уполномоченных государством на осуществление юрисдикционной и иной правоприменительной деятельности, а также других участников процесса.

Процессуальные нормы представляют собой четкие правила поведения, что обусловлено необходимостью обеспечения прав участников, регулируемых ими отношений, В отличие от норм материального права процессуальные нормы детально регламентируют порядок реализации прав и исполнения обязанностей.

Предписания процессуальных норм нередко носят категоричный характер, то есть обладают более высокой степенью формализованности по сравнению с материальными.

Административно-процессуальным нормам как качественной разновидности процессуальных норм, в полной мере присущи признаки последних. Анализ действующего законодательства позволяет назвать следующие признаки процессуальных норм.

1. Представляют собой качественную разновидность правовых норм. Несмотря на определенные особенности, они неразрывно связаны с нормами права как родовым явлением.

2. Носят общеобязательный характер. Общеобязательность предполагает необходимость исполнения данного предписания всеми, кому оно адресовано. Данное свойство процессуальной правовой нормы заключает в себе не только социально-психический аспект воздействия на субъектов, регулируемых общественных отношений, но и в большинстве случаев подкрепляется возможностью применения к правонарушителю мер принуждения.

3. Регулируют общественные отношения, складывающиеся в связи с необходимостью организовать процесс реализации материальных норм права, и содержат правила поведения (в том числе регламентирующие сроки, формы документов, виды принимаемых решений и т.д.) субъектов, специально уполномоченных государством на осуществление юрисдикции иной и иной правоприменительной деятельности, а также других участников процесса.

4. Определяют компетенцию, предметы ведения, властные полномочия органов государства, органов местного самоуправления, должностных лиц, являющихся субъектами юридического процесса, а также физических лиц и организаций, которые включаются в процесс по различным основаниям.

5. Являются обязательным условием реализации материальных норм права, определяют процессуальный порядок деятельности соответствующих органов, должностных и юридических лиц, а также граждан.

6. В системе юридических норм имеют самостоятельное, а не вспомогательное значение по отношению к материально-правовым нормам. В системе права процессуально-правовые нормы ведут себя более динамично и свободно, поскольку в отличие от материальных норм, регулирующих общественные отношения, составляющие предмет исключительно конкретной отрасли права, процессуальные нормы способны обеспечивать реализацию материальных норм другой отрасли права.

7. В отличие от материальных норм права, процессуальные более консервативны. Это позволяет стабилизировать общественные отношения, минимизировать возможность нарушения законности.

8. Имеют место там, где существует необходимость в нормативно-организационном упорядочении деятельности, связанной с осуществлением субъектами юридического процесса (органами государства, органами местного самоуправления, их должностными лицами) властных полномочий, и определяют их компетенцию, предметы ведения, полномочия. Помимо этого процессуальные нормы регламентируют права и обязанности других участников процесса – физических лиц, организаций (юридических лиц), которые включаются в процесс по различным основаниям.

9. Выступают необходимым условием обеспечения процессуального порядка. Они имеют своей целью регламентацию порядка функционирования государственного аппарата и порядка охраны законных интересов и прав граждан, то есть совмещают процедурную и юрисдикционную функции.

Административно-процессуальным нормам наряду с общими чертами присущи следующие специфические черты.

Во-первых, административно-процессуальные нормы призваны создать процессуальные условия для реализации как административно-правовых, так и других норм материальных отраслей российского права. В этом проявляется универсальный характер норм административно-процессуального права. Административно-процессуальные нормы «обслуживают» земельное (аграрное), экологическое, таможенное, финансовое и другие отрасли права.

Во-вторых, решают более ограниченный круг задач по сравнению с материально-правовыми нормами. Это обусловлено тем, что нормы материально-правовых отраслей права регулируют общественные отношения по существу, определяя права и обязанности их субъектов, то нормы административно-процессуального права призваны определить порядок (процедуру) реализации соответствующих материально-правовых норм.

В-третьих, в отличие от норм гражданско-процессуального и уголовно-процессуального права, которые в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ находятся в исключительном ведении Российской Федерации, административно-процессуальное законодательство, а следовательно и его нормы в соответствии с п. «к» ст. 72 Конституции РФ находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Такое законодательное решение вызывает сложности в связи с наличие большого числа разрозненных административно-процессуальных процедур1.

В-четвертых, по сравнению с арбитражно-процессуальными, гражданско-процессуальными и уголовно-процессуальными нормами административно-процессуальные нормы применяются большим числом уполномоченных субъектов. Такое положение говорит об универсальном характере административно-процессуальных норм. Вместе с тем на практике это влечет за собой нарушение законности, так как в ряде случаев применение административно-процессуальных норм осуществляется субъектами, которые не имеют соответствующей юридической подготовки. Примером может служить число субъектов административной юрисдикции, которые вправе рассматривать дела об административных правонарушениях (глава 23 КоАП РФ), число видов которых в настоящее время превысило шестьдесят только на федеральном уровне.

В-пятых, административно-процессуальные нормы в отличие от арбитражно-процессуальных, гражданско-процессуальных и уголовно-процессуальных норм регулируют порядок применения как охранительных, так и регулятивных норм соответствующих материально-правовых отраслей. Это позволяет говорить об определенной универсальности норм административно-процессуального права.

В-шестых, административно-процессуальные нормы в отличие от иных процессуальных норм имеют управленческий характер и непосредственно связаны с исполнительно-распорядительной деятельностью соответствующих субъектов.

Административно-процессуальные нормы регламентируют правовые отношения, составляющие разновидность властеотношений, особенностью которых является выполнение одним из субъектов функций государственного управления, нередко сопряженных с использованием механизма государственного принуждения. В таких отношениях равенство сторон отсутствует.

Административно-процессуальные нормы обладают собственным объектом правового регулирования, несколько выходящим по своему объему за рамки предмета регулирования материальных административно-правовых норм.

Учет названных особенностей позволяет определить административно-процессуальные нормы как вид процессуальных норм, принятых уполномоченными субъектами в установленном порядке и призванных регулировать отношения, возникающие при рассмотрении индивидуальных конкретных дел органами исполнительной власти при осуществлении исполнительно-распорядительной деятельности, а в установленных законом случаях другими субъектами правовых отношений.

Существенное значение для содержания административно-процессуальных норм имеет устанавливаемый ими механизм процессуальных гарантий для граждан и иных субъектов как участников соответствующих административных производств. Тем самым создается юридическая форма охраны прав и свобод граждан и их объединений от нарушений, система реализации их административно-процессуального статуса.

Гражданин может инициировать своими действиями возбуждение соответствующего административного производства (например, подачей жалобы), требовать от органов и лиц, уполномоченных разрешать данное дело, ознакомления с материалами дела, представлять доказательства, давать объяснения, заявлять различного рода ходатайства и т. п. Особенно широки процессуальные гарантии гражданина в законодательстве об административных правонарушениях. Аналогичного рода гарантии предусматриваются и для юридических лиц1.

По правовому содержанию административно-процессуальным нормам присуще то, что предусмотренные ими предписания представляют права одним участникам процессуального разбирательства и возлагают обязанности на других, равно как и наоборот. По форме административно-процессуальные нормы характеризуются четкостью, конкретностью и категоричностью содержащихся в них правовых предписаний, обеспечиваемых административными и административно-процессуальными санкциями. Например: праву потерпевшего по делу об административном правонарушении участвовать в рассмотрении дела корреспондирует обязанность субъекта правоприменения известить потерпевшего должным образом о месте и времени рассмотрения дела; заведомо ложное показание свидетеля влечет административную ответственность (ст. 17.9 КоАП РФ); постановление по делу об административном правонарушении отменяется и дело направляется на рассмотрение по подведомственности, если такое постановление вынесено неправомочным судьей, коллегиальным органом, должностным лицом (п. 5 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ)1.

Необходимо отметить, что административно-процессуальные нормы, присутствует там, где существует нормативно-организационное упорядочение деятельности, связанной с осуществлением субъектами административного процесса (органами государства, органами местного самоуправления, их должностными лицами) властных полномочий, и имеют своим назначением определить их компетенцию, предмет ведения, полномочия. Помимо этого процессуальные нормы регламентируют права и обязанности других участников процесса – физических лиц, организаций (юридических лиц), которые включаются в процесс по различным основаниям.

Будучи сложным правовым образованием, административно-процессуальная норма обладает внутренней структурной организацией, определенной совокупностью логически обусловленных элементов.

Структура административно-процессуальной нормы может включать следующие элементы:

гипотезу – часть административно-процессуальной нормы, указывающую на условия, при наступлении которых административно-процессуальная норма вступает в действие;

диспозицию – часть административно-процессуальной нормы, содержащую правила должного поведения субъектов, их субъективные права и юридические обязанности;

санкцию – часть административно-процессуальной нормы, указывающую на неблагоприятные последствия, наступающие в результате нарушения диспозиции и направленная на защиту прав, свобод и законных интересов участников административного процесса.

Для большинства административно-процессуальных норм права применительно к её трехэлементной структуре, характерна релятивность (относительность), то есть выполнение одним из структурных элементов нормы, в определенной связи с другими элементами, роли то диспозиции, то санкции. Также, процессуально-правовым нормам свойственно наличие общих гипотез и санкций.

Знание структуры административно-процессуальной нормы позволяет детальней рассмотреть в её сущность и избежать ошибок в процессе реализации. Учитывая значимость отношений, регулируемых административно-процессуальными нормами, законодателем предусмотрено применение санкций материально-правовых норм в случае нарушения процессуальных предписаний. При этом могут быть применены не только санкции административно-правовых норм, в том числе и норм уголовного права. Так, за разглашение тайны усыновления предусмотрено применение мер уголовной ответственности (ст. 148 УК РФ)1.

Административно-процессуальные нормы – вид процессуальных норм, принятых уполномоченными субъектами в установленном порядке и призванных регулировать отношения, возникающие в ходе исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти и осуществления исполнительно-распорядительной деятельности других субъектов правовых отношений.

Поскольку административно-процессуальные нормы относятся к нормам правовым, они, естественно, должны рассматриваться как правила общего характера, установленные или санкционированные государством. Соответственно, для них характерны общие признаки всех правовых норм.

Административно-процессуальным нормам, наряду с общими признаками, присущи следующие специфические черты:

  1. Они призваны создать процессуальные условия для реализации как административно-правовых, так и других норм материальных отраслей российского права. В этом проявляется универсальный характер норм административно-процессуального права. Административно-процессуальные нормы “обслуживают” земельное (аграрное), экологическое, таможенное, финансовое и другие отрасли права.
  2. Решают более ограниченный круг задач по сравнению с материально-правовыми нормами. Это обусловлено тем, что если нормы материально-правовых отраслей права регулируют общественные отношения по существу, определяя права и обязанности их субъектов, то нормы административно-процессуального права призваны определить порядок (процедуру) реализации соответствующих материально-правовых норм.
  3. Административно-процессуальное законодательство, а следовательно, и его нормы, в соответствии с п. “к” ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Такое законодательное решение вызывает сложности в связи с наличием большого числа разрозненных административно-процессуальных процедур.
  4. По сравнению с арбитражно-процессуальными, гражданско-процессуальными и уголовно-процессуальными нормами административно-процессуальные нормы применяются большим числом уполномоченных субъектов. Такое положение говорит об универсальном характере административно-процессуальных норм.
  5. Административно-процессуальные нормы, в отличие от арбитражно-процессуальных, гражданско-процессуальных и уголовно-процессуальных норм, регулируют порядок применения как охранительных, так и регулятивных норм соответствующих материально-правовых отраслей. Это позволяет говорить об определенной универсальности норм административно-процессуального права.
  6. Имеют управленческий характер и непосредственно связаны с исполнительно-распорядительной деятельностью соответствующих субъектов. Административно-процессуальные нормы регламентируют правовые отношения, составляющие разновидность властеотношений, особенностью которых является выполнение одним из субъектов функций государственного управления, нередко сопряженных с использованием механизма государственного принуждения. В таких отношениях равенство сторон отсутствует.

По правовому содержанию административно-процессуальным нормам присуще то, что предусмотренные ими предписания предоставляют права одним участникам процессуального разбирательства и возлагают обязанности на других, равно как и наоборот.

По форме административно-процессуальные нормы характеризуются четкостью, конкретностью и категоричностью содержащихся в них правовых предписаний, обеспечиваемых административными и административно-процессуальными санкциями. Например: с правом потерпевшего по делу об административном правонарушении участвовать в рассмотрении дела корреспондирует обязанность субъекта правоприменения известить потерпевшего должным образом о месте и времени рассмотрения дела; заведомо ложное показание свидетеля влечет административную ответственность (ст. 17.9 КоАП РФ); постановление по делу об административном правонарушении отменяется и дело направляется на рассмотрение по подведомственности, если такое постановление вынесено неправомочным судьей, коллегиальным органом, должностным лицом (п. 5 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ).

Э.Л.Лещина, А.Д.Магденко
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования Российский государственный университет правосудия
“Административно-процессуальное право”

Просмотров: 53

§1. Понятие и особенности административно-процессуальных норм

Административно-процессуальные нормы представляют собой разновидность действующих в нашем обществе юридических правил поведения людей, установленных государством. Поэтому они обладают всеми признаками, которые вообще свойственны правовой норме.
Процессуальные правовые нормы тесно связаны с материальными нормами, что предопределено их принадлежностью к одной системе права — российскому праву. Имея много общего с материальными нормами, процессуальные нормы заметно от них отличаются. Своеобразие процессуальных норм заключено прежде всего в том, что они обусловлены не только особенностями социально-правовой среды, но и особенностями материальных норм той отрасли права, с которой они наиболее тесно связаны и потребности которой обслуживают прежде всего и главным образом. Таким образом, есть основание говорить о своеобразном вторичном характере процессуальных норм, поскольку самое их существование подчинено общей задаче реализации соответствующих материальных норм. Поэтому исследование понятия административно-процессуальной нормы должно опираться на данные общей теории права и вместе с тем учитывать особенности той сферы общественной жизни, в которой проявляется регулятивное воздействие этих норм.
Поскольку административно-процессуальные нормы относятся к нормам правовым, они, естественно, должны рассматриваться как правила общего характера, установленные или санкционированные государством. В этом плане административно-процессуальные нормы практически ничем не отличаются от всех иных правовых норм, поскольку общим качеством для них является их юридическая природа.
Но каждая норма регулирует вполне определенные общественные отношения социально-правовой среды, совокупность которых составляет предмет соответствующей отрасли российского права. Следовательно, для характеристики интересующей нас группы правовых норм важно определить свойства предмета регулирования и тем самым важнейшие черты данной группы норм, выделить их из общей массы юридических правил.
Вопрос о специфике материальных норм в науке административного права получил широкое освещение. При этом весьма характерно совпадение взглядов представителей различных течений в административно-правовой науке на понятие и сущность норм административного права: это юридические правила, которые регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, иначе говоря, в процессе деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и, следовательно, носят отчетливо выраженный управленческий характер.
Что же касается административно-процессуальных норм, то эта проблема в отечественной административно-правовой науке разработана еще явно недостаточно. В этих условиях существенное значение приобретает учет связи процессуальных норм с материальными, оценка, так сказать «служебного» назначения административно-процессуальных норм.
Известно, что процессуальные нормы гражданского, административного и уголовного права обеспечивают реализацию прежде всего одноименных материальных отраслей. Следовательно, общность между ними заключается в том, что они регулируют отношения «предметного единства», складывающиеся в одной и той же области социально-правовой среды. Для материальных и процессуальных норм административного права таким пространством является сфера государственного управления, где реализуются многообразные функции органов исполнительной власти на всех уровнях государства.
Вместе с тем между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами существуют и различия. Наиболее заметные из них состоят в следующем.
Как уже отмечалось, процессуальные нормы административного права применяются там, где возникает необходимость в реализации прежде всего материальных административно-правовых норм, а также материальных норм иных отраслей российского права. Поэтому, для административно-процессуальных норм, отношения, регулируемые материальными административно-правовыми органами являются главной, но не единственной основой существования. У административно-процессуальных норм оказывается более широкий предмет их регулирования. Это положение имеет прямое отношение к определению объема административно-процессуальной деятельности.
Несмотря на то, что материальные и процессуальные административно-правовые нормы регулируют отношения социально-правовой среды, возникающие в процессе функционирования единой системы исполнительной власти Российской Федерации, воздействие названных норм на эти отношения неодинаково. Материальные и процессуальные административно-правовые нормы регулируют, в некотором роде, не одинаковые отношения либо различные стадии того или иного управленческого отношения.
Подобно тому как материальная норма предшествует в своем действии реализации процессуальной нормы, так и материальные отношения следует рассматривать как предварительное условие возникновения административно-процессуального правоотношения. Если норма материального административного права отвечает на вопрос, что надо сделать (или не делать) для реализации этих прав и обязанностей, то норма процессуального административного права отвечает на вопрос, как, каким образом, в каком порядке названные права и обязанности могут и должны быть реализованы.
Существует, однако, и другой взгляд на роль и место административно-процессуальных норм, вытекающий из существа «юрисдикци-онной» концепции административного процесса, сторонники которой указывают на следующие различия между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами. Во-первых, нормы материального административного права определяют содержание прав и обязанностей сторон административно-правового отношения по существу, в то время как нормы процессуального права (если они применимы к разрешению данного спора) определяют порядок принудительного разрешения спора, могущего возникнуть между сторонами данного правоотношения.
Во-вторых, нормы материального административного права устанавливают определенные запреты, учитывая интересы охраны общественного порядка, содержат перечень административных взысканий за проступки, а нормы процессуальные определяют порядок привлечения лиц к ответственности, начиная от составления процессуальных документов, удостоверяющих факт правонарушения, и заканчивая порядком принудительного исполнения наложенного взыскания.
Отсюда вывод: если нормы материального права отвечают на вопрос, что дозволено, что запрещено делать или каким образом делать, чтобы достичь желаемого результата, то нормы административно-процессуального права отвечают на вопрос, каков порядок принудительного разрешения спора или каков порядок применения мер административного принуждения и какова компетенция в разрешении этих дел соответствующих должностных лиц.
Процессуальному же праву определен узкий круг задач и целей, а именно: обеспечить необходимым правовым инструментарием реализацию властных полномочий соответствующих государственных органов при решении спорных вопросов, возникновении конфликтов и применении необходимых санкций, а также при оценке действий тех или иных автономных субъектов управленческих отношений.
Незавидная, прямо скажем, роль отводится административно-процессуальному праву. И почему немногочисленную, в сущности, группу норм, регулирующих небольшую часть отношений социально-правовой среды, именуют административно-процессуальным правом? Это вдвойне не соответствует действительности. Во-первых, это не соответствует реальной роли и масштабам регулирующей деятельности административно-процессуальных норм, а во-вторых, их просто нелогично именовать административно-процессуальным правом, поскольку больше чем на институт в этом варианте они, конечно, «не тянут».
В отличие от норм иных процессуальных отраслей российского права административно-процессуальные нормы имеют некоторые особенности. Во-первых, не одинаков круг субъектов, которые правомочны устанавливать процессуальные нормы различных отраслей. Как известно, гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы устанавливаются федеральным законодателем, т.е. Государственной Думой, как это предусмотрено п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации.
Что же касается административно-процессуальных норм, то их создание является предметом совместной деятельности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на основании п. «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации.
Во-вторых, существуют заметные различия и в круге субъектов, применяющих административно-процессуальные и иные процессуальные нормы. Гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы правомочен применять строго ограниченный круг субъектов, обозначенный в соответствующих процессуальных законах. В несравненно более широкой сфере государственного управления, в которой реализуются функции разветвленной системы органов исполнительной власти, круг субъектов правоприменения административно-процессуальных норм, естественно, более широк и многообразен.
В-третьих, реализация административно-процессуальных норм далеко не всегда связана с необходимостью оказать принудительное воздействие на участников правоотношений. Элемент принуждения, как таковой, характерен лишь для сравнительно небольшой части административно-процессуальных норм. Поэтому не совсем прав С.С.Алексеев, усматривающий своеобразие функций процессуальных отраслей права в том, что «они направлены прежде всего на регулирование общественных отношений, складывающихся при принудительном осуществлении прав и обязанностей, установленных нормами «материальных отраслей»». Если для уголовно-процессуальных норм их применение носит в основном принудительный характер, то для гражданско-процессуальных и административно-процессуальных он не специфичен.
Итак, административно-процессуальным нормам присущи две основные особенности. Первая особенность заключается в их управленческом характере, поскольку они регулируют отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, в которой реализуются полномочия органов исполнительной власти. Эта особенность позволяет отграничить административно-процессуальные нормы от всех иных правовых норм, кроме норм материального административного права, которые также регулируют управленческие общественные отношения.
Вторая их особенность состоит в том, что это — процессуальные правила, которые регулируют не все без исключения управленческие отношения, а только те, которые возникают в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, административно-процессуальные нормы регулируют отношения, возникающие в процессе применения прежде всего и главным образом норм материального административного права, т.е. отношения правовые.
Таким образом, административно-процессуальная норма — это установленное правомочным государственным органом Российской Федерации и субъекта Российской Федерации общее правило, регулирующее правовые отношения, возникающие при разрешении индивидуально-конкретных дел в сфере реализации властных полномочий исполнительных органов государственной власти.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *