Обязательны ли для исполнения письма Минфина РФ и ФНС России?

Статьи /

ВРОО «Институт налоговых исследований» обратилась с запросом в Управление федеральной налоговой службы по Волгоградской области по поводу разъяснения следующего вопроса: являются ли письма Минфина РФ и ФНС России обязательными для исполнения, как для налогоплательщиков, так и для налоговых органов?

Приводим полностью ответ УФНС по Волгоградской области (письмо от 01.09.2016 № 11-24/1/116846):

Сообщаем, что в настоящее время сложилось определенное отношение у Арбитражных судов к различным письмам министерств и ведомств РФ.

Так, в многочисленных судебных актах суды справедливо указывают, что ссылки налогоплательщиков на разъяснения, содержащихся в письмах Министерства финансов РФ (далее – Минфина РФ), являются несостоятельными, поскольку указанные письма не содержат норм права и носят рекомендательный характер, направлены на усовершенствование работы налоговых органов (в силу того, что данные разъяснения не содержат правовой нормы) и не обязательны для исполнения налогоплательщиком, который, в свою очередь, обязан в первую очередь руководствоваться законодательством РФ.

Суды фактически констатируют о том, что рекомендации Минфина РФ (как, в принципе, и любого другого подобного органа) не обязательны не только для суда, но и для самого налогоплательщика.

Письменные разъяснения Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина РФ и ФНС не содержат правовых норм или общих правил, конкретизирующих нормативные предписания, и не являются нормативными правовыми актами вне зависимости от того, дано ли разъяснение конкретному заявителю либо неопределенному кругу лиц.

Указанные письма имеют информационно-разъяснительный характер по вопросам применения законодательства РФ о налогах и сборах и не препятствуют налоговым органам, налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам руководствоваться нормами законодательства о налогах и сборах в понимании, отличающемся от трактовки, изложенной Минфином РФ. Именно такое разъяснение о правовой природе его собственных писем дается самим Минфином РФ.

Данная позиция изложена в Постановлении ФАС Московского округа от 28.03.2014 № Ф05-2247/2014 по делу № А40-75073/13, Постановлении Арбитражного суда Московского округа от 01.10.2015 № Ф05-11410/2015 по делу № А40-6591/15, Постановлении Арбитражного суда Московского округа от 24.11.2015 № Ф05-15970/2015 по делу № А41-4427/15, Постановление ФАС Поволжского округа от 15.11.2011 по делу № А12-1917/2011 и т.д.

В соответствии с письмом Минфина РФ от 07.08.2007 № 03-02-07/2-138 «О разъяснении положений статьи 34.2 НК РФ», разъяснения, направляемые Минфином РФ, ФНС России, не являются нормативными правовыми актами, не содержат правовых норм и не направлены на установление, изменение или отмену правовых норм.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 31.03.2015 № 6-П судом отмечено, что определяя последствия применения налогоплательщиком письменных разъяснений, пп.3 п.1 ст. 111 НК РФ признает обстоятельством, исключающим вину лица в совершении налогового правонарушения, выполнение им разъяснений о порядке исчисления, уплаты налога (сбора) или по иным вопросам применения законодательства о налогах и сборах, данных ему налоговым или другим уполномоченным органом государственной власти (уполномоченным должностным лицом этого органа), и (или) выполнение налогоплательщиком мотивированного мнения налогового органа, направленного ему в ходе проведения налогового мониторинга. Положение данного подпункта не применяется в случае, если указанные письменные разъяснения, мотивированное мнение налогового органа основаны на неполной или недостоверной информации, представленной налогоплательщиком.

В Постановлении ФАС Уральского округа от 25.09.2013 № Ф09-9088/13 по делу № А60-50612/2012 суд указал, что письма Минфина РФ, на выполнение рекомендаций которых ссылается налогоплательщик, не освобождают его от ответственности, поскольку не были адресованы ему или неопределенному кругу лиц, а являлись ответами на вопросы конкретных организаций. Аналогичные выводы содержит Постановление ФАС Северо-Западного округа по делу № А13-16610/2011.

Ввиду изложенного, следует отличать рекомендательные нормы, содержащие в себе все признаки обычной нормы права, от документов, не содержащих норм права, но носящих рекомендательный характер.

Неоднозначное письмо, или Еще раз о признаках нормативного акта

Полонский Борис

Заслуженный юрист России

специально для ГАРАНТ.РУ

В 2010 году перечень нарушений, являющихся основанием для аннулирования аттестата кадастрового инженера, был расширен – причем на уровне подзаконного акта (письмо Минэкономразвития России от 27 июля 2010 г. № 13293-ИМ/Д23 «Об основаниях аннулирования квалификационного аттестата кадастрового инженера»; далее – Письмо). Законность такого акта вызвала сомнения у ВС РФ – узнаем, к каким выводам пришел Суд.

Предыстория вопроса

Кадастровый инженер решением комиссии по аттестации кадастровых инженеров был лишен квалификационного аттестата на занятие кадастровой деятельностью за допущенные нарушения в оформлении соответствующих документов. При этом основанием аннулирования аттестата послужили грубые нарушения требований, которые предъявляются законом к кадастровым актам (Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»; далее – закон о кадастре).

Заявитель, не согласившись с принятым решением, обжаловал его в суд. Он указал, что оформленные им документы не содержат нарушений, которые законом о кадастре отнесены к грубым. Требования кадастрового инженера судом были отклонены со ссылкой, в частности, на Письмо, которым перечень грубых нарушений, содержащийся в ст. 29 закона о кадастре, был расширен.

Заявитель обратился в ВС РФ с требованием о признании недействующим Письма как нормативного правового акта, нарушающего его права и противоречащего федеральному законодательству.

Рассмотрение дела ВС РФ

Минэкономразвития России исходило из того, что Письмо не носит нормативно-правовой характер, а является разъяснением вопросов, возникших в практике применения соответствующих норм закона о кадастре. Поэтому вопрос о государственной регистрации данного документа в Минюсте России и его официальном опубликовании не ставился.

В такой ситуации Суд должен был, в первую очередь, решить вопрос, является ли оспариваемый документ нормативным правовым актом или нет. Трудности, возникающие при этом, были вызваны тем, что в отечественном законодательстве не содержится понятия нормативного правового акта. Минюст России рекомендует использовать критерии нормативного акта, закрепленные в Постановлении Госдумы от 11 ноября 1996 г. (приказ Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88 «О подготовке нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»).

В этом постановлении, в частности, указано, что в юридической доктрине принято исходить из определения нормативного правового акта как письменного официального документа, принятого (изданного) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленного на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

В 2007 году Пленум ВС РФ выделил существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт:

• издание акта в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;
• наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (п. 9 Постановления ВС РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»).

Такой же позиции придерживался Пленум ВАС РФ (п. 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 г. № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов»).

После признания Письма нормативным правовым актом Суд рассмотрел не менее важный вопрос: соответствует ли содержание данного документа закону о кадастре. Сопоставив текст п. 4 ч. 7 ст. 29 закона о кадастре, в котором изложены основания лишения кадастрового инженера аттестата, и соответствующие положения Письма, суд пришел к выводу, что перечень грубых нарушений расширен за счет указания в Письме других нарушений, которые также могут рассматриваться в качестве грубых. Таким образом, суд установил, что оспариваемое Письмо не соответствует федеральному закону как акту, имеющему большую юридическую силу.

Расширение перечня грубых нарушений, которые были выявлены в оформленных инженером документах и явились основанием аннулирования аттестата, привело к нарушению прав кадастрового инженера. В результате, его лишили аттестата, что повлекло за собой запрет на занятие кадастровой деятельностью (ч. 1 ст. 29 Закона о кадастре).

Основываясь на этом, Суд признал Письмо недействующим и запретил использовать его на практике (Решение ВС РФ от 10 июля 2014 г. № АКПИ14-735).

После выхода Письма в свет начала складываться практика применения его органами кадастрового учета. Появились и судебные споры, связанные с аннулированием аттестата кадастровых инженеров по новым основаниям, внесенным Письмом. Но единой правоприменительной практики по этим делам не сложилось.

По некоторым делам суды руководствовались Письмом, придавая ему нормативно-правовой характер, и отказывали в требованиях о признании лишения аттестата неправомерным (апелляционное определение СК по гражданским делам ВС Республики Карелия от 12 ноября 2013 г. по делу № 33-3244/2013, апелляционное определение СК по гражданским делам Астраханского областного суда от 17 октября 2013 г. по делу № 33-2944/2013, апелляционное определение СК по гражданским делам Хабаровского краевого суда от 9 октября 2013 г. по делу № 33-6455/2013). Однако нередко суды не соглашались с расширительным толкованием закона и признавали аннулирование аттестата незаконным указывая, что основания для этого могут быть установлены только законом о кадастре, но не Письмом.

В связи с этим, представляется целесообразным предусмотреть меры по предупреждению отрицательных последствий применения нормативных правовых актов, законность которых в настоящее время оспаривается в суде. Прежде всего, следовало бы размещать информацию о принятых к производству заявлениях о признании недействующими конкретных нормативных правовых актов на сайтах судов, а также в информационно-правовых системах (при получении соответствующей информации из судов).