Система стратегического управления в таможенных органах

Федеральная таможенная служба сегодня находится в стадии реформирования, целью которого является качественное повышение результативности регулирования сферой внешнеэкономической деятельности России, формирование условий стабильной, благоприятной среды для внешней торговли, создание современных и универсальных инструментов таможенного регулирования и контроля.

Главными факторами общемирового характера, напрямую влияющими на формирование философии и политики в области таможенного дела, являются: устойчивая тенденция интегрирования различных стран мира в политические и экономические союзы и организации и тенденция глобализации процессов производства, торговли и финансово-экономических процессов.

Таможенные институты вынуждены развиваться в постоянно меняющихся условиях современного мира, и это развитие становится не только следствием естественной эволюции, но и результатом целенаправленных усилий их руководителей. В соотношении «управление функционированием (деятельностью) — управление развитием» в последнее десятилетие все больший удельный вес и большую значимость приобретает управление развитием. В связи с этим меняется и содержание управленческой деятельности: оно в меньшей степени направлено на администрирование, а в большей — на преобразования.

Основные составляющие управления развитием таможенной службы — это формирование видения, определение целей и задач, стратегии, разработка концепций и планов развития, управление таким процессом.

Стратегия в сфере таможенного дела формирует основу стратегического управления, включающего решение трех взаимосвязанных задач:

— формирования взаимоотношений таможенной службы России с участниками ВЭД и другими представителями предпринимательского сообщества, а также с таможенными администрациями различных стран, правоохранительными и контролирующими органами России и мира;

— совершенствования внутренних институтов таможенной службы, которое позволяет адекватно реагировать на изменения окружающей среды и адаптироваться к ним, используя их в своих целях;

— реализации спланированных в рамках разработанной стратегии изменений (посредством использования программно-целевых методов).

Изменения позиций таможенной службы во внешней среде и ее внутренних институтов в значительной мере зависят от наличия целей и средств их достижения. В свою очередь, на выбор целей влияют глубина понимания текущих и потенциальных изменений в окружающей деловой среде.

В основе формирования стратегии таможенной службы лежат анализ динамики внешней и внутренней среды и определение факторов, ведущих к ее изменениям, а суть стратегического управления в таможенных органах заключается в планировании и реализации действий, регулирующих направления и величины указанных изменений в будущем.

В систему управления таможенными органами постепенно проникают методы стратегического управления, в результате появляются такие относительно новые управленческие явления, как:

1) формирование миссии и целей таможенной службы;

2) стратегический анализ внешней среды, включающий:

— анализ угроз и возможностей макроокружения;

— анализ среды непосредственного окружения (анализ движущих сил, анализ конкурентной среды в отрасли по матрице М. Портера, SWOT-анализ конкурентов).

К инструментам анализа внутренней среды государственных органов можно отнести: SWOT-анализ; построение стратегического профиля организации; метод PDS (problem detection study); инструменты позволяют выявлять и формулировать проблемы, связанные с использованием потребителями продукции или услуг; модель McKensey «7s» — способ осмысления проблем, связанных с развитием или перестройкой компании; Модель «Дженерал электрик» / «McKensey» — матрица стратегического позиционирования конкретных видов деятельности, входящих в бизнес-портфель, а также их ранжирование на получение инвестиций по критерию будущей прибыли в заданной стратегической перспективе; модель ADL-LC — инструмент стратегического управления, который обосновывает принятие решений по стратегиям отдельных бизнесов компании.

Использование перечисленных инструментов стратегического анализа позволяет исследовать внешнее окружение таможенной системы (выявить основные возможности и угрозы), а также позиционировать таможенную систему как государственный социально-экономический институт на рынке государственных услуг; оценить сильные и слабые стороны, возможности и угрозы внутри самой таможенной системы.

Концепция стратегического управления в таможенных органах базируется на основополагающих документах, определяющих институциональные условия и ограничивающие тренд развития таможенных органов в XXI в.:

— международных конвенциях и многосторонних договорах;

— Киоте кой Конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур;

— Рамочных стандартах безопасности и облегчения мировой торговли;

— Концепции административной реформы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р;

— Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)», утвержденной Указом Президента РФ от 10.03.2009 № 261.

— Концепции развития таможенных органов, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 14.12.2005 № 2225-р;

— федеральных целевых и ведомственных программах развития и т. д.

В июне 2005 г. в рамках ВТО были разработаны и приняты Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли, в которых заложен фундамент для реформирования, модернизации таможенных служб мира, институционализации основных направлений их деятельности. Рамочные стандарты содержат перечень требований, предъявляемых к таможенным администрациям как институтам, важнейшими из которых являются:

— укрепление сотрудничества между таможенными администрациями с целью расширения их возможностей по обнаружению товаров повышенного риска;

— укрепление сотрудничества между таможенными структурами и предпринимательским сообществом;

— содействие непрерывному движению грузов по всей безопасной международной цепи поставок товаров.

Наряду с указанными требованиями, следует отметить наличие еще ряда требований, имеющих ключевое значение для направления процесса институционализации таможенной службы России. Указанные требования могут быть разделены на четыре блока:

1) требования к комплексному управлению цепью поставок товаров;

2) требования, касающиеся технологии осуществления досмотра грузов;

3) использование эффективной системы управления рисками;

4) применение единой системы показателей эффективности.

Федеральная таможенная служба как федеральный орган исполнительной власти и социально-экономический институт государства осуществляет свою деятельность в соответствии с приоритетами государственной политики и стратегическими целями социально-экономического развития страны. Поэтому сущность и содержание всех выполняемых таможенной службой функций должны соответствовать основным значимым для общества и государства стратегическим целям и меняться в соответствии с динамикой институциональной среды.

Стратегическая цель, задачи и направления развития таможенных органов России определены в Концепции развития таможенных органов. Стратегической целью ФТС России является определение наиболее эффективных методов реализации задач в области таможенного дела в соответствии с международными стандартами и российским законодательством.

Данная стратегическая цель соответствует положениям ст. 71 Конституции РФ, ТК РФ, федеральных законов о федеральных бюджетах, она направлена на выполнение задач, определенных в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ, основных направлениях деятельности Правительства РФ, и будет способствовать достижению таких стратегических целей развития страны, как:

— обеспечение высоких темпов устойчивого экономического роста;

— повышение устойчивости бюджетной системы;

— создание условий для экспорта (внешняя конкурентоспособность) и повышение внутренней конкурентоспособности товаров и услуг;

— развитие интеграции на пространстве Содружества Независимых Государств;

— развитие торговых и иных экономических связей с другими странами;

— снижение уровня непроизводительных транзакционных издержек;

— повышение информационной прозрачности деятельности государственной власти;

— повышение уровня национальной безопасности;

— снижение уровня коррупции;

— снижение рисков и возможного ущерба от террористических угроз.

Степень достижения стратегической цели характеризуется обеспечением соблюдения таможенного законодательства РФ и пополнением доходной части федерального бюджета страны.

Достижение стратегической цели и выполнение поставленных социально-экономических задач будут обеспечены путем решения трех тактических задач, соответствующих сфере деятельности и функциям таможенных органов, определенным в ТК РФ и в Положении о ФТС России, утвержденном постановлением Правительства РФ от 26.07.2006 № 459.

Таким образом, Концепция развития таможенной службы на период 2006—2010 гг., одобренная распоряжением Правительства РФ, определяет, что эта идеология развития таможенной службы и является основой для разработки программ и планов развития таможенных органов РФ на среднесрочную и долгосрочную перспективы.

Единая система стратегических целей, задач и соответствующая группировка функций и показателей деятельности таможенной службы разработаны, ежегодно пересматриваются руководством ФТС России и находят свое отражение в публикуемых «Докладах о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной таможенной службы». Разработка и реализация указанных документов являются одним из инструментов стратегического управления и программно-целевого планирования в таможенной службе.

Важным инструментом реализации идеологии выступают федеральные целевые и ведомственные программы, позволяющие в рамках программно-целевого метода конкретизировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем таможенной политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные периоды, пути достижения результатов с использованием в случае необходимости различных форм поддержки на федеральном уровне.

Целевая программа представляет собой документ, который определяет законченный во времени и пространстве комплекс экономических, технических, производственных, социальных, научно-исследовательских, организационных и других мероприятий, направленных на реализацию одной или нескольких целей развития социально-экономической системы, в нашем случае — таможенной службы.

Организационный механизм, позволяющий обеспечить четкую регламентацию работ по реализации стратегии, контроль за их выполнением и рациональное использование финансовых ресурсов, объединяет программно-целевое планирование и бюджетирование.

Программно-целевой подход (ПЦП) предполагает концентрацию и комплексное использование ресурсов для достижения важнейших целей социально-экономического развития. В основе этого подхода лежит разработка программ. Мировой опыт показывает эффективность применения целевых программ развития, направленных на совершенствование национальных таможенных служб. Так, в рамках ВТО была разработана специальная программа реформирования и модернизации таможни, положения которой были учтены при разработке целевых программ развития таможенных служб многих стран мира (США, Великобритания, Перу, Мозамбик, Филиппины и т. д.). Получены многообещающие результаты.

Преимущество ПЦП состоит в том, что:

— он позволяет в пределах каждой целевой программы сконцентрировать внимание на наиболее узловых, приоритетных мероприятиях программы, что обеспечивает повышение эффективности и минимизацию затрат при исполнении программных целей;

— на основе ПЦП можно более полно объединять все имеющиеся ресурсы и использовать их для решения некоторых типов задач;

— при правильном применении он обеспечивает большую гибкость, динамизм и адаптивность системы управления, создает обстановку, в которой повышается ответственность за выполнение возложенных задач, преодолевает отрицательные стороны функционального принципа строгой вертикальной иерархии.

В применении к таможенному делу ПЦП получает широкое развитие в различных ситуациях.

В таможенной системе ПЦП может быть эффективно использован при наличии проблемных ситуаций или задач, не находящих своего решения в инерционном режиме функционирования и развития. Иначе говоря, ПЦП может и должен быть использован, если проблема не устраняется или задача не может быть решена в процессе естественного функционирования таможенной службы, а ситуация, наоборот, обладает тенденцией к обострению. В этих условиях необходимо принять специальные программные меры, сконцентрировать усилия, мобилизовать ресурсные возможности в интересах решения проблемы или исполнения задачи в течение определенного срока. Как следует из этих положений, программно-целевой подход относится к категории проблемно-ориентированных, тесно связанных с решением задач любого характера (в том числе масштабных и долговременных).

Программно-целевой подход характерен также и тем, что предусматривает постановку целей не только в виде главного целевого ориентира единственной цели. Этому подходу в управлении свойственно рассмотрение совокупности целей и целевых задач, образующих многоуровневую, иерархически построенную целевую систему, охватывающую все целевые элементы. При таком подходе достигается максимальная проработанность задачи, учитываются максимальные количества факторов, которые могут оказать влияние на решение основной задачи.

Программно-целевой подход подразумевает не однонаправленное движение от заданных, заранее определенных, целей к целереализующим мерам и от них — к потребным ресурсам. В основу этого подхода в управлении положено представление о двунаправленном движении: от целей к средствам их достижения и от средств — к целям, которые могут быть достигнуты посредством их использования. Цель первична лишь в том отношении, что она вытекает из программной задачи или проблемы и задает общую направленность программных действий, их ориентацию на решение задачи или проблемы. В то же время параметры цели в виде достигаемого уровня решения программных задач зависят от ресурсных возможностей программы, включая и такой ресурс, как время. Тем самым ПЦП не только ориентирует используемые средства на достижение программных целей таможенной службы, но и взаимно согласовывает, увязывает цели и средства. Связующим звеном служит совокупность необходимых мер, действий, направленных на решение программной проблемы. Благодаря логике ПЦП, выражаемой триединой формулой «цели — пути — средства», в нем удается органично сочетать принципы целенаправленности, ресурсообеспеченнос-ти, системного подхода, т. е. учета взаимосвязей и взаимодействий, свойственных процессам решения крупных комплексных проблем и управлению такими процессами. Таким образом, можно говорить об очень высокой эффективности при решении задач с применением ПЦП.

Применение ПЦП в условиях таможенной службы требует как можно более высокого уровня конкретности, количественной определенности в постановке программных целей. В то же время ПЦП допускает постановку целей в их качественной формулировке, целей, не обладающих четким числовым выражением, но достаточно ясных, чтобы представлять собой целевые ориентиры, по которым можно устанавливать требуемую направленность программных действий.

Еще одна характерная черта ПЦП в управлении, которая может быть эффективно использована при решении задач таможенной службы, заключается в его приспособленности к поиску эффективных, экономичных вариантов проблемных решений. В процессе взаимного согласования

целей, программных мероприятий и ресурсных потребностей осуществляется не только их взаимное согласование, но и вариантный анализ путей решения проблемы и видов используемых для этого ресурсов. Такой анализ направлен на создание системы программных действий, удовлетворяющей одному из двух условий:

1) достижение заданных величин целевых ориентиров при минимально допустимых затратах ресурсов и в возможно более короткие сроки;

2) достижение максимально возможного целевого эффекта при заданном (ограниченном) уровне затрат на решение программной проблемы в определенные сроки.

Программно-целевому подходу применительно к реализации задач развития таможенной службы свойственны также некоторые особенности планирования ресурсного обеспечения.

1. Обеспечение лучше осуществлять по принципу целевого распределения ресурсов, согласно которому потребности в ресурсах определяются, а сами ресурсы выделяются в непосредственной увязке с целями (распределение ресурсов «по целям» обычно предпочтительнее распространенного в управлении распределения ресурсов «по исполнителям», т. е. отраслям, регионам, организациям, объектам, которое должно быть вторичным, следовать за целевым распределением).

2. Поскольку целевая привязка ресурсов намного сложнее объектной, требуется разработка специальной системы нормативов расхода.

Такой подход позволяет с большей полнотой и объективностью определить уровень потребных затрат на достижение цели. Поскольку в комплекс программных действий включаются все мероприятия по достижению намеченных целей, то при этом в полной мере учитываются и все потребные ресурсы, все виды затрат.

Отсюда ПЦП при его последовательном применении в таможенной системе не свойственно возникновение типичной в начальной стадии выработки и принятия проблемных решений иллюзии «малых затрат», которая рассеивается по мере реализации полного круга задач, обеспечивающих разрешимость проблемной ситуации.

При использовании непосредственной увязки целей и ресурсов, целевой ориентации затрат создаются предпосылки и условия объективной, укрупненной оценки эффективности использования ресурсов уже на начальных стадиях программирования развития таможенной службы.

Поскольку эффективность по своей сути есть отношение конечного результата к обусловившим его затратам, а конечный результат ассоциируется с уровнем достижения цели, то сопоставление степени решения целевой задачи с общим объемом израсходованных ресурсов проще и эффективнее всего может быть осуществлено в условиях применения ПЦП. Кроме того, при отсутствии целевого распределения ресурсов, выделении ресурсов не «на цели», а «на объекты», при так называемом «общем» методе учета затрат объективное определение эффективности использования ресурсов существенно усложняется, а также повышается возможность ошибок и нецелевого использования средств.

В то же время благодаря целевой ориентации ресурсного обеспечения программных действий расширяются возможности для анализа и поиска возможностей взаимозаменяемости ресурсов, их дифференцированного вариантного использования, что является важным условием отыскания наиболее эффективных (в пределе оптимальных) путей рационального использования ресурсного потенциала, сокращения затрат на решение целевой задачи.

Усложнение институциональных условий функционирования и развития таможенной службы требует расширения сферы применения программно-целевых методов работы и проведения работ по внедрению методов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).

Система БОР предполагает переход от управления расходами к управлению результатами; от сметного финансирования к целевому формированию бюджета (бюджетированию по программам), направленным на достижение измеримых конечных социально значимых результатов; от планирования на один бюджетный год к планированию на три года; переход к существенному расширению полномочий субъектов бюджетного планирования вместо существенного ужесточения контроля за конечными результатами их деятельности.

Ключевым инструментом перехода к целевому планированию в рамках реформирования бюджетирования является документ, который называется «Доклад о результатах и основных направлениях деятельности». Этот доклад готовят все субъекты бюджетного планирования, в том числе и ФТС России, на основании чего готовится сводный доклад, который является основой бюджета и сводным планом развития на предстоящие три года. Идея подготовки докладов субъектами бюджетного планирования не только заложила основу для переориентации бюджетных расходов ФТС России на конкретные цели и результаты, но и будет способствовать общему повышению эффективности системы федеральных органов исполнительной власти.

Среди преимуществ многолетнего БОР следует отметить следующие: установление прочной связи между бюджетами и стратегическими планами (обычно составляемыми на период от трех до пяти лет); помощь министерствам в принятии решений, поскольку им известно, какими средствами они будут располагать в будущем. Кроме того, повышается эффективность использования средств, в особенности, если министерствам разрешают перенести остаток неизрасходованных средств на будущий год.

Недостаток многолетнего бюджетирования заключается в том, что при таком подходе правительство не может изменить уровень расходов, поскольку он фиксируется на довольно длительный период времени. Кроме того, не исключено, что у министерств могут возникнуть проблемы, если ситуация резко изменится спустя три года. Однако от подобных проблем можно защититься, если заранее определить те статьи расходов, которые министерства не могут нивелировать, и не включать их в многолетний бюджет. Тогда в случае возникновения перемен, которые могут отразиться на данных расходах, правительство сможет изменять бюджет каждый год. Именно такой подход используется в Великобритании в отношении социальных выплат и ряда других расходов. В некоторых странах используется система непредвиденных расходов, и за счет специально отложенных бюджетных средств все эти расходы покрываются.

В заключение можно сделать вывод о том, что комплексный механизм ПЦП и БОР можно эффективно использовать для решения задач, которые ставятся Президентом РФ и Правительством РФ перед ФТС России. При применении данных инструментов стратегического управления можно обеспечить реализацию стратегии развития таможенной службы России и решение поставленных задач с максимально-эффективным использованием имеющихся ресурсов. При использовании данного организационного механизма возможно максимально бережно и безболезненно вводить необходимые изменения в деятельность таможенной службы, оптимально согласовывать изменения в ее работе с деятельностью других государственных органов и функционированием участников внешнеэкономической деятельности.

Таким образом, стратегия развития таможенной службы РФ, определенная Концепцией, реализуется поэтапно, посредством разработки и внедрения федеральных целевых и ведомственных программ развития. Каждый этап учитывает результаты реализации предыдущей программы, а также изменения внешней среды, оказывающие непосредственное влияние на содержание каждой последующей программы развития. Применение системы, методов и технологий стратегического управления в таможенной службе в конечном итоге будет способствовать развитию внешней торговли России, созданию эффективной системы таможенного контроля при реальном упрощении процедур таможенного оформления, увеличению внешнеторгового оборота и объема таможенных платежей, перечисляемых в федеральный бюджет.

Контрольные вопросы

1. Дайте общую характеристику изменения внешней среды функционирования и развития таможенных органов России на современном этапе.

2. Проанализируйте причинно-следственные связи между состоянием таможенного администрирования, состоянием экономики и внешнеэкономической деятельности. Почему необходимо совершенствовать таможенное администрирование в современных условиях?

3. Какова роль таможенных органов в достижении социально-экономических целей государства?

4. Дайте краткую характеристику факторов, актуализирующих проблему управления в таможенных органах России. Какой из факторов оказывает наибольшее воздействие на таможенную систему? Почему?

5. Дайте определение терминам «управление» и «менеджмент», выделите общее и особенное.

6. Назовите и дайте краткую характеристику предмета, цели, задач изучаемой дисциплины «таможенный менеджмент».

7. В чем заключается особенность перехода менеджмента в государственной службе от традиционной бюрократической модели к новой модели управления?

8. Назовите наиболее яркие примеры успешного использования в государственной службе приемов менеджмента коммерческих организаций.

9. Каковы основные элементы интегративной модели менеджмента в государственной службе?

10. Дайте характеристики таможенного дела как объекта и субъекта управления. Почему таможенное дело можно рассматривать как открытую систему управления?

11. Определите предмет таможенного менеджмента и расскажите об особенностях его изучения.

12. Кто является специалистом по таможенному делу? Укажите на его особенности.

13. Определите модель специалиста, раскройте ее содержание, определите и охарактеризуйте принципы подготовки специалиста по таможенному делу.

14. Назовите основные параметры таможенного менеджмента как теории управления таможенным делом. Дайте им краткую характеристику.

15. Определите базовые понятия таможенного менеджмента. Дайте определения и приведите примеры их морфологической структуры.

16. Дайте развернутую характеристику базовой модели управления таможенными органами. Сравните ее с типовыми кибернетическими моделями.

17. Определите последовательность процесса управления таможенной системой.

18. Определите характерные особенности инновационной модели управления таможенными органами.

19. Определите факторы, актуализирующие проблему маркетинга таможенных услуг.

20. Раскройте проблемы теории и практики маркетинга таможенных услуг.

21. Раскройте сущность и основные положения концепции стратегического управления. Этапы стратегического управления.

Рекомендуемая литература

1. Макрусев В. В., Дианова В. Ю. Таможенный менеджмент. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2009.

2. Общий и специальный менеджмент: учеб. пособие. В 2-х ч. / под общ. ред. A. JI. Гапоненко и А. П. Панкрухина. М., 1997.

3. Макрусев В. В. Основы системного анализа: учебник. М.: РИО РТА, 2006.

4. Мескон М.-Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 2006.

5. Дойль П. Маркетинг-менеджмент и стратегии. СПб.: Питер, 2002.

6. Макрусев В. В., Сафронов А. В. Государственные таможенные услуги. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2008.196 с.

Проблемы стратегического планирования Российской Федерации

Планирование — первая, и во многом определяющая достижение поставленных целей функция управления вообще и государственного управления в частности. Временной лаг планирования имеет существенное значение. Стратегическое планирование опирается на долговременные горизонты, выявляет индикаторы развития, направлено на формирование институтов, обеспечивающих достижение поставленных целей. Благодаря стратегическому планированию становятся явными потребности в новых институтах, обеспечивающих регулирование социально-экономического развития государства на долговременную перспективу и позволяющих решать региональные проблемы, обеспечивать его экономическую безопасность и др. Стратегическое планирование способствует постановке новых задач институтам, уже обозначившим свою нишу в действующей модели управления, но в настоящее время им требуется пройти качественное преобразование. Иными словами, четко и эффективно организованное стратегическое планирование является непременным требованием перехода Российской Федерации к инновационной, конкурентной и динамично развивающейся экономике.

Наша страна имеет беспрецедентные научные наработки теоретической базы для развития стратегического планирования. В их основе лежат идеи марксизма о необходимости планомерного руководства хозяйственными системами, достигшими высокого уровня обобществления в целях обеспечения пропорционального развития экономики, теория экономического цикла Н. Д. Кондратьева, исследования В. И. Вернадского, Г. М. Кржижановский.

Практический опыт стратегического планирования приходится на период начиная с 20-х гг. XX в. от плана ГОЭЛРО до 1970—1980-х гг., когда были разработаны и началась реализация продовольственной программы, энергетической стратегии, комплексной программы научно-технического прогресса, программы социально-экономического развития Нечерноземной зоны и других территорий СССР.

В 1990-е гг. в результате неолиберальных реформ федеральные власти отказались от советской системы планирования, она была утрачена, даже термин «планирование» не употреблялся в официальных документах. В государстве не формировался научно обоснованный долгосрочный план экономического развития.

Ряд документов стратегирования принимались в конце 1990-х — начале 2000-х гг. Так, «инициативой снизу» стала разработка первых стратегий на городском и региональном уровнях.

Позже появляются документы стратегирования на федеральном уровне — в 2008 г. была утверждена Концепция долгосрочного социально- экономического развития Российской Федерации до 2020 года. Но «Стратегия-2020» и различные документы, определяющие средне- и долгосрочные перспективы деятельности Правительства РФ, нс доживали и до середины срока своего действия: они или заменялись другими аналогичными документами, или теряли роль стратегического вектора государственной политики.

Невыполнение в полной мере такой функции управления, как планирование, не позволяло решить главную задачу государственного управления — инновационное, конкурентоспособное развитие Российской Федерации на основе формирования условий для привлечения инвестиций в экономику страны и ее регионов. Именно наличие документа, отражающего стратегический вектор развития страны, служит инвесторам «маяком в море инвестиционных рисков» — позволяет объективно оценить перспективы.

Впервые за последние четверть века в России произошел прорыв в правовом вакууме системы стратегического планирования — на уровне федерального законодательного акта был принят Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее — Закон № 172-ФЗ).

В Законе № 172-ФЗ сформулированы единые основы системы стратегического планирования и программно-целевого управления социально- экономическим развитием на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, хозяйственными и социальными комплексами. В качестве сильных сторон Закона можно выделить наличие регламентации порядка разработки стратегических документов, повышение их нацеленности на результаты по алгоритму «Проблемы — цели — ресурсы — система показателей» и определение взаимоувязки стратегической документации. К настоящему времени на федеральном уровне принято уже около двадцати документов, направленных на реализацию Закона № 172-ФЗ. Однако принятие Закона № 172-ФЗ не в полной мере позволило решить проблемы в системе стратегического планирования — они по-прежнему нуждаются в урегулировании.

Под проблемами стратегического планирования понимаются ситуации, которые существуют в современной системе государственного управления в настоящем или предвидятся в будущем и требуют устранения путем принятия стратегических управленческих решений. От решения проблем стратегического управления зависит будущее и настоящее страны и ее регионов. Проблемы стратегического управления создают разрыв между целями социально-экономического развития страны и текущим (ожидаемым) состоянием, что невозможно ликвидировать оперативными методами. Стратегические проблемы характеризуется множественностью целей, наличием неопределенности и риска, причинно-следственными связями с большим числом «игроков», заинтересованных в их устранении, — власти разных уровней, бизнеса, гражданского сообщества.

Имеющиеся проблемы в этой сфере управления можно условно разделить на три блока, отраженных в табл. 10.1.

Таким образом, как легко проследить по табл. 10.1, сохранились проблемы институционального, правового и процедурного плана реализации практики стратегического планирования, причем они затрагивают в основном субфедеральный уровень управления (уровень регионов — субъектов РФ и органов местного самоуправления), который присутствует во всех блоках проблем стратегического управления.

В этом смысле решение проблем стратегического планирования будет иметь две нераздельные составляющие: разработку политики регионального развития на уровне федерального центра, отражающую меру ответственности за социально-экономическое развитие субъектов РФ, ресурсы и инструменты реализации; и взаимоувязанную с документами стратегического планирования федерального центра практику планирования на уровне регионов-субъектов и муниципальных образований, создание межведомственной рабочей группы для горизонтального согласования стратегических целей.

На практике стратегического планирования макрорегиональный уровень разработки стратегий отстает от субнационального.

го

сл

?Р*

Современные проблемы стратегического планирования

Таблица 10.1

Основные направления проблематики современной системы стратегического планирования	Краткая характеристика
О рган иза! июни ы й блок	• Развитие нормативной и правовой основ стратсгирования, разработка и реализация стратегических документов на федеральном, макрорегиональном (уровне федеральных округов), региональном (уровне регионов — субъектов РФ) и муниципальном уровнях; • проблемы практической реализации положений Закона № 172-ФЗ; • формирование Стратегии развития социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года; • проблемы разработки стратегий макрорегионов — федеральных округов, их взаимодействие и взаимоувязка со стратегиями регионов — субъектов РФ; • специфика стратегического планирования в отдельных регионах; • реализация ключевых стратегических приоритетов социально-экономического развития России; • проблема дефиниций (как отмечают эксперты, до 70% определений, применяемых в Законе № 172-ФЗ, не имеют четких толкований); • проблема отсутствия порядка выработки и согласования стратегических целей; • проблема отсутствия порядка корректировки стратегических документов по результатам проведения мониторинга; • проблема отсутствия порядка учета международных обязательств Российской Федерации
Т ехиол огический блок	• Инструменты долгосрочного прогнозирования; • разработка и реализация стратегий в условиях неблагоприятной макроэкономической конъюнктуры; • планирование в пространственном аспекте; • взаимоувязка социально-экономического планирования с пространственным развитием; • проблема управления реализацией стратегий; • проблема формирования федеральной информационной системы стратегического планирования; • проблема определения принципов состава государственных программ

Основные направления проблематики современной системы стратегического планирования	Краткая характеристика
И нструментал ьно- и нститу ционал ь н ы й блок	• Проблема приоритетных промышленных проектов; • проблема конкурентоспособности регионов на основе стратегического развития; • проблема международного и приграничного сотрудничества; • проблема инвестирования комплексного развития территории; • инфраструктурные проблемы; • проблемы инновационного развития; • проблемы развития социальной сферы; • проблемы развития человеческого и пространственного экономического потенциала; • проблема регионального и муниципального маркетинга

го

сл

сл

Проблема макрорегиональных стратегий социально-экономического развития (на уровне федеральных округов), призванных согласовать федеральный и региональный уровни стратегического планирования, заключается в их формальности, компиляции программ развития регионов — субъектов РФ, входящих в состав макрорегиона.

Стратегии регионов — субъектов Федерации не имеют единой методологической основы, у них разные временные рамки планирования (так, горизонт стратегического планирования Республики Карелии рассчитан до 2017 г., Республики Дагестан и Московской области — до 2025 г., Стратегия развития Владимирской области утверждена губернатором до 2030 г., Стратегия социально-экономического развития Карачаево-Черкесской Республики — до 2035 г.), стратегии федеральных округов действуют в основном до 2020 г.

Можно предположить, что согласования в этом вопросе можно достичь за счет документов, относящихся к пространственному срезу федерального стратегического планирования. В этом направлении Закон № 172-ФЗ предусматривает разработку Стратегии пространственного развития, содержательно схожую с планированием размещения производительных сил, и Основ государственной политики регионального развития, ориентированных на постановку целей и инструментов федерального воздействия на социально-экономическое развитие регионов России разных типов — развитых, депрессивных, отсталых — с использованием программных методов управления, инвестиционных проектов, федеральных институтов развития и др.

Для совершенствования регионального звена стратегического планирования можно предусмотреть следующие направления:

• 1) пилотная апробация. Такая апробация в системе регионального стратегического планирования в нескольких субъектах РФ требуется в силу существующей весомой разницы в системе разработки долговременных документов территориального социально-экономического развития;
• 2) «методическое». Речь идет об определении «судьбы» уже действующих документов стратегического планирования в тех субъектах Федерации, где стратегии уже действуют. Возможно или разработать новые стратегические документы, или исполнять действующие стратегии до срока, пока федеральный центр уточнит методики стратегического планирования;
• 3) ресурсное (экономическое). Для создания экономической основы обеспечения стратегии, повышения ее практической значимости следует подготовить соответствующее информационно-методическое обеспечение регионального стратегического планирования на уровне регионов и муниципальных образований. И это в первую очередь данные на весь горизонт стратегического планирования федеральных документов стратегического планирования об объемах ресурсов, налоговых изменениях; сведения об увеличении заработной платы работников бюджетной сферы; прогнозы по основным видам тарифов и пр.

Кроме того, сроки реализации стратегии (по Закону № 172-ФЗ — свыше шести лет) должны корреспондировать с горизонтами бюджетного планирования. На субрегиональном уровне это очень проблематично, поскольку в настоящее время очевиден кризис региональных и муниципальных финансов. За счет собственных налоговых и неналоговых доходов обеспечивают свои расходы (без учета субвенций) только четыре региона — субъекта Федерации (в 2012 г. таких регионов было 10, в 2011 г. — 11).

Важнейшей проблемой для практики стратегического планирования является вопрос о выявлении принципов, на основе которых определяется состав регионов, участвующих в программах территориального развития. Будут ли это регионы-лидеры или регионы-аутсайдеры экономического развития, либо отдаленные регионы; как будет определяться предпочтение — на эти вопросы действующая система стратегического управления не дает ответов.

Следующая проблема государственного регулирования в сфере стратегического планирования заключается в том, что средства федерального бюджета, направляемые на реализацию государственных программ, примерно вдвое выше межбюджетных трансфертов, но пространственный «срез» этих программ и инвестиций никак целевым образом не планируется. И при этом наметилась тенденция к сокращению доли механизмов межбюджетных отношений при возрастании программного софинансирования. Так, в 2014 г. сумма расходов на федеральные программы и непрограммную часть федеральной адресной инвестиционной программы составила порядка 1,5 трлн руб., а на межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета — порядка 700 млрд руб. Укреплению налоговой базы региональных бюджетов могли бы способствовать возврат к зачислению в бюджеты регионов — субъектов РФ норматива НДС или распространение практики государственно-частного партнерства. Но эти направления не отражаются в долговременной экономической стратегии регионов и не в полной мере рассматриваются Законом № 172-ФЗ.

Кроме того, проблемой в стратегическом управлении можно назвать и негибкость политики регионального развития, проявляющуюся в том, что в действующем Законе № 172-ФЗ не учитываются специфика различных типов регионов России и неоднородность экономического пространства страны — Закон предусматривает универсальность целей, методов и институтов стратегического планирования для всех регионов России. Соответственно, в политике регионального развития необходимо принять во внимание существенно различающийся уровень развития регионов и отказаться от унификации подходов к практике стратегического планирования субъектов РФ, разработав для каждого типа регионов-субъектов специфические подходы к реализации стратегии.

В стратегическом планировании важно также решить проблему его информационной поддержки, формирования федерального реестра документов, отражающих данное направление управления. Эта проблема решается благодаря государственной автоматизированной информационной системе «Управление», созданной в период 2009—2010 гг. на основе Постановления Правительства РФ от 25 декабря 2009 г. № 1088 (ред. от 27.11.2015) «О государственной автоматизированной информационной системе «Управление» (вместе с «Положением о государственной автоматизированной информационной системе «Управление»)» и успешно используемой для решения задач государственного управления.

Создание единой информационной системы сведений, необходимых для обеспечения поддержки принятия управленческих решений в сфере стратегического планирования на основе государственной автоматизированной системы (ГАС) «Управление», реализуется в три этапа.

Первый этап включает формирование реестра документов стратегического планирования и их регистрацию в ГАС «Управление» (начат в декабре 2015 г.).

Второй этап предусматривает реализацию аналитических функций, на основе мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования (эта функция задействована с мая 2016 г.). Оператором данной системы является Федеральное казначейство, которым запланировано осуществление в системе восьми видов мониторинга: «Майские указы», «Прогноз социально-экономического развития», «Мониторинг процессов в реальном секторе экономики», «Моногорода», «Оценка эффективности органов исполнительной власти субъектов РФ», «Государственные и муниципальные услуги», «Контрольно-надзорная деятельность», «Лицензирование». Минэкономразвития России планирует в 2016 г. включить в систему пять мониторингов: рейтинг губернаторов, государственночастное партнерство, реализация инвестиционных проектов, эффективность деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, казначейское сопровождение государственных контрактов.

Третий этап предусматривает обеспечение возможности общественного обсуждения проектов документов стратегического планирования. Функции согласования проектов документов стратегического планирования доступны с сентября 2016 г.

Отдельные показатели системы могут стать основой для формирования документов стратегического планирования, будут способствовать определению конкретных показателей планов деятельности органов исполнительной власти и осуществлению контроля их реализации.

Преимуществом создания информационной системы ГАС «Управление» является повышение эффективности государственного управления, обоснованности принимаемых управленческих решений за счет сокращения дублирующих информационных потоков между различными органами власти, увеличения детализации данных и методов аналитической обработки данных.

ПРОБЛЕМЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА

На сегодняшний день в Российской Федерации проблема стратегического планирования регионов является крайне актуальной, так как каждый регион имея свои индивидуальные особенности, связанные с географическим расположением и социально-экономическими характеристиками, сталкивается с серьёзной конкуренцией со стороны других территорий. В этих условиях отечественные учёные и специалисты активно прорабатывают теоретико-методологические основы стратегического планирования регионов.

Что представляет собой стратегический план? Стратегический план развития региона – это управленческий документ, который содержит взаимосвязанное описание различных актов деятельности по развитию региона. Это индуктивный документ, который позволяет администрации региона и региональному сообществу действовать совместно, закладывает определённый фундамент развития стратегического плана социально-экономического развития региона. Этот документ принадлежит не исключительно администрации, но и всем субъектам процесса регионального развития, включая и экономических агентов, и участников политического процесса.

Определение целей развития региона должно стать исходным пунктом разработки концепции и отраслевых приоритетов развития региона. Основная цель развития региона заключается в решении проблемы самодостаточности региона, то есть самостоятельно выполнять совокупность функций, определённых его статусом. Основной целевой установкой стратегического плана развития региона является повышение качества и уровня жизни населения региона.

В процессе стратегического планирования социально-экономического развития региона возникают следующие проблемы. Одной из самых важных проблем является – неопределенность в методологическом подходе социально-экономического развития региона, так как этот подход составляет основу процесса стратегического планирования в целом. Необходимо до начала стратегического планирования определиться с подходом, который станет основополагающим в дальнейшем социально-экономическом развитии региона, обозначить и закрепить «точки роста», выявить недостатки и преимущества отраслевого, кластерного и других подходов. Трудности, связанные с разработкой и согласованием стратегии региона легко можно будет устранить на уровне регионального законодательства.

Второй, не менее важной проблемой является недостаток организационного обеспечения процесса стратегического планирования. Текущий процесс не должен быть предоставлен сам себе, он нуждается в постоянном усовершенствовании и контроле. Предоставить разработку стратегического планирования продвинутым консультантам и ждать высоких результатов – глупо, необходимо учитывать мнение собственных квалифицированных специалистов той или иной организации, так же выстроить прочные взаимоотношения между подразделениями региональных органов власти и органов местного самоуправления, задействовать известные общественные корпорации. Важным шагом является структурирование и внедрение методологического проектного управления, это принесет пользу не только отдельно взятой организации, но и всей системе управления экономикой региона.

Разработать наилучшую стратегию, не противоречащую в логическом и содержательном аспектах, невозможно не решив проблему – создания системы стратегического планирования на уровне региона.

Отсутствие контура стратегического планирования на уровне муниципальных образований составляет третью проблему, чтобы обеспечить результативность стратегии развития региона следует организовать процесс стратегического планирования на «низовом уровне», то есть в муниципальных образованиях. Поиск человека, который обладает блестящей способностью организовывать процесс грамотного стратегического планирования именно на уровне муниципальных образований, а также оперативно решать сложные задачи, возникающие с отсутствием финансовых средств, кадровых и организационных ресурсов – отражает суть данной проблемы организационно – методологическим характером.

Четвертая проблема рождается вследствие отсутствия стратегических представлений по отношению к будущему состоянию и развитию региона.

Следует отметить, что разработанная стратегия оказывается невостребованной, так как теряется ее ведущая, движущая сила из-за неприменения стратегического мышления в процессе планирования, что в итоге приводит к тому – стратегическое планирование, утрачивает целенаправленность.

Исходя из этого, не удается сформулировать дальнейшие перспективы будущего и соответствующие ему стратегические инициативы. Специалистам сложно ориентироваться в огромном потоке информации, их выводы из анализа нечеткие, наделены отвлеченным характером, а иногда попросту не подходят к выбранной стратегии.

Неправильный подход к использованию услуг внешних консультантов – проблема № 5. Очень часто допускаются непоправимые ошибки, при заключении контрактов с внешними консультантами на разработку стратегии. На данном этапе нельзя предоставить свободу разработки стратегии специалистам, не указав основные цели и задачи предприятия, не стоит предоставить эту возможность определить главные цели самим специалистам, и чрезмерное использование внешних консультантов не приведет к высоким результатам. Им предоставляется возможность решать все без исключения задачи, связанные с разработкой стратегии развития региона. Предварительно нужно самостоятельно провести всю подготовительную работу, включая разработку видения будущего региона и стратегических инициатив региональных органов власти, и только затем обратиться за помощью к внешним специалистам.

Проблема № 6 – разделение законодательной и исполнительной ветвей власти, вызывает большую сложность при разработке стратегии. Данная проблема объективно происходит из особенностей системы государственного и муниципального управления в России. Возникает конфликтная ситуация: исполнительная ветвь власти отвечает за разработку стратегии, а законодательная – оценивает и утверждает ее. Одна сторона никак не может согласиться с действиями противоположной стороны, но понимает и осознает их важность, а ведь стратегия развития – это множество компромиссов между интересами заинтересованных сторон.

Седьмая проблема – стремление получить результат в кратчайший срок, разработать эффективную стратегию развития региона за 3–6 месяцев, даже грамотному специалисту очень сложно, так как нужно уделить большое внимание подготовительному этапу. За короткий срок невозможно качественно проработать каждый пункт, следовательно, из-за многочисленных противоречий полученная стратегия – некорректна, малоэффективна.

Невнимание к макроэкономическому прогнозированию в процессе разработки стратегии развития региона ограничивается использованием данных Федерального агентства государственной статистики – этого недостаточно, что, следовательно, образует восьмую проблему. Следует уделить особое внимание технологическому прогнозированию, позволит определить социально – экономические стороны развития региона, установить приоритеты при финансировании программ поддержки промышленности и научно – исследовательских проектов.

Творческая обстановка позволяет организовать работу предметных специалистов и экспертов, исследовать сложные проблемы, найти инновационные решения, затем выработать механизм их реализации, а недостаток творческого подхода формирует девятую проблему. Именно творческое воображение может серьезно помочь в создании картины будущего, понимании ключевых факторов социально – экономического развития региона, государства и мировой экономики в целом.

Многие руководители пренебрегают управленческими проблемами, о которых сигнализируют отрицательные факторы. Данное положение недопустимо в разработке стратегии развития, поскольку на следующем этапе невозможно будет установить объективные цели и разработать планы по их реализации, неприятие отрицательных факторов – проблема № 10.

Руководитель должен критично оценивать достижения и неудачи, моментально отыскивать факторы успеха и причины ошибок.

На этапе планирования социально – экономического развития региона, важно выявить целевую аудиторию, затем определить желаемую ответную реакцию и выбор обращения, которое позволяет решить три проблемы: содержание, структуру и форму обращения. Ответная желаемая реакция – это притягательный мотив или тема. Коммуникатор, чтобы реализовать данную идею, принимает три решения:

Первое – это необходимо в обращении сделать четкий вывод, который будет понятен всей аудитории, а в дальнейшем станет мощным рычагом управления.

Второе – это прописать аргументацию, обозначить все доводы как «за», так и «против».

Третье – это использование действенных аргументов, с учетом их применения в начале обращения или в конце.

Нельзя обойтись и без выбора механизма распространения информации, то есть канала коммуникации, но этого будет недостаточно, если не производить мониторинг потока обратно связи, который предполагает: опрос членов целевой аудитории, с целью узнать, понимают ли они-то или иное обращение, сколько раз они его видели или какие моменты из него запомнили и т. д.

В заключении следует отметить, что важнейшим заключительным этапом управления является решение проблем стратегического планирования социально-экономического развития региона и выявление оценки эффективности стратегии. Сегодня, в процессе управления существуют несколько научных подходов, используемых для оценки реализации стратегии по показателям уровня и качества жизни населения всего региона, и индекса развития человеческого потенциала. Помимо научных теорий, реализующихся в научных подходах, используют совокупность методов оценки реализации стратегии, которая сложилась в ходе практики регионального управления. Ключевым элементом является – стратегическое планирование, то есть процесс разработки стратегического плана с помощью постановки целей, выявления критериев управления, мониторинга проблем и изучение среды развития, с последующей разработкой стратегических идей и выделения конкурентных преимуществ и базовых стратегий развития. В процессе стратегического планирования составляется прогноз социально – экономического развития, разрабатываются комплексные целевые программы для расчета качества жизни всего населения, чтобы максимально эффективно обеспечить функционирование того или иного региона.

Для предотвращения ошибок в стратегическом планировании необходимо чётко и правильно определять социально-экономические проблемы, важно, соотносить их с текущим состоянием экономики государства и общим экономическим циклом развития мировой экономики.

Список литературы:

1. Волкогонова О.Д., Зуб А.Т. Стратегический менеджмент. Учебник – М.: Форум, Инфра – М, 2013. – 256 с.
2. Зуб А.Т. Стратегический менеджмент. Учебник для бакалавров. Гриф МО издание 4-еМ.: Юрайт, 2013. – 375 с.
3. Осташков А.В. Маркетинг. Пенза: ПГУ, 2005. – 294 с.
4. Стратегическое управление: регион, город, предприятие / Отд-ние общественных наук Рос. акад. наук; Ред. Д.С. Львов, А.Г. Гранберг, А.П. Егоршин . – М. : Экономика, 2004 . – 605 с.

Задачи стратегического управления таможенных органов

Стратегия в сфере таможенного дела формирует основу стратегического управления, включающего решение трех взаимосвязанных задач:

— формирования взаимоотношений таможенной службы России с участниками ВЭД и другими представителями предпринимательского сообщества, а также с таможенными администрациями различных стран, правоохранительными и контролирующими органами России и мира;

— совершенствования внутренних институтов таможенной службы, которое позволяет адекватно реагировать на изменения окружающей среды и адаптироваться к ним, используя их в своих целях;

— реализации спланированных в рамках разработанной стратегии изменений (посредством использования программно-целевых методов).

Изменения позиций таможенной службы во внешней среде и ее внутренних институтов в значительной мере зависят от наличия целей и средств их достижения. В свою очередь, на выбор целей влияют глубина понимания текущих и потенциальных изменений в окружающей деловой среде.

В основе формирования стратегии таможенной службы лежат анализ динамики внешней и внутренней среды и определение факторов, ведущих к ее изменениям, а суть стратегического управления в таможенных органах заключается в планировании и реализации действий, регулирующих направления и величины указанных изменений в будущем.

В систему управления таможенными органами постепенно проникают методы стратегического управления, в результате появляются такие относительно новые управленческие явления, как:

1) формирование миссии и целей таможенной службы;

2) стратегический анализ внешней среды, включающий:

— анализ угроз и возможностей макроокружения;

— анализ среды непосредственного окружения (анализ движущих сил, анализ конкурентной среды в отрасли по матрице М. Портера, SWOT-анализ конкурентов).

Методы и правовая база стратегического управления в таможенной сфере

Главная задача стратегического управления заключается в обеспечении нововведений и организационных изменений в достаточном объеме для адекватной реакции на изменения во внешней среде.

Базовым элементом концепции развития является стратегия. Понятие стратегии прямо связано с жизнеспособностью организации и является инструментом ее развития

Стратегия — это генеральный план действий, определяющий приоритеты стратегических задач, ресурсы и последовательность шагов по достижению стратегических целей.

Стратегическое управление в таможенных органах

Федеральная таможенная служба сегодня находится в стадии реформирования, целью которого является качественное повышение результативности регулирования сферы внешнеэкономической деятельности России, формирование условий стабильной, благоприятной среды для внешней торговли, создание современных и универсальных инструментов таможенного регулирования и контроля.

Главными факторами общемирового характера, напрямую влияющими на формирование философии и политики в области таможенного дела, являются устойчивая тенденция интегрирования различных стран мира в политические и экономические союзы и организации, а также тенденция глобализации процессов производства, торговли и финансово-экономических процессов.

В постоянно меняющихся условиях современного мира таможенные институты вынуждены развиваться, и это развитие становится не только следствием естественной эволюции, но и результатом целенаправленных усилии их руководителей. В соотношении «управление функционированием (деятельностью) — управление развитием» в последнее десятилетие все больший удельный вес и большую значимость приобретает управление развитием. В связи с этим меняется и содержание управленческой деятельности: оно в меньшей степени направлено на администрирование, а в большей — на преобразования.

Основные составляющие управления развитием таможенной службы — это формирование видения, выявление целей и задач, определение стратегии, разработка концепций и планов развития, управление таким процессом.

Стратегия в сфере таможенного дела формирует основу стратегического управления, включающего решение трех взаимосвязанных задач:

· формирования взаимоотношений таможенной службы России с участниками ВЭД и другими представителями предпринимательского сообщества, а также с таможенными администрациями различных стран, правоохранительными и контролирующими органами России и мира;

· совершенствования внутренних институтов таможенной службы, которое позволяет адекватно реагировать на изменения окружающей среды и адаптироваться к ним, используя их в своих целях;

· реализации спланированных в рамках разработанной стратегии изменений (посредством использования программно-целевых методов).

Изменения позиций таможенной службы во внешней среде и ее внутренних институтов в значительной мере зависят от наличия целей и средств их достижения, В свою очередь, на выбор целей влияют глубина понимания текущих и потенциальных изменений в окружающей деловой среде.

В основе формирования стратегии таможенной службы лежит анализ динамики внешней и внутренней среды и определение факторов, влекущих ее изменения, а суть стратегического управления в таможенных органах заключается в планировании и реализации действий, регулирующих направления и величины указанных изменений в будущем.

В систему управления таможенными органами постепенно проникают методы стратегического управления, в результате появляются относительно новые управленческие явления:

· формирование миссии и целей таможенной службы;

· стратегический анализ внешней среды, включающий:

· анализ угроз и возможностей макроокружения;

· анализ среды непосредственного окружения (анализ движущих сил, анализ конкурентной среды в отрасли по матрице М. Портера, SWOT-анализ конкурентов).

Целевая программа представляет собой документ, который определяет законченный во времени и пространстве комплекс экономических, технических, производственных, социальных, научно-исследовательских, организационных и других мероприятий, направленных на реализацию одной или нескольких целей развития социально-экономической системы, в нашем случае таможенной службы.

Организационный механизм, позволяющий обеспечить четкую регламентацию работ по реализации стратегии, контроля их выполнения и рациональное использование финансовых ресурсов объединяет программно-целевое планирование и бюджетирование.

Программно-целевой подход (ПЦП) предполагает концентрацию и комплексное использование ресурсов для достижения важнейших целей социально-экономического развития. В основе этого подхода лежит разработка программ. Мировой опыт показывает эффективность применения целевых программ развития, направленных на совершенствование национальных таможенных служб.

Преимущества программно-целевого подхода:

· концентрация внимания на наиболее узловых, приоритетных мероприятиях программы, что обеспечивает повышение эффективности и минимизацию затрат при исполнении программных целей;

· объединение ресурсов и использование их для решения некоторых типов задач;

· обеспечение гибкости, динамизма и адаптивности системы управления.

Программно-целевой подход может и должен быть использован, если проблема не устраняется или задача не может быть решена в процессе естественного функционирования таможенной службы, а ситуация, наоборот, обладает тенденцией к обострению.

В этих условиях необходимо принять специальные программные меры, сконцентрировать усилия, мобилизовать ресурсные возможности в интересах решения проблемы или исполнения задачи в течение определенного срока. Как следует из этих положений, программно-целевой подход относится к категории проблемно-ориентированных, тесно связанных с решением задач любого характера (в том числе масштабных и долговременных). Кроме того, подход предусматривает постановку целей не только в виде главного целевого ориентира единственной цели.

ПЦП в управлении свойственно рассмотрение совокупности целей и целевых задач, образующих многоуровневую, иерархически построенную целевую систему, охватывающую все целевые элементы, достижение которых требуется для решения программной задачи или разрешения проблемы, которые рассматриваются во всех ее аспектах, с учетом разных сторон.

В основу программно-целевого подхода в управлении положено представление о двунаправленном движении: от целей к средствам их достижения и от средств к целям, которые могут быть достигнуты посредством их использования. Тем самым программно-целевой метод не только ориентирует используемые средства на достижение программных целей таможенной службы, но и взаимно согласовывает, увязывает цели и средства. Связующим звеном служит совокупность необходимых мер, действий, направленных на решение программной проблемы. Благодаря логике программно-целевого метода, выражаемой триединой формулой «цели-пути-средства», в нем удается органично сочетать принципы целенаправленности, ресурсообеспеченности, системного подхода, т. е. учета взаимосвязей и взаимодействий, свойственных процессам решения крупных комплексных проблем и управления такими процессами.

Еще одна характерная черта программно-целевого подхода в управлении, которая может быть эффективно использована при решении задач таможенной службы, заключается в его приспособленности к поиску эффективных, экономичных вариантов проблемных решении. В процессе взаимного согласования целей, программных мероприятий и ресурсных потребностей осуществляется не только их взаимное согласование, но и вариантный анализ путей решения проблемы и видов используемых для этого ресурсов. Такой анализ направлен на создание системы программных действий, удовлетворяющей одному из двух условий:

· достижение заданных величин целевых ориентиров при минимально допустимых затратах ресурсов и в возможно более короткие сроки;

· достижение максимально возможного целевого эффекта при заданном (ограниченном) уровне затрат на решение программной проблемы в определенные сроки.

Программно-целевому подходу применительно к реализации задач развития таможенной службы свойственны также некоторые особенности планирования ресурсного обеспечения:

· обеспечение лучше осуществлять по принципу целевого распределения ресурсов, согласно которому потребности в ресурсах определяются, а сами ресурсы выделяются в непосредственной увязке с целями (распределение ресурсов «по целям» обычно предпочтительнее распространенного в управлении распределения ресурсов «по исполнителям», т. е. отраслям, регионам, организациям, объектам, которое должно быть вторичным, следовать за целевым распределением);

· поскольку целевая привязка ресурсов намного сложнее объектной, требуется разработка специальной системы нормативов расхода.

Такой подход позволяет с большей полнотой и объективностью определить уровень потребных затрат на достижение цели. Поскольку в комплекс программных действий включаются все мероприятия по достижению намеченных целей, то при этом в полной мере учитываются и все потребные ресурсы, все виды затрат.

Поскольку эффективность по своей сути есть отношение конечного результата к обусловившим его затратам, а конечный результат ассоциируется с уровнем достижения цели, то сопоставление степени решения целевой задачи с общим объемом израсходованных ресурсов проще и эффективнее всего может быть осуществлено в условиях применения программно-целевого подхода. Кроме того, при отсутствии целевого распределения ресурсов, выделении ресурсов не «на цели», а «на объекты», при так называемом «общем» методе учета затрат объективное определение эффективности использования ресурсов существенно усложняется, а также повышается возможность ошибок и нецелевого использования средств.

Усложнение институциональных условий функционирования и развития таможенной службы требует расширения сферы применения программно-целевых методов работы и проведения работ по внедрению методов бюджетирования, ориентированного на результат.

Система бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР), предполагает переход от управления расходами к управлению результатами; от сметного финансирования к целевому формированию бюджета (бюджетированию по программам), направленному на достижение измеримых конечных социально значимых результатов: от планирования на один бюджетный год к планированию на три года; переход к существенному расширению полномочий субъектов бюджетного планирования взамен на существенное ужесточение контроля за конечными результатами их деятельности.

Ключевым инструментом перехода к целевому планированию в рамках реформирования бюджетирования является документ, «Доклад о результатах и основных направлениях деятельности». Этот доклад готовят все субъекты бюджетного планирования, в том числе и федеральная таможенная служба, на основании чего готовится сводный доклад, который является основой бюджета и сводным планом развития на предстоящие три года. Идея подготовки Докладов субъектами бюджетного планирования не только заложила основу дня переориентации бюджетных расходов ФТС на конкретные цели и результаты, но и будет способствовать общему повышению эффективности системы федеральных органов исполнительной власти

Среди преимуществ БОР следует отметить следующие: оно позволяет установить прочную связь между бюджетами и стратегическими планами (обычно составляемыми на период от трех до пяти лет); оно также помогает министерствам в принятии решений, поскольку им известно, какими средствами они будут располагать в будущем. Кроме того, повышается эффективность использования средств, в особенности, если министерствам разрешают перенести остаток неизрасходованных средств на будущий год.

Недостаток бюджетирования заключается в том, что при таком подходе правительство не может изменить уровень расходов, поскольку он фиксируется на довольно длительный период времени.

Таким образом, стратегия развития таможенной службы РФ реализуется поэтапно, посредством разработки и внедрения федеральных целевых и ведомственных программ развития таможенной службы России. Каждый этап учитывает результаты реализации предыдущей программы, а также изменения внешней среды, оказывающие непосредственное влияние на содержание каждой последующей программы развития. Применение системы, методов и технологий стратегического управления в таможенной службе в конечном итоге будет способствовать развитию внешней торговли России, созданию эффективной системы таможенного контроля при реальном упрощении процедур таможенного оформления, увеличению внешнеторгового оборота и объема таможенных платежей, перечисляемых в федеральный бюджет.

> СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ РОССИЙСКОЙ ПРАКТИКИ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ

Основные проблемы становления в России системы стратегического планирования регионального развития

Выявленные нами слабые стороны процесса разработки и содержания Стратегий социально-экономического развития субъектов РФ (глава 1) позволяют сфокусировать внимание на основных проблемах совершенствования практики использования названного инструмента стратегического планирования.

В обосновании мер, обеспечивающих их преодоление, полагаем целесообразным обратиться к императивам, введенным в действие Федеральным законом Российской Федерации от 28 июня 2014 г. №172- ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» .

В указанном Законе (статья 32) зафиксированы обязательные элементы содержания стратегии социально-экономического развития субъекта РФ:

— оценка достигнутых целей социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;

приоритеты, цели, задачи и направления социально- экономической политики субъекта Российской Федерации;

• — показатели достижения целей социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, сроки и этапы реализации стратегии;
• — ожидаемые результаты реализации стратегии;
• — оценка финансовых ресурсов, необходимых для реализации стратегии;
• — информация о государственных программах субъекта Российской Федерации, утверждаемых в целях реализации стратегии;
• — иные положения, определяемые законами субъекта Российской Федерации.

Из этого перечня элементом содержания стратегии следует вполне определенный состав задач ее разработки. Он, действительно, является востребованным. Однако, полагаем, что их постановка должна быть дополнена установлением необходимых требований к их инвариантному (применительно к стратегиям каждого субъекта РФ) содержанию, выполнение которых способно обеспечить полноценную реализацию организационно-экономического потенциала этого инструмента стратегического планирования регионального развития.

Полагаем, что в число таких требований целесообразно включить следующие.

• 1. Оценка достигнутых целей развития субъекта РФ, т.е. стартового состояния его социально-экономической системы должна:
  • — зафиксировать сложившиеся тренды ее развития;
  • — идентифицировать конкурентные преимущества региона;
  • — определить позиции региональных производителей на продуктовых и географических сегментах национального и мирового рынка товаров и услуг.
• 2. Определение стратегических целей и направлений развития субъекта РФ должно основываться, в первую очередь, на использовании проблемно-ориентированного подхода, призванного обеспечить системное представление об ожидаемом социально-экономическом развитии региона.

Решение этой задачи разработки стратегии призвано обеспечить:

• — учет комплекса условий и факторов, детерминирующих развитие региона;
• — оценку существующих и прогнозируемых ограничений и рисков достижения стратегических целей;
• — учет предложений, полученных от разных групп стейкхолдеров относительно векторов и перспектив развития субъекта РФ;
• — планирование ожидаемых позиций региональных производителей на национальном и мировом рынках товаров и услуг, в том числе, обусловленных формированием новых конкурентных преимуществ региона;
• — определение возможностей развития процессов внутрирегиональной и межрегиональной кооперации.

Поскольку названный Федеральный закон определяет в качестве диспозитивной нормы установление законодательством субъектов РФ иных положений, регламентирующих содержание стратегии, полагаем возможным дополнить предложенный в Законе состав задач, включив в него (учитывая позитивный опыт отдельных субъектов РФ, выявленный нами в процессе сравнительного анализа и систематизированный в 1 главе монографии) в качестве обязательных:

• — установление миссии региона (должно предшествовать обоснованию стратегических целей и направлений развития субъекта РФ);
• — определение стратегических альтернатив развития региона в рамках принятого сценария (эволюционного, инновационного, комбинированного) с оценкой финансовых ресурсов, необходимых для реализации каждой из них, и количественных характеристик достигаемых при этом целей;
• — разработка механизма реализации стратегии, в позиционировании которого основное внимание должно быть уделено вводимым в практику новым формам и инструментам публичного управления и менеджмента бизнес-структур;
• — порядок организации мониторинга реализации стратегии. Он должен содержать состав и последовательность действий исполнительной и законодательной властей субъекта РФ, предусматривающих обоснованную коррекцию стратегии (прежде всего, ее целевых индикаторов, ресурсного обеспечения).

Заметим, что ввод в действие Федерального закона №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» существенно усложнил существующую практику, придав ей статус не имеющей аналогов в мире. В ее характеристике укажем на ряд принципиальных моментов.

Во-первых, формирующаяся в России система стратегического планирования является сквозной, пронизывая все уровни публичной власти, от федерального центра до муниципальных образований.

Во-вторых, она имеет чрезвычайно широкий спектр инструментов (общий их перечень насчитывает 27 позиций), которые в избирательном формате будут использовать власти разных уровней.

Так, например, на федеральном уровне такими инструментами являются, в том числе: стратегия социально-экономического развития РФ; стратегия национальной безопасности РФ; стратегия пространственного развития РФ; стратегии социально-экономического развития макрорегионов; прогноз научно-технологического развития РФ (на 12 и более лет); стратегический прогноз РФ (на 12 и более лет); прогнозы социально-экономического развития РФ на долгосрочный (на 12 и более лет) и среднесрочный период, бюджетный прогноз на долгосрочный период, отраслевые документы стратегического планирования и др.

На региональном уровне в составе инструментов определены, в том числе: стратегия социально-экономического развития субъекта РФ;

прогнозы социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочный и среднесрочный период; бюджетный прогноз субъекта РФ на долгосрочный период; схема территориального планирования субъекта РФ и др.

К инструментам, используемым на муниципальным уровне, отнесены, в том числе: стратегия социально-экономического развития муниципального образования; прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период, бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период и др.

В-третьих, если для федерального и регионального уровней все инструменты стратегического планирования, названные в указанном Законе, являются обязательными для использования в управленческой практике, то для муниципального уровня есть два исключения.

Первое — их ввод регламентируется диспозитивной нормой. Второе — в сфере их действия оказываются только определенные виды муниципальных образований (городские округа и муниципальные районы).

Становление такой уникальной и сложной системы стратегического планирования сопряжено с рядом вновь возникших проблем, которые нужно достаточно оперативно и качественно решать.

Укажем на наиболее значимые их них, связанные со становлением механизма стратегического планирования регионального развития.

1. Отсутствие единства в составе базовых инструментов стратегического планирования, используемых на федеральном и региональном уровнях государственного управления.

Суть проблемы в том, что в установленном указанным Федеральным законом инвариантном составе инструментов стратегического планирования развития субъектов РФ не оказалось ни стратегии пространственного развития региона, ни прогноза его научнотехнологического развития.

По нашему мнению, такое положение заметно упрощает содержание и механизм стратегического планирования развития территорий. Его прогнозируемыми последствиями могут оказаться, во-первых, неполнота учета на уровне субъекта РФ результатов стратегических программных разработок, вмененных в компетенцию федерального центра, во-вторых, ограниченность спектра планируемых параметров социально-экономической системы субъекта РФ.

Конечно, не исключены инициативные действия органов власти субъектов РФ, связанные с вводом названных инструментов в практику государственного управления. Тем более, что есть позитивный опыт их применения.

Так, например, в постсоветский период одним из первых субъектов Российской Федерации, осуществившим разработку Схемы развития и размещения производительных сил, стала Свердловская об-

ласть .

Другим примером является программа «Развитие и размещение производительных сил Республики Татарстан на основе кластерного подхода до 2020 года и на период до 2030 года» .

Еще один пример — Схема развития и размещения производительных сил Республики Коми

В числе регионов, продвинутых в этой области, и Воронежская область, где в 2013 г. подготовлен прогноз научно-технологического развития до 2030 года , в 2014 г. завершилась разработка Схемы раз- вития и размещения производительных сил Воронежской ооласти , способной стать основой для разработки стратегии пространственного развития региона.

Однако, такого рода действия вряд ли станут массовой практикой, в первую очередь, по причине их высокой трудоемкости. Тем не менее, полагаем целесообразным при коррекции названного закона предусмотреть соответствующие изменения в инструментальной базе регионального стратегического планирования.

Очевидно, что ввод Схемы развития и размещения производительных сил субъекта РФ, прогноза его научно-технологического развития в систему регионального стратегического планирования должен сопровождаться четким определением их роли, инвариантного содержания и требований к качеству названных инструментов.

О несоответствии состава инструментов стратегического планирования на федеральном и региональном уровнях свидетельствует и другой момент. Его суть в том, что отраслевые стратегии определены в качестве программного документа, разрабатываемого в обязательном порядке только на федеральном уровне. Для регионального — их ввод в практику возможен только по инициативе властей субъекта РФ.

Тем не менее, полагаем, что регионы страны должны иметь отраслевые стратегии, по крайней мере по отраслям своей специализации. Такие стратегии будут изначально иметь высокий уровень конкретизации целей развития определенных видов экономической деятельности и предусматривать селективный выбор инструментов, обеспечивающих их эффективное достижение.

Полагаем, что ввод такого инструмента в практику должен сопровождаться четким определением необходимого и достаточного состава этапов разработки стратегий и перечня задач, соответствующих каждому из них, а также требований к качеству результатов, полученных при их решении.

2. Необеспеченность процессов разработки всего комплекса стратегических документов кадровыми ресурсами.

Суть проблемы состоит в том, что достаточно жесткие сроки, установленные Законом для разработки предусмотренных им документов (до 1 января 2017 г.) диктуют потребность в привлечении значительного числа высококвалифицированных специалистов. Между тем, соответствующий сегмент научного и экспертного сообщества России находится пока в достаточно неразвитом виде. Не случайно, что, в разработке реализуемых ныне Стратегий развития субъектов РФ был задействован достаточно ограниченный круг специализированных организаций.

В этой связи, обратим внимание на существенно возрастающую объектную и инструментальную базу стратегического планирования. Так, с одной стороны, появляются принципиально новые программные документы, разработка которых будет осуществляться впервые (в их числе: стратегия пространственного развития РФ, прогноз научнотехнологического развития РФ, стратегический прогноз РФ и др.), с другой стороны, актуализирована потребность для освоения разнообразного инструментария стратегического планирования на региональном и местном уровнях.

При этом надо принять во внимание, что в отличие от числа субъектов РФ (85), число муниципальных районов и городских округов в России выглядит достаточно внушительно, составляя соответственно 1821 и 517.

Конечно, не во всех регионах власти решаться на использование на региональном и муниципальном уровнях расширенного состава применяемых инструментов стратегического планирования. Но там, где это произойдет, одним из основных ограничений окажется нехватка высококвалифицированных кадров.

В этой связи, полагаем, что необходимо, учитывая выявленные нами достижения зарубежного опыта (в первую очередь, Канады), создать профессиональную ассоциацию специалистов, владеющих знаниями и навыками качественной разработки стратегических документов.

Целесообразно при ведущих университетах страны, имеющих признанные научные школы в области управления социально- экономическими системами, создание центров по подготовке и повышению квалификации таких специалистов.

3. Необеспеченность процессов разработки стратегических документов необходимой статистической базой.

Суть проблемы состоит в том, что статистика пока слабо реагирует на изменения, происходящие в содержании и механизмах публичного управления экономикой.

Так, например, в большинстве реализуемых ныне стратегий субъектов РФ в качестве ключевого направления их развития определена кластеризация социально-экономического пространства региона. Однако, в составе показателей государственной статистики нет ни одного, способного оценить состояние этого процесса и его результаты. Аналогичное положение и относительно других перспективных форм пространственной организации бизнеса — особых экономических зон, технопарков, промышленных парков и др.

Полагаем, в этой связи, необходимым обновление состава статистических показателей.

Так, например, для оценки состояния и результатов кластеризации социально-экономического пространства региона целесообразно использовать следующие показатели: объем инвестиций, привлеченных участниками кластера, для обновления производства, освоения новых видов продукции (услуг); объем привлеченных иностранных инвестиций, в том числе, прямых; число передовых производственных технологий, созданных участниками кластера; число используемых участниками кластера передовых производственных технологий; доля добавленной стоимости, созданной в кластере в валовом региональном продукте; число видов инновационной (для российского, мирового рынков) продукции (услуг), производимой кластером; объем инновационной продукции (услуг) кластера; доля инновационной продукции в общем объеме продукции, производимой в кластере; объем импортозамещающей продукции, производимой кластером; объем экспорта продукции, производимой кластером; доля экспортной продукции, производимой кластером, в общем объеме экспорта региона; численность занятых на предприятиях и в организациях кластера; число вновь созданных рабочих мест, в том числе, высокотехнологичных; производительность труда (рассчитанная по добавленной стоимости) в кластере.

Очевидно, что стратегическое планирование развития регионов с использованием других перспективных форм пространственной локализации бизнеса (особых экономических зон разных типов, индустриальных и технологических парков) обусловливает потребность в соответствующем обновлении системы показателей региональной и муниципальной статистики.

• Федеральный закон Российской Федерации от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». — Режимдоступа: КонсультантПлюс // www.consultant.ru.
• Схема развития и размещения производительных сил Свердловской области. -Режим доступа: http://economy.midural.ru.
• Программа «Развитие и размещение производительных сил Республики Татарстан на основе кластерного подхода до 2020 года и на период до 2030 года. — Режим доступа: http://cesi.tatarstan.ru.
• Схема развития и размещения производительных сил Республики Коми на период до 2020 года. — Режим доступа: http://russian-north.com.
• Прогноз научно-технологического развития Воронежской области до 2030 года.- Режим доступа: http://economy.govvrn.ru.
• Региональная схема (план) развития и размещения производительных сил Воронежской области. — Режим доступа: /http://economy.govvrn.ru.