Понятие должностного лица

Понятие и статус должностного лица в административном праве Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Государство и право. Юридические науки»

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ ^^

Актуальные проблемы административного права

ПОНЯТИЕ И СТАТУС ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В.Б. ОРЛОВ,

начальник Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Воронежской области,

государственный советник юстиции РФ I класса Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс

E-mail: orlov@mmjust-vrn.ru

Аннотация. Представлены элементы административно-правового положения судебного пристава как составные части сложного, многогранного юридического явления, которое позволяет с помощью административно-правовых норм определить социальное назначение судебного пристава, его правовое состояние, место и роль в механизме государственного управления.

Ключевые слова: административно-правовое положение, судебный пристав, административная правосубъектность, государственная служба.

CONCEPT AND THE STATUS OF THE OFFICIAL OF ADMINISTRATIVE LAW OF THE RUSSIAN FEDERATION

V.B. ORLOV,

the Head of department of the Ministry of Justice of the Russian Federation across the Voronezh region,

the state adviser of justice of the Russian Federation of the I class

Keywords: administrative-law status, court marshal, administrative legal personality, state service.

В современной административно-правовой науке требуется уточнение элементов административно-правового статуса должностных лиц судебной и законодательной власти в РФ, которые имеют свои особенности по отношению к должностным лицам исполнительной власти, заключающиеся в том, что:

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

♦ административно-правовой статус должностных лиц судебной и законодательной власти (права, обязанности, административные полномочия, ограничения и ответственность) устанавливается специальным законодательством, как правило, применительно к конкретной должности. Так, например, полномочия председателя федерального суда субъекта Российской Федерации определяются ФКЗ от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 1 июня 2011 г.) «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», Законом РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 (в ред. от 8 декабря 2011 г.) «О статусе судей в Российской Федерации»;

♦ административные полномочия сочетаются со специальными полномочиями (судебными или депутатскими). Так, например, председатель федераль-

ного суда субъекта Российской Федерации, помимо организационно-управленческих функций, возглавляет президиум суда, рассматривает жалобы, выполняет иные судебные функции и др.

Важно также отметить, что административно-правовой статус раскрывается именно в отношениях между органом управления или должностным лицом и другими субъектами права, а применительно к законодательной и судебной власти в качестве управляемых субъектов фактически выступают лица, наделенные особым правовым статусом (судьи и депутаты), что влияет на характер публичных управленческих отношений в этой сфере. Поэтому важно иметь в виду то, что административно-правовой статус определяется не только правами, обязанностями, право-ограничениями и ответственностью, но и неуправленческими полномочиями того или иного должностного лица и правовым статусом управляемых субъектов, что необходимо учитывать при изучении административно-правового статуса должностных лиц законодательной и судебной власти.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

Административно-правовой статус должностных лиц органов власти определяется занимаемой ими должностью, а также ролью этой должности в органе государственной власти. Административно-правовой статус закрепляется в законодательстве и иных документах, регулирующих полномочия и функции должностного лица.

Статус должностного лица определяется не только полномочиями, но и особым порядком назначения на должность и усложненной процедурой отстранения от занимаемой должности. Более того, лица, замещающие определенные должности, должны соответствовать установленным требованиям, вытекающим из должностной компетенции, представляющей собою устойчивый комплекс обязанностей и прав, юридически закрепленный и ориентированный на одного служащего, который должен осуществлять свою деятельность в государственном органе.

Таким образом, под правовым статусом должностного лица следует понимать урегулированное нормами права положение должностного лица, выражающееся в наличии у него дополнительных прав и обязанностей, необходимых для осуществления служебной деятельности в органах государственной власти, иных государственных органах, органах местного самоуправления, а также в других организациях независимо от формы собственности, и определяющее пределы его ответственности . При этом принципиально важным является выявление составных элементов правового статуса.

К элементам правового статуса относят также трудовую правосубъектность работников, основные трудовые права, обязанности и их гарантии, а также ответственность за невыполнение установленных обязанностей.

Ю.Н. Старилов характеризует правовой статус следующими элементами:

♦ осуществление деятельности на установленных законодательными актами Российской Федерации и ее субъектов принципах государственной службы;

♦ наименование должностного лица и место в организационной системе государственной службы;

♦ функции должностного лица — главные направления практического воздействия при выполнении задач по должности и реализации установленных в нормативных актах полномочий. Функции характеризуют предметную направленность деятельности и определяют компетенцию должностного лица;

♦ права и обязанности — это центральные элементы статуса, характеризующие юридическое состояние должностного лица;

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

♦ правовые формы и методы реализации функций и полномочий (убеждение и принуждение, предупреждение, пресечение, стимулирование, запреты и т.д.);

♦ гарантии реализации полномочий должностного лица;

♦ ответственность — неотъемлемый элемент правового статуса должностного лица, предполагающий создание обстановки взаимной требовательности, организованности, а также выполнения условий служебной дисциплины;

♦ льготы, гарантии и компенсации.

А.Ф. Ноздрачев, анализируя акты законодательства, пришел к выводу о том, что общее содержание статуса должностного лица образуют в основном следующие элементы: наименование должностного лица; функции; правомочия; гарантии реализации полномочий; ответственность .

Таким образом, принимая во внимание высказанные точки зрения на указанную проблему, можно сделать вывод о том, что административно-правовой статус должностного лица составляют следующие элементы: должность, функции, полномочия и гарантии их реализации, ответственность.

Особенностью исследуемой проблемы в административно-правовом аспекте является то, что должностное лицо может быть одновременно индивидуальным и коллективным субъектом административного права и поэтому участвует в различных административно-правовых отношениях.

С точки зрения административной деликтоспо-собности должностные лица как специальные субъекты должностного административного правонарушения подразделяются на следующие группы: 1) публичные должностные лица, наделенные внешне властными полномочиями (представители власти); 2) руководители государственных и муниципальных учреждений; 3) должностные лица государственных и муниципальных учреждений, лица, находящиеся на военной службе, на службе в других войсках и воинских формированиях РФ, ответственные в силу занимаемой должности за обеспечение соблюдения специальных правил, технологической дисциплины, специальных обязанностей .

Под должностным лицом в КоАП РФ понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со спе-

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

циальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Нормы Особенной части КоАП РФ построены таким образом, что в отдельных случаях в диспозиции или в санкции тех или иных статей указываются конкретные должностные лица, выступающие в качестве субъектов административной ответственности. Так, например, в диспозиции ст. 5.29 «Непредставление информации, необходимой для проведения коллективных переговоров и осуществления контроля за соблюдением коллективного договора, соглашения» КоАП РФ в качестве субъекта правонарушения напрямую указывается работодатель, в диспозиции ст. 5.36 «Нарушение порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью либо в учреждения для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей» — руководитель учреждения, в котором находятся дети, в ст. 8.16 «Невыполнение правил ведения судовых документов» — капитан судна.

Субъектами административной ответственности могут быть должностные лица, наделенные контрольно-надзорными полномочиями.

Контрольно-надзорными полномочиями обладают органы исполнительной власти или должностные лица, действующие от имени и по поручению такого органа.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Административная ответственность в контрольно-надзорной сфере представляет собой особую разновидность юридической ответственности.

Характерные особенности ее заключаются в том, что она:

1) налагается за правонарушения, не представляющие высокой степени опасности;

2) является следствием противоправного действия либо органа государственной власти (юридического лица — коллективного субъекта контрольно-надзорной деятельности), либо должностного лица (индивидуального субъекта контрольно-надзорной деятельности);

3) наступает в сфере государственных интересов .

В КоАП РФ содержится исчерпывающий перечень видов административных наказаний. Из этого перечня к должностным лицам могут применяться: предупреждение; административный штраф; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; дисквалификация; административное приостановление деятельности. Законами субъектов РФ из закрепленных в КоАП наказаний может быть предусмотрена возможность применения только предупреждения и административного штрафа.

Лишение специального права применяется в отношении физических лиц. Законодатель не ограничивает круг физических лиц, на которых распространяется данное административное наказание, и не дает толкования термина «специальное право». Представляется, что этот вид наказания применим и в отношении коррумпированных должностных лиц, наделенных контрольно-надзорными полномочиями.

Административное наказание в виде дисквалификации (лишения права занимать руководящие должности) в соответствии со ст. 3.11 КоАП РФ и ст. 53 ГК РФ распространяется на определенный круг должностных лиц. На должностных лиц, наделенных контрольно-надзорными функциями, данная статья не распространяется. Дисквалификация устанавливается и назначается только в качестве основного административного наказания, в то время как лишение права занимать определенные должности применяется как в качестве основного, так и в качестве дополнительного вида наказания. Между тем дисквалификация характерна не только для правовой системы России. На протяжении более ста лет она применяется в других странах (в частности, в Германии), и опыт ее применения свидетельствует об эффективности данного средства государственного воздействия на субъекты экономической деятельности.

В целях повышения эффективности административной ответственности контрольно-надзорных органов власти, целесообразно дополнить п. 3 ст. 3.8 КоАП РФ положением о распространении действия указанной нормы на должностных лиц, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность.

Административное приостановление деятельности также не распространяется на должностных лиц, наделенных контрольно-надзорными полномочиями. Однако для усиления ответственности органов конт-

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Актуальные проблемы административного права

роля и должностных лиц этот вид наказания, по нашему мнению, должен распространяться и на указанные субъекты права .

Представляется, что если государственный орган исполнительной власти в процессе реализации контрольно-надзорных полномочий совершает противоправное деяние, административную ответственность должен нести его руководитель, его должностное лицо.

В подзаконных актах — постановлениях Правительства, утверждающих положения о порядке осуществления контрольно-надзорной деятельности, установлен правовой статус контрольно-надзорных органов. В них содержатся только нормы, наделяющие эти государственные органы контрольно-надзорными полномочиями, административная же ответственность за правонарушения в области контрольно-надзорной деятельности нормами в этих актах не установлена. Отсутствуют отсылочные нормы, регулирующие этот институт. Действия должностных лиц федеральных служб, агентств согласно положениям могут быть обжалованы в судебном порядке. При этом подача жалоб и исковых заявлений не приостанавливает исполнения предписаний и требований, выданных федеральными службами и агентствами.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

В заключение необходимо отметить, что для повышения ответственности должностных лиц, наделенных контрольно-надзорными полномочиями, необходимо включать все материальные и процессуальные нормы, касающиеся административных правонарушений, только в КоАП РФ, а тематические федеральные законы и подзаконные акты должны содержать отсылочные нормы к КоАП РФ.

Необходимо рассмотреть вопросы административной ответственности за нарушение антимонопольных правил. Так, согласно гл. 14 КоАП РФ за их нарушения привлекаются индивидуальные предприниматели, должностные лица органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, руководители организаций и хозяйствующие субъекты, но к субъектам административной ответственности не относятся должностные лица федерального антимонопольного органа, которые ранее могли привлекаться к ответственности за распространение сведений, содержащих коммерческую тайну.

Сложность в теоретическом плане вызывает привлечение к административной ответственности некоторых субъектов. Например, действующее законодательство не предусматривает наложения админи-

стративного наказания на коллегиальный орган исполнительной власти субъекта РФ, на орган местного самоуправления в случае совершения ими действий и принятия правовых актов, ограничивающих конкуренцию. В данном случае факт нарушения существует, а к административной ответственности привлечь нельзя из-за отсутствия правовых норм.

На взгляд автора, необходимо разграничить правовые критерии определения, в каких случаях привлекается к ответственности должностное лицо, в каких — юридическое лицо, а в каких возможно и необходимо одновременное привлечение к ответственности и должностного, и юридического лица. Представляется целесообразным регламентировать это в следующем порядке: в случае невыполнения обязанности и требований, предъявляемых антимонопольным органом к должностному лицу, привлекать к ответственности только должностных лиц; в случае возложения обязанности на юридическое лицо и установления вины в действиях конкретного должностного лица привлекать к ответственности одновременно и юридическое лицо, и виновное должностное лицо; если антимонопольным органом установлено невыполнение этим лицом его законных требований, но невозможно установить конкретных виновных лиц, привлекать к ответственности только юридическое лицо.

Подводя итог понятию должностного лица и его правового статуса, хотелось бы отметить, что внесение ясности в существо этого вопроса позволит активизировать правоприменительную деятельность контрольно-надзорных и правоохранительных органов.

Литература

1. Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебник. М., 2011.

2. Золоторев В.Г., Лагутин И.Б. Административно-правовой статус должностных лиц судебной власти (на примере председателя федерального суда субъекта РФ) // Административное право и процесс. 2012. № 10.

3. Мартынов А.В. Проблемы ответственности должностных лиц, осуществляющих административный надзор в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 3.

4. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник. М., 1999.

5. Хаманева Н.Ю. Перспективы развития науки административного права // Административное и информационное право (состояние и перспективы развития): Сб. ст.: ИГП РАН. М., 2003.

Должностное лицо в административном праве: понятие, признаки, виды

Должностное лицо в административном праве определяется не в общеотраслевом масштабе, а только как субъект административной ответственности, т.е. применительно к соответствующим деликтным отношениям. Это лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность какдолжностные лица, если законом не установлено иное.

В административном праве д.л. — общий субъект, участвующий в самых различных отношениях. Административное законодательство часто не определяет субъектов публичного управления в качестве должностных лиц. Как правило, это делается посредством специального юридического анализа, квалификации соответствующих признаков. Например, лица, замещающие любые государственные должности, относятся к категории должностных лиц. Реже в названии самой должности упоминается функция должностного лица. Например, высшее должностное лицо субъекта РФ (ВДЛ) (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) — обозначение категории лиц — субъектов административного права, возглавляющих и координирующих деятельность исполнительной ветви власти в субъекте Федерации.

Прежде всего необходимо вспомнить исходные позиции, о ко­торых уже шла речь. Имеются в виду государственные служащие:

а) федеральных государственных органов;

б) государственных органов субъектов РФ.

Далее можно выделить государственных служащих, различаю­щихся местом выполнения должностных обязанностей. В этом смысле есть государственные служащие, работающие:

а) в аппарате представительных (законодательных) органов го­сударственной власти (например, руководитель аппарата Совета Федерации, помощники членов Совета Федерации и депутатов Го­сударственной Думы);

б) в аппарате органов судебной власти (например, референты, секретари и т.п.);

в) в органах прокуратуры;

г) в органах исполнительной власти, а в более широком смысле – в исполнительных органах. Это основная масса государственных служащих.

В соответствии с тем, что для государственных служащих установлены квалификационные разряды, которые присваиваются им по результатам квалификационного экзамена или аттестации; можно выделить служащих, замещающих:

а) высшие должности с разрядом действительного государст­венного советника РФ 1, 2 и 3 класса (руководители федеральных органов исполнительной власти, руководящие работники аппарата Правительства РФ и т.д.);

б) главные должности с разрядом государственного советника РФ 1, 2 и 3 класса (например, референт Президента РФ);

в) ведущие должности с разрядом советника РФ 1, 2 и 3 класса (например, специалисты-эксперты);

г) старшие должности с разрядом советника государственной’ службы 1, 2 и 3 класса;

д) младшие должности с разрядом референта государственной службы 1, 2 и 3 класса.

Квалификационные разряды действительного государственно­го советника и государственного советника присваиваются госу­дарственным служащим Президентом РФ, другие разряды – ру­ководителями соответствующих государственных органов.

Для отдельных видов государственной службы могут вводиться другие виды квалификационных разрядов, воинские звания и дипломатические ранги, классные чины (например, классные чины работников органов прокуратуры, налоговой полиции). В ряде случаев это сопровождается введением форменной одежды.

Есть еще один интересный вопрос, прямо относящийся к видо­вой классификации государственных служащих. Дело в том, что весь действующий нормативно-правовой материал перенасыщен термином «должностное лицо». В Федеральном законе от 31 июля 1995 г. о такой категории даже нет упоминания. Между тем о них говорится даже в Конституции РФ (ст. 15, 24, 41, 46, 53, 78). АУК РФ (ст. 285) содержит специальное толкование должностного лица, поскольку без этого невозможно правильно очертить круг субъектов преступлений против интересов государственной служ­бы. Должностные лица весьма часто фигурируют в качестве субъ­ектов административных правонарушений. Да и наука админи­стративного права традиционно и последовательно проводит юри­дическую классификацию государственных служащих, основу ко­торой составляют прежде всего различные категории должност­ных лиц.

Следовательно, есть определенные основания для того, чтобы классифицировать государственных служащих по самому важно­му юридическому критерию, а именно в зависимости от характе­ра и масштаба полномочий, которыми они наделяются.

Фактически следует признать, что всякое лицо, занимающее должность (в государственной и негосударственной организации), является должностным лицом. Любые попытки ограничить такое естественное понимание должностного лица неизбежно приводят к ограничительному толкованию самой категории «служащий». А это и есть лицо, занимающее должность. Каждая должность сопровождается наделением лица, ее замещающего, определен­ным объемом служебных обязанностей, прав и полномочий. В Фе­деральном законе о государственной службе подробно говорится о правах и обязанностях государственных служащих, но нет ни слова о характере полномочий, вытекающих из факта замещения данным служащим данной государственной должности. Между тем это главный элемент юридической характеристики служаще­го, его правового статуса, а применительно к служащим аппарата исполнительной власти – их административно-правового ста­туса.

Очевидно, что полномочия действительного государственного советника РФ превышают по своему значению и объему полномо­чия советника РФ. Но это при характеристике квалификационных разрядов государственных служащих не фиксируется. Следова­тельно, для получения полного представления о полномочиях слу­жащего необходимо изучить его должностную инструкцию. В ре­зультате выясняется, что именно по полномочиям можно провести различия между государственными служащими и должностными лицами.

А далее выясняется, что в одних случаях должностные лица имеют юридические полномочия, реализуемые только в рамках дисциплинарно-служебных отношений (отношения между руко­водителем и подчиненными), в других – их полномочия выходят за рамки отношений чисто аппаратного характера (т.е. внутри дан­ного государственного органа) и распространяются на все нижесто­ящие звенья данной системы (например, федерального министер­ства), в третьих – адресатом их полномочий являются физические и юридические лица, не связанные с ними отношениями подчи­ненности. Наконец, обнаруживаются и такие должности, которые не оснащаются какими бы то ни было полномочиями юридически властного характера, но совершающими различного рода юриди­чески значимые действия, приводящие к определенным юридическим последствиям.

Соответственно все государственные служащие государственной службы могут характеризоваться в качестве должностных лиц. Тем самым будет обеспечен единый подход к характеристике государственных служащих с чисто юридических позиций.

Различия в правовом статусе должностных лиц дают основании говорить о следующих их видах:

А. Должностные лица, непосредственно реализующие внешние полномочия государственных органов. Это работники соответствующих органов, наделенные юридически властными пол­номочиями, без которых невозможно представлять государствен­ную власть в ее любом проявлении (законодательную, исполни­тельную, судебную, прокурорскую). Это необходимое условие, предполагаемое закрепленным в законодательстве понятием го­сударственной должности. В таком понимании (а оно не вызывает сомнений) и Президент РФ, и судьи, и прокурор также являются должностными лицами. До принятия Конституции 1993 г. Пре­зидент РФ квалифицировался как высшее должностное лицо. Та­ковым он фактически является и сейчас. Кстати, в конституциях многих республик статус их президентов характеризуется именно так.

Должностные лица этой категории наделяются наиболее значи­мыми юридически властными полномочиями, что позволяет им представлять государственную власть в различного рода внешних отношениях. Имеется в виду представление ими данного государ­ственного органа в отношениях с другими органами государствен­ной власти, с органами местного самоуправления, с негосударст­венными организациями и гражданами.

Юридически властные полномочия этих должностных лиц ре­ализуются в отношении лиц, не находящихся в их служебном под­чинении (или служебной зависимости), а также государственных. и негосударственных организаций, ведомственно им не подчинен­ных. Например, такие должностные лица полномочны предъяв­лять названным лицам и организациям основанные на законе тре­бования, давать обязательные к исполнению указания, применять предусмотренные законодательством меры внесудебного (админи­стративного) принуждения, включая меры административной от­ветственности.

Таких должностных лиц обычно характеризуют в качестве представителей публичной власти.

Справедливо следующее заключение: не всякое должностное лицо обладает полномочиями представителя власти, но всякий представитель власти (в распространенном понимании) есть долж­ностное лицо.

Иногда таких должностных лиц называют представителями ад­министративной власти. Это неверно, так как сужает реальное по­нимание должностного лица как представителя именнопубличной власти.

Ведь судья или прокурор также представляют власть, которая не носит характер административной. Поэтому, например, долж­ностных лиц милиции, контрольно-надзорных органов, чаще всего обозначаемых в качестве представителей именно админи­стративной власти целесообразнее характеризовать как предста­вителей или уполномоченных того или иного органа исполнитель­ной власти, т.е. субъекта именно публичной власти.

Б. Должностные лица, непосредственно реализующие внутри-организационные (внутрисистемные) полномочия государствен­ных органов. Это должностные лица, чьи юридически властные полномочия реализуются в отношении находящихся в служебной зависимости от них работников и нижестоящих органов, а также организаций, находящихся в ведомственном подчинении данному органу. В подобном понимании к таким должностным лицам можно отнести и руководителей государственных предприятий и учреждений, полномочия которых реализуются только в отноше­нии подчиненных им работников. Например, правовые акты рек­тора вуза обязательны для всех работников данного вуза.

Их полномочия включают, например, право издавать юриди­чески обязательные акты, действующие в системе данного минис­терства, данной подведомственной государственному органу сфере деятельности; приостанавливать или отменять неправомерные акты подведомственных им иных государственных органов и должностных лиц; распоряжаться вверенным данному государст­венному органу государственным имуществом; назначать и осво­бождать от должностей нижестоящих работников; поощрять их, а в необходимых случаях и наказывать и т.д.

В. Должностные лица, наделяемые полномочиями по обеспе­чению деятельности государственных органов. Каждый орган имеет свою организационную структуру и штаты (совокупность государственных должностей, составляющих аппарат данного ор­гана).

Какова роль этих служащих, составляющих рабочий костяк каждого государственного органа? Они также являются должностными лицами с определяемым должностными инструкциями комплексом служебных обязанностей и прав и, конечно, компетенцией (включая и полномочия).

Но характер их полномочий своеобразен. Во-первых, они не всегда имеют четко выраженный юридически властный характер Во-вторых, они всегда связаны с организацией работы внутри аппарата данного органа. В-третьих, они в той или иной степени, не обязательно связаны с созданием условий, необходимых для обеспечения эффективной работы по реализации полномочий двух первых видов должностных лиц.

Имеются в виду те государственные служащие, которые вы­полняют фактическую внутриорганизационную или внутри исполнительную работу данного государственного органа. Они яв­ляются функционерами государственного аппарата, его оператив­ным составом. Это профессионалы, участвующие в процессе реализации юридически властных полномочий, принадлежащих данному государственному органу, в определяемых их служебны­ми обязанностями формах. Например, это работники департамен­тов правительств и федеральных органов исполнительной власти. Они совершают различного рода юридически значимые действия, которые в конечном счете приводят к определенным правовым последствиям. При этом они лишены права издавать юридические акты.

Но может ли быть издан тот или иной правовой акт (например, приказ министра, постановление главы администрации) без пред­варительной его юридической подготовки? Видимо, не может. Такую подготовку, в частности, и осуществляют должностные лица в процессе выполнения ими всего объема оперативных функ­ций данного органа и его структурных подразделений. К их функ­циям и полномочиям отнесено выполнение многих работ, требую­щих специальных познаний. Поэтому их нередко называют специ­алистами. Так, Аппарат Правительства является его рабочим ор­ганом, обеспечивающим его деятельность. Отделы, секретариаты, сотрудники этого Аппарата прорабатывают и докладывают Пред­седателю Правительства РФ и его заместителям о поступающих в Правительство документах; готовят проекты поручений Прави­тельства; готовят проекты постановлений и распоряжений Прави­тельства; оформляют принятые на заседаниях Правительства ре­шения; направляют органам исполнительной власти для рассмот­рения и принятия необходимых мер письма и другие обращения граждан в адрес Правительства и т.п. Нетрудно заметить опреде­ленный уровень юридической значимости совершаемых в данном случае действий, а также юридические по своему характеру их последствия.

Такова возможная характеристика должностных лиц.

Что касается так называемого вспомогательного персонала, не­редко выделяемого в качестве особой категории государственных служащих, то на них фактически распространяется правило, сформулированное в ст. 1 Федерального закона о государственной службе: в целях технического обеспечения деятельности государ­ственных органов в их штатное расписание могут включаться должности, не относящиеся к государственным должностям. Это дает основание не рассматривать лиц такого рода в качестве госу­дарственных служащих.

Дата добавления: 2015-05-08; просмотров: 11167 | Нарушение авторских прав

Рекомендуемый контект:

Похожая информация:

Поиск на сайте:

Понятие «должностное лицо» в законодательстве

Под должностными лицами, согласно Кодексу об административных правонарушениях, понимаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти, т.е. наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости. К ним относятся также лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное. Таким образом, как должностные лица несут ответственность и индивидуальные предприниматели, а также руководители и служащие юридических лиц (организаций) независимо от формы собственности, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением в своих структурах управленческих функций Административное право: учебник / Под ред. Л.Л.Попова. М.: Юристъ, 2005..

Понятие должностного лица дано в примечании к статье 285 УК РФ: должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Организационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий.

К административно-хозяйственным функциям могут быть отнесены, в частности, полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п.

Понятие представителя власти дано в примечании к статье 318 УК: им признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости.

Не являются должностными лицами работники государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, исполняющие в них профессиональные или технические обязанности, которые не относятся к организационно-распорядительным или административно-хозяйственным функциям.

Понятие лиц, занимающих государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, дано в пунктах 2 и 3 примечания к статье 285 УК РФ:

1) под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов;

2) под лицами, занимающими государственные должности субъектов Российской Федерации, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов Постатейный комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. Н.А.Громова. М.: ГроссМедиа, 2007..

В литературе активно обсуждается вопрос о соотношении понятий должностного лица и представителя власти, а по существу — о соответствии признаков должностного лица в примечаниях к ст.285 и признаков представителя власти, сформулированных в примечании к ст.318 УК.

Понятия должностного лица и представителя власти, по нашему мнению, отражают различные стороны отношений власти. Для характеристики субъекта преступления, предусмотренного ст.285, существенное значение имеют статусные признаки лица, которое может нести ответственность за причинение вреда интересам власти «внутри» самой ее системы. С этих позиций существенно отношение субъекта к власти (интересам службы). Здесь значимыми представляются: а) принадлежность к службе; б) содержание служебных функций; в) властный характер этих функций.

Именно эти признаки находят отражение в определениях должностного лица; лица, занимающего государственную должность Российской Федерации; лица, занимающего государственную должность субъекта Российской Федерации (примечания 1, 2 и 3 к ст.285).

Признаки представителя власти в примечании к ст.318 отражают суть отношений власти и подчинения. Они реализуются посредством организационной системы управления, структурными элементами которой выступают субъекты отношения — лица, уполномоченные исполнительной властью на осуществление управленческих функций. Безопасность этих субъектов несет в себе свойства безопасности организационной системы управления в целом. Именно это служит основанием для выделения отдельной группы преступлений против порядка управления, в частности тех, которые посягают на безопасность субъектов управления как лиц, уполномоченных исполнительной властью.

Безопасности субъектов управления, властности управления вред причиняется действиями (бездействием) лиц, являющихся объектами управления, чья роль в отношениях с властью ограничивается подчинением. Поэтому центральное место в определении представителя власти отводится именно его полномочиям по отношению к лицу, обязанному подчиняться власти.

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» говорится: «К представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности…» (п.2).

Распорядительные полномочия представителей власти могут быть обращены к гражданам и юридическим лицам, организационно не подчиненным им по службе. Представителями власти могут быть и лица, входящие в состав коллегиальных органов, обладающих соответствующими полномочиями. Для представителя власти характерны властные полномочия вне границ организации, где они занимают государственные и муниципальные должности.

Таким образом, характеристики должностного лица и представителя власти определяют различие в предметах уголовно-правовой охраны интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, с одной стороны, и порядка управления — с другой.

Обращает на себя внимание не вполне удачный способ описания предмета преступления, предусмотренного ст.264 УК. Одна часть его определения — в диспозиции нормы, другая — в примечании к статье.

Вместе с пороками формы обнаруживаются и недостатки его содержания. В определении механического транспортного средства даются две ссылки на оценочные понятия. Так, по ч.1 ст.264 к предмету этого преступления относятся автомобили, трамваи и другие механические транспортные средства. При определении других механических транспортных средств в примечании к ст.264 после неполного их перечисления законодатель признает таковыми «иные самоходные машины» и «иные механические транспортные средства».

С точки зрения формальной логики имеет место определение неизвестного понятия через неизвестное. Примечание к ст.264 не только не определяет границ понятия механического транспортного средства, но, напротив, «размывает» их.

Признаки иной самоходной машины указываются в п.7 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 6 октября 1970 г. «О судебной практике по делам об автотранспортных преступлениях». Содержание понятия «механическое транспортное средство» определяется п.1.2 Правил дорожного движения.

Таким образом, описание предмета преступления, предусмотренного ст.264 УК, данное в примечании к ней, неточное и неполное. В силу этого возникает сомнение в его целесообразности. Бланкетный характер нормы, предусмотренной в ст.264, позволяет избежать загромождения закона определением, содержащимся в нормативном акте иной отраслевой принадлежности Войтович А. Примечания — дефиниции в статьях Уголовного кодекса // Законность, 2006, №11..

По УК РФ функции представителя власти могут выполнять только должностные лица в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ (примечание 1 к ст.285). Однако анализ некоторых действующих нормативно-правовых актов позволяет привести примеры, когда такими функциями наделяются служащие коммерческих и некоммерческих организаций.

В соответствии со ст.1 Федерального закона РФ от 14 апреля 1999 г. «О ведомственной охране Федеральный закон Российской Федерации от 14.04.1999 №77-ФЗ «О ведомственной охране» (в ред. Федерального закона от 01.12.2007 №318-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 19.04.1999, №16, ст. 1935.» она представляет собой «совокупность создаваемых федеральными органами исполнительной власти органов управления, сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств». Основываясь на этом, Правительство РФ приняло Постановление от 12 июля 2000 г. N 514 «Об организации ведомственной охраны», в котором утвержден перечень федеральных органов исполнительной власти, имеющих право создавать ведомственную охрану Постановление Правительства Российской Федерации от 12.07.2000 №514 «Об организации ведомственной охраны» (в ред. Постановления Правительства РФ от 11.08.2006 №483) // Собрание законодательства РФ, 17.07.2000, №29, ст. 3100.. Так, например, в п.4 Положения о ведомственной охране Федерального космического агентства, в частности, указывается, что ведомственная охрана Агентства состоит из органа управления ведомственной охраной; территориальных подразделений ведомственной охраны; подразделений ведомственной охраны, осуществляющих охрану предприятий и организаций Постановление Правительства Российской Федерации от 09.01.2001 №16 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Федерального космического агентства» (в ред. Постановления Правительства РФ от 01.02.2005 №49) // Собрание законодательства РФ, 15.01.2001, №3, ст. 249.. При этом орган управления является федеральным государственным унитарным предприятием, территориальные подразделения — его филиалами, а подразделения ведомственной охраны — структурными подразделениями территориальных подразделений (п.5, 6 и 7). Аналогичные положения приняты и другими федеральными органами исполнительной власти.

На основании ст.11 Федерального закона РФ «О ведомственной охране» работники ведомственной охраны наделяются, в частности, правом требовать от работников, должностных лиц охраняемых объектов и других граждан соблюдения пропускного и внутриобъектового режимов; производить досмотр транспортных средств при въезде (выезде) на охраняемые объекты и с охраняемых объектов; производить административное задержание и доставление в служебное помещение ведомственной охраны или орган внутренних дел лиц, совершивших преступления или административные правонарушения на охраняемых объектах, а также производить личный досмотр, досмотр вещей, изъятие вещей и документов, являющихся орудием или непосредственным объектом правонарушения. Кроме того, в ст.18 подчеркивается, что законные требования работников ведомственной охраны при исполнении ими должностных обязанностей обязательны для исполнения гражданами и должностными лицами.

В соответствии с п.1 Постановления Правительства РФ от 11 февраля 2005 г. «Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации Постановление Правительства Российской Федерации от 11.02.2005 №66 «Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации» // Российская газета, №32, 17.052.2005.» на базе сторожевых и военизированных подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел создано федеральное государственное унитарное предприятие «Охрана», подведомственное МВД РФ. В ст.26 Федерального закона РФ «О ведомственной охране» указывается, что на военизированные и сторожевые подразделения распространяются положения данного Закона.

Анализ полномочий, предоставленных сотрудникам ведомственной охраны вообще и сотрудникам ведомственной охраны Федерального космического агентства, военизированных и сторожевых подразделений федерального государственного унитарного предприятия «Охрана» в частности, позволяет утверждать, что при их осуществлении они являются представителями власти (примечание к ст.318 УК РФ), поскольку наделены распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости. Однако гражданское законодательство относит унитарные предприятия к числу коммерческих организаций (ч.1 ст.113 ГК РФ Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 №51-ФЗ (в ред. Федерального закона от 06.12.2007 №333-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, №32, ст. 3301.). Примечание 1 к ст.285 УК исключает возможность осуществления должностным лицом функций представителя власти в коммерческих организациях, а примечание 1 к ст. 201 УК закрепляет за управленцами таких организаций лишь право выполнения организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей.

Другой пример. К иным некоммерческим организациям, не имеющим основной целью своей деятельности извлечение прибыли и не распределяющим ее между участниками, относятся, в частности профессиональные союзы. В соответствии с Федеральным законом РФ от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях Федеральный закон Российской Федерации от 19.05.1995 №82-ФЗ «Об общественных объединениях» (в ред. Федерального закона от 02.02.2006 №19-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 22.05.1995, №21, ст. 1930.» и Федеральным законом РФ от 12 июня 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности Федеральный закон Российской Федерации от 12.01.1996 №10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (в ред. Федерального закона от 09.05.2005 №45-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 15.01.1996, №3, ст. 148.» «профсоюз — добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов». В гл.57 Трудового кодекса РФ указывается, что государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляют органы федеральной инспекции труда. В ст.357 Трудового кодекса оговариваются полномочия государственных инспекторов труда. Так, при осуществлении надзорно-контрольной деятельности они имеют право, например, беспрепятственно в любое время суток посещать организации всех организационно-правовых форм и форм собственности, расследовать несчастные случаи на производстве, предъявлять работодателям обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений трудового законодательства и т.д. Анализ даже этого минимума прав позволяет сделать однозначный вывод: государственный инспектор труда при выполнении своих полномочий — должностное лицо (представитель власти). Вместе с тем профессиональные союзы также имеют право осуществлять контроль за соблюдением работодателями и их представителями трудового законодательства, для чего могут создавать правовые и технические инспекции труда (ст.370 Трудового кодекса РФ Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 №197-ФЗ (в ред. Федерального закона от 28.02.2008 №13-ФЗ) // Российская газета, №256, 31.12.2001.). С этой целью профсоюзные инспекторы труда наделяются практически такими же полномочиями, как и государственные инспекторы. Например, они имеют право беспрепятственно посещать организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, в которых работают члены профсоюза, направлять работодателям представления об устранении выявленных нарушений законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, обязательные для рассмотрения, и т.д. (ст.370 Трудового кодекса РФ). Кроме того, в ч.4 ст.20 Федерального закона РФ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» предусматривается, что при невыполнении требований по устранению нарушений профсоюзные инспекторы по охране труда вправе требовать от работодателя, органа управления организацией, должностного лица приостановления работ впредь до принятия окончательного решения Федеральной инспекцией труда. Работодатель, должностное лицо обязаны незамедлительно выполнить такое требование.

Отсюда, на мой взгляд, со всей очевидностью следует, что профсоюзный инспектор труда также наделяется функциями представителя власти, т.е. является должностным лицом, несмотря на то, что работает в организации, управленческий персонал которой относится к субъектам преступлений, предусмотренных гл.23 УК России.

Как же квалифицировать преступления названных служащих? Однозначного ответа на этот вопрос УК РФ не дает. Признание их должностными лицами или лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческих и некоммерческих организациях, в любом случае будет противоречить УК РФ. Законодателю не удалось четко дифференцировать ответственность за преступления против интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления и преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях.

Можно предложить несколько вариантов разрешения выявленного пробела в законодательстве.1. По моему мнению, должностным лицом целесообразно считать служащего, выполняющего функции, указанные в примечании 1 к ст.285 УК, в любой организации независимо от формы собственности. На мой взгляд, интересы службы в любой организации одинаковы. Они заключаются в нормальном (соответствующем законодательству) функционировании организации. Конечно же это потребует исключения из УК РФ гл.23. Именно такое решение представляется наиболее предпочтительным.2. Исходя из того что в форме унитарных могут создаваться только государственные и муниципальные предприятия, их управленческий персонал можно отнести к числу должностных лиц, внеся соответствующие изменения в примечания 1 к ст. 201 и 285 УК РФ. Однако это половинчатое решение, поскольку, как было показано выше, и служащие некоммерческих организаций могут выполнять функции представителя власти. Кроме того, по моему мнению, частные охранники тоже могут претендовать на роль представителей власти.3. В примечании 1 к ст.285 УК РФ можно указать, что функции представителя власти могут выполняться в коммерческих и иных организациях.

Что такое должностное лицо

Должностное лицо это физическое лицо осуществляющее по назначению или по результатам выборов функции представителя власти или временно или постоянно занимающее в государственных учреждениях (госучреждениях), предприятиях (ООО, ПАО и т.д.), организациях, партиях, общественных учреждениях, организациях и формированиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, либо выполняющее их по специальным полномочиям.

Должностное лицо вправе устанавливать и изменять права и обязанности, что и приводит к возникновению или прекращению административных отношений в сферах государственной, муниципальной или частноправовой деятельности.

Должностное лицо в УК РФ

В 2004 году Госдума приняла в первом чтении поправки в УК РФ, распространяющие понятие «должностное лицо» как квалифицирующий признак состава преступления на весь Уголовный кодекс.

При необходимых 226 голосах документ поддержали 390 депутатов, голосовавших против и воздержавшихся не было.

Ранее понятие «должностное лицо» предусматривалось как квалифицирующий признак состава преступления в статье «Злоупотребление должностными полномочиями» и главой 30 УК «Преступление против госвласти, госслужбы и службы в органах местного самоуправления». Должностное лицо в уголовном праве наделено только публичными полномочиями (прим. 1 к ст. 285 УК).

К представителям власти относятся те работники государственных органов, которые наделены правом в пределах их компетенции предъявлять требования и принимать решения, обязательные для исполнения как гражданами, так и организациями (учреждениями, предприятиями), независимо от их ведомственной подчиненности.

Представителями власти являются представители органов законодательной, исполнительной и судебной власти, правоохранительных или контролирующих органов, а также иные должностные лица, наделенные распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости (примечание к ст. 318 УК). Следовательно, представителями власти являются сотрудники органов внутренних дел, таможенной службы, налоговой полиции.

Должностное лицо в КоАП РФ

Административной ответственности согласно ст. 2.4 КоАП РФ подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Под должностным лицом в КоАП РФ следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Административная ответственность должностных лиц в соответствии с КоАП, как правило, является следствием противоправного бездействия: нарушитель не соблюдает своих должностных обязанностей либо уклоняется от их исполнения, допуская тем самым наступление общественно опасных последствий.

Статус должностного лица

обусловлен правовой регламентацией его полномочий и не зависит от их объективной реализации. Должностное лицо в зависимости от существа административного отношения вправе осуществлять вверенные ему права и обязанности либо воздерживаться от таких действий. Отождествление публичной и частноправовой деятельности, отнесенной к ведению должностного лица, характерно только для административного права: должностное лицо в уголовном праве наделено только публичными полномочиями (прим. 1 к ст. 285 УК).

Даныыми лицами признаются физические лица постоянно или временно занимающие в организациях независимо от формы собственности должности, связанные с выполнением:

  1. организационно-распорядительных функций, которые выражаются в осуществлении руководства подчиненных по службе лиц;
  2. административно-хозяйственных функций, которые выражаются в осуществлении полномочий по управлению и распоряжению имуществом;
  3. функций представителя власти, выражающихся в наделении в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении физических лиц, не находящихся в служебной зависимости, а также юридических лиц независимо от их ведомственной подчиненности;
  4. а равно лица, не занимающие должностей, связанных с выполнением соответствующих функций, но осуществляющие такие функции по специальному полномочию».

Правонарушения должностных лиц

В «особой части» российского Административного кодекса содержится 442 статьи. Из них 330 посвящены ответственности должностных лиц — это почти три четверти. Большинство статей посвящены предпринимательской и организационно-хозяйственной деятельности граждан.

Здесь стоит выделить правонарушения в следующих сферах:

  • посягательство на гражданские права (50 статей из главы 5 КоАП РФ);
  • охрана имущества (29 статей из главы 7 КоАП РФ);
  • экология, природопользование и защита окружающей среды (38 статей из главы 8 КоАП РФ);
  • сельское хозяйство, мелиорация и ветеринария (14 статей из главы 10);
  • связь и информация (23 статьи из главы 13 КоАП РФ);
  • промышленность, энергетика и строительство (14 статей из главы 9);
  • финансы и налоги, а также предпринимательская деятельность (59 статей из глав 14 и 15);
  • таможенная сфера (21 статья из главы 16);
  • посягательство на органы государственной власти РФ (10 статей из главы 17);
  • воинский учет (4 статьи из главы 21);
  • порядок управления (19 статей из главы 19).

Таким образом, ответственность должностных лиц в КоАП предусматривается чуть ли не повсеместно.

Административная ответственность должностных лиц

В КоАП РФ такая ответственность введена ст. 2.4, где сказано, что административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Основную смысловую нагрузку несет примечание к данной статье, где сказано, что под должностным лицом необходимо понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, арбитражные управляющие, а также совершившие административные правонарушения, предусмотренные ст. ст. 9.22, 13.25, 14.24, 14.25, 14.55, 14.56, ч. 3 ст. 14.57, ст. ст. 14.61, 14.63, 14.64, 15.17 — 15.22, 15.23.1, 15.24.1, 15.26.1, 15.26.2, 15.29 — 15.31, 15.37, 15.38, ч. 9 ст. 19.5, ст. ст. 19.7.3, 19.7.12 КоАП РФ, члены советов директоров (наблюдательных советов), коллегиальных исполнительных органов (правлений, дирекций), счетных комиссий, ревизионных комиссий (ревизоры), ликвидационных комиссий юридических лиц и руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов других организаций, физические лица, являющиеся учредителями (участниками) юридических лиц, руководители организаций, осуществляющих полномочия единоличных исполнительных органов организаций, являющихся учредителями юридических лиц, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие функции члена комиссии по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, контрактные управляющие, работник контрактной службы, совершившие административные правонарушения, предусмотренные ст. ст. 7.29 — 7.32, 7.32.5, ч. ч. 7, 7.1 ст. 19.5, ст. 19.7.2 КоАП РФ, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие функции по организации и осуществлению закупок в соответствии с законодательством РФ в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, в том числе члены комиссии по осуществлению закупок, совершившие административные правонарушения, предусмотренные ст. 7.32.3, ч. 7.2 ст. 19.5, ст. 19.7.2-1 КоАП РФ, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие функции члена лицензионной комиссии и совершившие административное правонарушение, предусмотренное ст. 19.6.2 КоАП РФ, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие функции по организации и проведению обязательных в соответствии с законодательством РФ торгов, в том числе члены конкурсной комиссии, аукционной комиссии, совершившие административные правонарушения, предусмотренные ст. 7.32.4 КоАП РФ, несут административную ответственность как должностные лица. Лица, осуществляющие деятельность в области оценки пожарного риска (аудита пожарной безопасности), совершившие административные нарушения, предусмотренные ч. 9 ст. 20.4 КоАП РФ, несут административную ответственность как должностные лица.

В п. 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» разъясняется, что в соответствии с ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ в случае совершения юридическим лицом административного правонарушения и выявления конкретных должностных лиц, по вине которых оно было совершено (ст. 2.4 КоАП РФ), допускается привлечение к административной ответственности по одной и той же норме как юридического лица, так и указанных должностных лиц. При определении степени ответственности должностного лица за совершение административного правонарушения, которое явилось результатом выполнения решения коллегиального органа юридического лица, необходимо выяснять, предпринимались ли должностным лицом меры с целью обратить внимание коллегиального органа либо администрации на невозможность исполнения данного решения в связи с тем, что это может привести к совершению административного правонарушения.

Уголовная ответственность должностных лиц

О должностных лицах, подлежащих уголовной ответственности, говорится в примечании к ст. 285 УК РФ.
Должностными лицами в статьях гл. 30 УК РФ именуются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, государственных компаниях, государственных и муниципальных унитарных предприятиях, акционерных обществах, контрольный пакет акций которых принадлежит РФ, субъектам РФ или муниципальным образованиям, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 N 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» (п. п. 3 — 5) информирует правоприменителей, что к исполняющим функции представителя власти следует относить лиц, наделенных правами и обязанностями по осуществлению функций органов законодательной, исполнительной или судебной власти, а также, исходя из содержания примечания к ст. 318 УК РФ, иных лиц правоохранительных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности.

Под организационно-распорядительными функциями следует понимать полномочия должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий и т.п.

К организационно-распорядительным функциям относятся полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия (например, по выдаче медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установлению работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии).
Как административно-хозяйственные функции надлежит рассматривать полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием).

То же Постановление Пленума в п. 11 напоминает, что судам надо отграничивать преступные действия должностных лиц от деяний других лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации, ответственность которых за злоупотребление своими полномочиями установлена ст. 201 УК РФ. Субъектами указанного преступления являются лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, основной целью деятельности которых является извлечение прибыли, а также в некоммерческой организации, которая не является государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, государственной корпорацией.

Иные виды ответственности должностных лиц

В первую очередь следует упомянуть дисциплинарную ответственность.
В ст. 192 ТК РФ определено, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) увольнение по соответствующим основаниям. Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине (ч. 5 ст. 189 ТК РФ) для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания.

Действительно, ответственность некоторых должностных лиц всецело закреплена дисциплинарными уставами или уставами о дисциплине (Вооруженных сил РФ, Таможенной службы РФ, работников организаций, эксплуатирующих особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты в области использования атомной энергии и др.). Например, Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Федеральный закон от 28.12.2010 N 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации», Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральный закон от 30.11.2011 N 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Указ Президента РФ от 14.10.2012 N 1377 «О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации», Указ Президента РФ от 16.11.1998 N 1396 «Об утверждении Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации», Федеральный закон от 08.03.2011 N 35-ФЗ «Устав о дисциплине работников организаций, эксплуатирующих особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты в области использования атомной энергии».

Гражданско-правовая ответственность должностных лиц также предусмотрена, в частности, Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который в ст. 76 гласит, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами.

Вопрос ответственности здесь чрезвычайно актуален с учетом того, что в отсутствие специального регулирования факт неисполнения либо ненадлежащего исполнения должностными лицами служебных обязанностей, служащий основанием для взыскания с них возмещения ущерба, определяется в конкретном случае по усмотрению суда.

На практике указанный вопрос наиболее проблематичен в отношении судебных приставов-исполнителей — п. 3 ст. 19 Федерального закона от 21.07.1997 N 118-ФЗ «О судебных приставах» устанавливает, что ущерб, причиненный судебным приставом гражданам и организациям, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством РФ.

В п. 9 ст. 18 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ «О полиции» указано, что сотрудник полиции не несет ответственность за вред, причиненный гражданам и организациям при применении физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия, если применение физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия осуществлялось по основаниям и в порядке, которые установлены федеральными конституционными законами, названным Федеральным законом и другими федеральными законами.

Нормы о соответствующей ответственности должностных лиц, пусть и в разных конфигурациях, включены во многие нормативные акты: ч. 4 ст. 6 Федерального закона от 03.04.1995 N 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности», ч. 4 ст. 15 Федерального закона от 23.05.2016 N 141-ФЗ «О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и др.
Заметим, что в ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» непосредственно говорится о возможности привлечения гражданского служащего не только к дисциплинарной, административной, уголовной, но и к гражданско-правовой ответственности.

И, наконец, общие нормы ответственности должностных лиц, не исключая лиц, не являющихся государственными (муниципальными) служащими, присутствуют в ч. 1 ст. 1068 ГК РФ, где указано, что юридическое лицо либо гражданин возмещает вред, причиненный его работником при исполнении трудовых (служебных, должностных) обязанностей. Соответственно, впоследствии эти лица вправе обратиться к виновному с регрессным требованием в предусмотренных законом (допустим, гл. 39 ТК РФ) случаях и порядке.

Поделиться с друзьями

Должностное лицо: административно-хозяйственные функции, выполнение функций по специальному полномочию *

<*> Третья, заключительная, статья цикла. Предыдущие опубликованы в N 5 и 6.

Бриллиантов Александр Владимирович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.

Яни Павел Сергеевич, профессор Академии Генеральной прокуратуры РФ, доктор юридических наук, профессор.

Рассматривая понятие административно-хозяйственных функций, а также выполнение должностным лицом функций по специальному полномочию, авторы анализируют постановления Пленума Верховного Суда РФ, в которых содержатся соответствующие разъяснения.

Ключевые слова: должностное лицо; административно-хозяйственные функции; выполнение функций по специальному полномочию; постановление Пленума Верховного Суда.

A public officer: administrative and household duties, performance of duties by special authority

A.V. Brilliantov, P.S. Yani

  1. Согласно п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. N 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» «к административно-хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п.». В соответствии же с п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. N 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий», «как административно-хозяйственные функции надлежит рассматривать полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием)». Выделенные нами словосочетания показывают, что основным, таким образом, в указанных функциях Пленум считает управление и распоряжение имуществом, а также контроль за его движением, расходованием, хранением и т.д.

Указанные полномочия для признания лица должностным должны осуществляться в организациях, учреждениях, воинских частях и подразделениях. В примечании же к ст. 285 УК определено, что эти функции должностное лицо выполняет в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Тогда об имуществе каких организаций идет речь, если лица, выполняющие соответствующие функции в коммерческих и иных организациях, согласно данному примечанию, а также примечанию к ст. 201 УК к должностным не относятся? Под организациями здесь можно понимать государственные корпорации (ст. 7.1 ФЗ от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях»). А вот что касается организационно-правовой формы органов власти, то хотя соответствующий вопрос до настоящего времени четко не разрешен, определять их как организации вряд ли корректно <1>.

<1> Тен А.Л. Теоретико-правовые проблемы государственной регистрации органов государственной власти в качестве юридических лиц // Административное право и процесс. 2006. N 4.

Какие полномочия можно отнести к праву лица распоряжаться, управлять имуществом? Под полномочиями по распоряжению, управлению имуществом в государственном органе, учреждении и т.д. следует понимать предоставленную лицу возможность самостоятельно решать вопрос о судьбе имущества, о его движении. Возложенная на лицо обязанность производить чисто технически перемещение имущества, его выдачу другим лицам, учет (к примеру, водитель-экспедитор-инкассатор, кассир, рядовой бухгалтер) не означает наличия у него полномочий по распоряжению, управлению имуществом. В последнем случае работодатель может заключить с работником договор о полной материальной ответственности, однако это будет только означать, что лицо отвечает за сохранность имущества, но полномочия по решению судьбы имущества этим договором на него не возлагаются <2>.

<2> Волженкин Б.В. Служебные преступления. СПб., 2005. С. 95.

В связи с этим нельзя относить к числу должностных лиц, например, кассира муниципального учреждения, являющегося в качестве сотрудника бухгалтерии лицом, ответственным за сохранность выдаваемых им денежных средств в виде заработной платы, возмещения командировочных расходов и т.п., поскольку такой работник вопрос о судьбе денежных средств, их расходовании и т.д. самостоятельно не решает. Значит, административно-хозяйственными полномочиями он не наделен.

Отметим, что в правоприменительной практике проблемы квалификации преступлений, предусмотренных гл. 30 УК, возникают сравнительно редко. В большей степени вопрос о содержании административно-хозяйственных полномочий актуален для квалификации хищений по признаку использования служебного положения <3>.

<3> См. об этом подробней: Яни П. Использование служебного положения при хищении вверенного имущества // Законность. 2010. N 3. С. 15 — 19.

  1. Из примечания к ст. 285 УК следует, что должностными признаются и те лица, которые осуществляют функции представителя власти либо выполняют организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных, муниципальных органах, учреждениях и т.д. как постоянно, так и временно либо по специальному полномочию. Эта формулировка отчасти воспроизводит ту, что содержалась в примечании к ст. 170 УК РСФСР 1960 г., однако в ранее действовавшем уголовном законе речь шла о постоянном либо временном занятии должности, связанной с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, по специальному же полномочию названные обязанности, а также функции представителя власти осуществлялись согласно господствующей в теории позиции без занятия должности и состояли в выполнении надлежаще оформленных разовых поручений должностного характера либо выполнении на основе специального правового акта (приказа, трудового соглашения, доверенности) <4>.

<4> Здравомыслов Б.В. Должностные преступления. Понятие и квалификация. М., 1975. С. 41 — 42.

Говоря о разграничении постоянного и временного исполнения названных функций, А. Грошев отмечает, что согласно ст. 59 ТК трудовой договор, заключенный с руководителем и некоторыми иными лицами, может быть и срочным, однако вряд ли законодатель, указывая в примечании к ст. 285 УК РФ на временное исполнение обязанностей, имел в виду, что именно в этом случае работник исполняет свои функции временно. Поэтому главным для признания лица должностным является связь выполняемых им обязанностей не столько со временем, сколько с правовым основанием осуществления данных полномочий <5>.

<5> Грошев А.В. Ответственность за взяточничество. Краснодар, 2008. С. 168.

Одним из, видимо, основных вопросов, связанных с возникновением статуса должностного лица при осуществлении функций временно либо по специальному полномочию, является вопрос о том, обязательно ли эти функции должны быть возложены каким-либо документом. Привлекательной представляется позиция, согласно которой указанный статус лица определяется фактическим кругом его прав и обязанностей, даже если соответствующий акт о наделении его присущими должностному лицу функциями издан не был. В обоснование такого подхода приведены вполне приемлемые доводы, в частности ссылка на ст. 67 ТК РФ, согласно которой трудовой договор, даже не оформленный должным образом, считается заключенным, если работник фактически приступил к работе с ведома или по поручению работодателя или его представителя <6>.

<6> Грошев А.В. Указ. соч. С. 168; Егорова Н.А. Теоретические проблемы уголовной ответственности за преступления лиц, выполняющих управленческие функции. Волгоград, 2006. С. 291 — 293.

Тридцать лет назад практика руководствовалась позицией Пленума Верховного Суда СССР, который разъяснял, что к ответственности за получение взятки могут привлекаться работники, временно исполняющие обязанности должностного лица, хотя бы по устному распоряжению руководителя, обладающего соответствующими полномочиями, в случае получения взятки в связи с исполнением этих временных обязанностей <7>. Такое понимание оснований для возникновения полномочий должностного лица нередко противопоставляется позиции, высказанной Пленумом Верховного Суда СССР в Постановлении от 30 марта 1990 г. N 4, где высший судебный орган указал, что «лицо, временно исполняющее обязанности по определенной должности или осуществляющее специальные полномочия, может быть признано субъектом должностного преступления при условии, если указанные обязанности или полномочия возложены на данное лицо в установленном законом порядке». Однако, на наш взгляд, позиция Пленума не изменилась: в 1977 г. он сказал, что устное распоряжение руководителя может наделить работника временно обязанностями должностного лица, если руководитель обладает «соответствующими полномочиями», т.е. — в этом и «ключ!» — установленными законом полномочиями по даче устных распоряжений подобного рода.

<7> Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 23 сентября 1977 г. «О судебной практике по делам о взяточничестве».

Как решается данный вопрос в действующих постановлениях Пленума? В п. 1 Постановления от 10 февраля 2000 г. после дословного воспроизведения примечания 1 к ст. 285 УК Пленум говорит: «выполнение перечисленных функций по специальному полномочию означает, что лицо исполняет определенные функции, возложенные на него законом (стажеры органов милиции, прокуратуры и др.), нормативным актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом. Такие функции могут осуществляться в течение определенного времени или одноразово либо совмещаться с основной работой (народные и присяжные заседатели и др.)». А вот как это правило отражено в п. 6 Постановления от 16 октября 2009 г.: «исполнение функций должностного лица по специальному полномочию означает, что лицо осуществляет функции представителя власти, исполняет организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, возложенные на него законом, иным нормативным правовым актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом (например, функции присяжного заседателя). Функции должностного лица по специальному полномочию могут осуществляться в течение определенного времени или однократно, а также могут совмещаться с основной работой.

При временном исполнении функций должностного лица или при исполнении их по специальному полномочию лицо может быть признано должностным лишь в период исполнения возложенных на него функций».

К слову, из приведенных в обоих Постановлениях Пленума определений, тождественных по сути, следует, что Пленум не относит временное исполнение функций должностного лица исключительно к временному исполнению обязанностей по должности, а исполнение функций по специальному полномочию — к исполнению их лицом, соответствующую должность не занимающим. Поэтому, видимо, правы те юристы, которые понятия выполнения функций временно и по специальному полномочию не разделяют <8>.

<8> А.В. Шнитенков, сравнив в соответствующей части прежнее (УК РСФСР 1960 г.) и нынешнее определения должностного лица, предложил не различать временное исполнение функций и выполнение их по специальному полномочию (см.: Ответственность за преступления против интересов службы и интересов службы в коммерческих и иных организациях. СПб., 2006. С. 92).

Выделенный нами в приведенных определениях Пленума текст мы трактуем так: функции представителя власти, а также организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в государственном, муниципальном органе, учреждении и т.д. могут быть временно и по специальному полномочию возложены на лицо в том числе и устным распоряжением другого должностного лица. Если, однако, последнему право устно наделять такими функциями иных лиц предоставлено законом либо принятым в соответствии с законом подзаконным актом.

Предлагаемому подходу, который разделяется немалым числом юристов <9>, но, увы, на практике поддержки не находит, не противоречит содержащееся в п. 22 Постановления Пленума от 16 октября 2009 г. правило, согласно которому «при рассмотрении уголовных дел о преступлениях, предусмотренных статьей 285 УК РФ или статьей 286 УК РФ, судам надлежит выяснять, какими нормативными правовыми актами, а также иными документами установлены права и обязанности обвиняемого должностного лица, с приведением их в приговоре, и указывать, злоупотребление какими из этих прав и обязанностей или превышение каких из них вменяется ему в вину, со ссылкой на конкретные нормы (статью, часть, пункт)». Если будет установлено, что нормативный правовой акт предоставляет должностному лицу право наделять теми или иными должностными функциями иных лиц, то в том же акте будет указано, какие именно функции в этом случае могут быть переданы, и, соответственно, ссылку на «статью, часть, пункт» удастся сделать и в обвинении.

<9> Помимо упомянутых трудов см. также, в частности: Противодействие коррупции: прокурорский надзор, уголовно-правовая характеристика, уголовное преследование. СПб., 2009. С. 289 — 291 (автор главы — М.А. Любавина).

Безусловным шагом в направлении признания должностными лицами и тех, кто фактически обладает соответствующими функциями, нужно признать разъяснения, содержащиеся в абз. 3 п. 6 Постановления Пленума от 16 октября 2009 г. «Если, — говорит Пленум, — лицо, назначенное на должность с нарушением требований или ограничений, установленных законом или иными нормативными правовыми актами, к кандидату на эту должность (например, при отсутствии диплома о высшем профессиональном образовании, необходимого стажа работы, при наличии судимости и т.п.), из корыстной или иной личной заинтересованности использовало служебные полномочия вопреки интересам службы либо совершило действия, явно выходящие за пределы его полномочий, повлекшие существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, то такие действия следует квалифицировать соответственно как злоупотребление должностными полномочиями либо как превышение должностных полномочий».

С учетом ссылки на «требования или ограничения, установленные законом или иными нормативными правовыми актами, к кандидату на эту должность» к числу субъектов преступлений, предусмотренных гл. 30 УК, нужно относить и тех лиц, которые назначены на должность в нарушение установленного для этого порядка, когда такой порядок предусматривает замещение должности на основании конкурса. Например, приказ ректора (проректора) вуза о приеме на научно-педагогическую должность по соответствующей кафедре, научному структурному подразделению издается только по результатам конкурсного отбора и после заключения с работником трудового договора <10>. Следовательно, если преподаватель назначен на должность вне конкурса либо если, как затем установлено, результаты конкурса были сфальсифицированы, то это не дает оснований для непризнания его должностным лицом в случаях, предусмотренных п. 4 Постановления Пленума от 16 октября 2009 г. <11>.

<10> Пункт 10 Положения о порядке замещения должностей научно-педагогических работников в высшем учебном заведении Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства образования РФ от 26 ноября 2002 г. N 4114 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. N 4.
<11> См.: Бриллиантов А., Яни П. Должностное лицо: организационно-распорядительные функции // Законность. 2010. N 6. С. 10 — 15.

Итак, вот что наиболее, по нашему мнению, важно для правоприменительной практики:

а) к кругу должностных относятся и те лица, которые не занимают должности в государственных и муниципальных органах и учреждениях, а осуществляют функции представителя власти по специальному полномочию вне этих органов и учреждений;

б) по специальному полномочию могут осуществляться как функции представителей власти, так и полномочия по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия. Однако с учетом примечания к ст. 285 УК РФ только если полномочия второго вида, не относящиеся к функциям представителя власти, осуществляются в государственных и муниципальных органах, учреждениях и т.д.; обладание организационно-распорядительными и административно-хозяйственными полномочиями лицом, не выполняющим их в указанных органах и учреждениях по трудовому или иному договору, не позволяет признать это лицо должностным.

Исходя из этих критериев следует разрешать многочисленные споры относительно отнесения к числу должностных конкретных категорий лиц, которые по основному месту работы являются сотрудниками коммерческих и иных организаций, занимаются частной практикой, вообще нигде не работают и т.д. Проиллюстрируем это на примере проблемы признания должностным лицом нотариуса.

В свое время Верховный Суд не признал должностным лицом нотариуса на том основании, что: Основами законодательства Российской Федерации о нотариате предусмотрена разная ответственность государственных и частных нотариусов за совершение противоправных действий, а также различный порядок отстранения нотариусов от должности; нотариус, занимающийся частной практикой, образует свою контору без согласия органов исполнительной власти, а органы исполнительной власти не вправе их контролировать <12>. В поддержку этого решения А. Грошев привел те соображения, что «главным в оценке уголовно-правового статуса частного нотариуса является не содержание его полномочий (хотя некоторые из них являются властными, другие носят организационно-распорядительный характер), а основание их осуществления. Частный нотариус не занимает соответствующую должность в государственном органе или учреждении <13>.

<12> Постановление N 448п96 по делу Пешко: Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за третий и четвертый кварталы 1996 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1997. N 4.
<13> Грошев А.В. Указ. соч. С. 180.

Однако с учетом данных Пленумом Верховного Суда в Постановлении от 16 октября 2009 г. разъяснений об отнесении юридически значимых действий к организационно-распорядительным полномочиям нотариуса нельзя признать должностным лицом именно по признаку осуществления им организационно-распорядительных полномочий, к которым, в частности, относятся свидетельствование подлинности подписи на документах, верности копий документов и выписок из них, удостоверение фактов и т.п. (главы XIII, XIV и др. Основ законодательства Российской Федерации о нотариате), поскольку он не выполняет указанные функции в государственном, муниципальном органе, учреждении и т.д.

Вместе с тем, поскольку выполнение лицом по специальному полномочию функций представителя власти, возложенных на него законом, уголовный закон и Пленум не связывают с выполнением этих функций в государственном, муниципальном органе, учреждении и т.д., нотариус может рассматриваться в качестве должностного лица с учетом того, что ряд полномочий, которыми он наделен в установленном законом порядке, действительно носит властный характер. К распорядительным полномочиям нотариуса, осуществляемым им в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости (см. примечание к ст. 318 УК), можно отнести, например, совершение им исполнительной надписи (гл. XVI Основ законодательства Российской Федерации о нотариате).

Следовательно, частный нотариус должен нести ответственность за должностное преступление, например, по ст. 285 УК в случае, если он использует вопреки интересам службы полномочия, которые законодатель относит к функциям представителя власти, а по ст. 202 УК — если использует иные полномочия, в том числе полномочия по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих юридические последствия: удостоверяет подписи и т.п.

Пристатейный библиографический список

  1. Бриллиантов А., Яни П. Должностное лицо: организационно-распорядительные функции // Законность. 2010. N 6. С. 10 — 15.
  2. Бюллетень Верховного Суда РФ. 1997. N 4.
  3. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. N 4.
  4. Волженкин Б.В. Служебные преступления. СПб., 2005. С. 95.
  5. Грошев А.В. Ответственность за взяточничество. Краснодар, 2008. С. 168, 180.
  6. Егорова Н.А. Теоретические проблемы уголовной ответственности за преступления лиц, выполняющих управленческие функции. Волгоград, 2006. С. 291 — 293.
  7. Здравомыслов Б.В. Должностные преступления. Понятие и квалификация. М., 1975. С. 41 — 42.
  8. Противодействие коррупции: прокурорский надзор, уголовно-правовая характеристика, уголовное преследование. СПб., 2009. С. 289 — 291.
  9. Тен А.Л. Теоретико-правовые проблемы государственной регистрации органов государственной власти в качестве юридических лиц // Административное право и процесс. 2006. N 4.
  10. Шнитенков А.В. Ответственность за преступления против интересов службы и интересов службы в коммерческих и иных организациях. СПб., 2006. С. 92.
  11. Яни П. Использование служебного положения при хищении вверенного имущества // Законность. 2010. N 3. С. 15 — 19.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *