Понятия и принципы государственной службы

5. ГОСУДАРСТВЕННОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ

5.1. ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ КАК АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВОГО ИНСТИТУТА

Шмалий О.В., к.ю.н., доцент кафедры административного и служебного права СКАГС

Ключевые слова: право, принципы, государственная служба, федерализм, открытость.

В статье изучаются важнейшие принципы государственной гражданской службы. Системная взаимосвязь данных принципов отражает основные закономерности деятельности государственных органов и государственной службы.

Перейти на Главное МЕНЮ

Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

Принципы государственной гражданской службы, закрепленные в Конституции Российской Федерации, а также Федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе в Российской Федерации», являются исходной моделью для всех других законодательных и иных нормативных правовых актов, которые определяют правовые механизмы их реализации. Указанные принципы находятся в системной взаимосвязи; каждый из них отражает лишь одну закономерность деятельности государственных органов и служащих, однако эффективное их реализация возможно только в комплексе: соблюдение одних способствует реализации других, и, напротив, нарушение какого-либо одного принципа отрицательно сказывается на выполнении всех остальных.

Сравнение ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» и ст. 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» свидетельствует о том, что эти нормативные акты закрепляют весьма схожие «наборы» принципов. Тем самым стирается грань между общими принципами, характерными для института государственной службы и частными, действующими только в отношении гражданского ее вида. Так, следуя логике законодателя лишь принцип федерализма, обеспечивающего единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами

государственной власти субъектов Российской Федерации, а также принцип открытости и доступности государственной службы общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих могут быть отнесены к числу общих принципов. Все остальные принципы, закрепленные в ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» практически дословно продублированы в ст. 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Из этого следует, что принципы собственно государственной гражданской службы, отражающей ее специфику, роль и место в системе государственной службы, в действующем законодательстве не выделяются, что существенно снижает правовую ценность этой категории. Кроме того, необходимо обратить внимание на определенную некорректность состава указанных принципов; так принцип открытости вряд ли может рассматриваться в качестве общего принципа государственной службы: говорить об открытости и доступности для общественного контроля правоохранительной, а уж тем более, военной службы, можно с определенной степенью условности. На наш взгляд, этот принцип характерен только для института государственной гражданской службы, что требует внесения соответствующих изменений в оба исследуемых федеральных закона.

Важнейшим принципом государственной гражданской службы, который, вне всякого сомнения, носит характер общего, является принцип законности; последний находит свою реализацию в конкретных нормах, определяющих как статус государственного гражданского служащего, так и порядок осуществления им своих функций. Так, ст. 15 Федерального закона «О системе государственной гражданской службы Российской Федерации» прямо закрепляет обязанность гражданского служащего обеспечивать соблюдение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в определенной мере снял точку напряжения между принципом законности и обязательностью решений вышестоящего государственного органа и руководителя, отказавшись от декларирования последнего положения в качестве принципа государственной службы1. Принцип законности,

1 Этот принцип был закреплен в п. 6 ст. 5 Федерального закона

«Об основах государственной службы Российской Федерации»,

таким образом, нашел свое непосредственное выражение в обязанности государственного гражданского служащего отказаться от исполнения неправомерного поручения (ч. 2 ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). Обязательность распоряжения, таким образом, основана не на том, что «… руководитель (орган) наделен государством определенной властью по отношению к подчиненному, властью, которая дает начальнику «исключительное» право трактовать норму закона, обязывая подчиненного

«2

руководствоваться лишь этой трактовкой» , а на правовой силе акта руководителя, базирующегося на норме закона.

В качестве общего организационного принципа государственной службы Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» определяет принцип федерализма, который является институциональной основой двухуровневой системы государственной службы, что нашло свое отражение в ч.2 ст. 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.

Закрепление принципа федерализма в качестве общего институционального принципа института государственной службы означает, что на этой основе должны строиться также правоохранительная и военная государственные службы. Между тем, в соответствии со ст. 2 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» под военной службой понимается особый вид федеральной государственной службы; норма ч. 3. ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» прямо относит военную службу и правоохранительную службу к видам федеральной государственной службы. Это означает не только невозможность нормативного регулирования военной и правоохранительной службы на уровне субъектов Российской Федерации (в силу п. «т» ст. 71 Конституции Российской Федерации относит вопросы федеральной государственной к исключительному ведению Российской Федерации), но и исключает возможность создания государственных военных и правоохранительных органов иных, нежели федеральные. Таким образом, несмотря на то, что, по мнению отдельных авторов, «сущность и содержание как граж-

который утратил силу в соответствии с п. 1 ст. 72 Федерального закона от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации».

2 Левин П. Обязательность приказов для государственных служащих // Законность. 2000. № 10.

данской, так и военной службы обусловлены органическим единством государственного аппарата»3, федерализм не может рассматриваться как основа организации военной и правоохранительной службы; последние построены на базе унитарного принципа. Из этого следует, что принцип федерализма не является общим принципом правового института государственной службы, а является специальным принципом, характерным лишь для гражданского ее вида.

Общим для всех видов государственной службы принципом является принцип равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе. Это положение закреплено в ч. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации и назначение его дословного воспроизведения в ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» представляется излишним. Указанный принцип лежит в основе правового механизма замещения должностей государственной гражданской службы, общим способом которого является конкурс4.

Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы с некоторыми текстуальными отличиями закреплен как в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации», так и в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», поэтому может быть отнесен к числу общих. Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы на уровне как федеральном, так и субъектов Федерации. Конечно, субъекты Федерации, действуя в рамках своей компетенции, вправе сами определять структуру своих органов власти, органов по вопросам государственной гражданской службы и самостоятельно осуществлять кадровую политику. Однако при этом должны использоваться общероссийская система государственных должностей, классных чинов, единый порядок прохождения государственной гражданской службы5. Между тем, выделение указанного положения в качестве самостоятельного правового принципа института государственной гражданской службы вряд ли оправданно. Как верно отмечает Ю.Н.Старилов, «законодательное закрепление

3 Комментарий к Федеральному закону «О воинской обязанности и военной службе» (постатейны) / Под ред. В.Г. Стрекозова. М.: Издательство «За права военнослужащих», 1999.

4 Порядок проведения конкурса определяется Положением о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утв. Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112 // Российская газета. 2005. 3 февраля.

5 Административное право: учебник. Издание второе, переработанное и дополненное / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2005.

единого подхода к организации государственной службы зиждется именно на установленных принципах самой государственной службы, с одной стороны, а с другой — на принципе законности, ибо последний и составляет единую организационно-правовую основу государственной

службы»6.

Общим принципом государственной службы является принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности федеральных государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы граждан (п.1 ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»). Данный принцип сформирован на основании конституционных положений, предусмотренных ст. 2, ч. 1 ст. 17, ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации. В правовом государстве, в качестве которого позиционирует себя Россия, права и свободы человека и гражданина должны не только обрести ведущее место в политических и правовых доктринах, они должны быть реально обеспечены, прежде всего, государственными органами.

В качестве общего принципа государственной службы Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» закрепляет «взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы». Определение указанного принципа как общего для института государственной службы в целом является явной законодательной ошибкой. О единстве природы муниципальной и государственной служб можно говорить только применительно лишь к одному виду последней — гражданской службе. Как справедливо отмечает В.А.Козбаненко, «совершенно очевидно, что нет единства военной и муниципальной службы, как нет единства между природой и правовым обеспечением муниципальной службы и публичной службой всех ее видов. Подобный взгляд распространим и на единство публично-правовой природы статуса государственных гражданских и муниципальных служа-щих»7. Аналогичное утверждение справедливо и для правоохранительной службы. Наглядное подтверждение этому демонстрирует Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который, хотя и не воспроизводит в тексте ст. 4 соответствующее положение (что вообще-то вполне оправданно с точки зрения юридической техники, однако не совсем характерно для «техники» этого закона, дословно или содержательно повторяющего прочие общие принципы), но закрепляет кон-

6 Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. № 9.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

7 Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государствен-

ных гражданских служащих. Дисс… докт. юрид. наук. М., 2003. С. 365.

кретные положения, направленные на реализацию принципа взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной служб. Исследование ст. 7 указанного закона наглядно подтверждает, что взаимосвязь военной и правоохранительной служб, с одной стороны, и муниципальной службы, с другой стороны, в рамках большинства определенных здесь положений невозможна по причинам существенной дифференциации функционального назначения указанных служб.

Принцип профессионализма и компетентности гражданских служащих. Профессиональный характер деятельности закреплен в качестве ведущего признака как государственной службы в целом, так и государственной гражданской службы. С этой точки зрения, государственная служба представляет собой систему правоотношений между государственным служащим и государственным органом по профессиональному обеспечению выполнения полномочий данного органа государственной власти; содержание этих отношений обусловливает требования к качеству труда государственного служащего, с одной стороны, а с другой — к организации всей государственной службы. Правовой механизм обеспечения надлежащего профессионального уровня и компетентности, на наш взгляд, включает в себя три основных элемента: нормативное закрепление требований к уровню профессиональной подготовки государственного гражданского служащего, процедуры выявления соответствия лица указанным требованиям (конкурс и аттестация), а также правовые последствия выявления несоответствия лица установленным требованиям. Организационный механизм включает в себя систему переподготовки и повышения кадров государственной гражданской службы.

Принцип стабильности является важным условием нормального функционирования государственной службы в целом, ибо воплощает в себе идею баланса интересов государственного служащего и публичных интересов: уверенность в «завтрашнем дне» стимулирует работника к более эффективному исполнению своих служебных обязанностей. Как верно отмечает А.Ф.Ноздра-чев, «стабильность и эффективность гражданской службы непосредственно связана с оптимизацией и стабилизацией системы и структуры государственных органов и их аппаратов, разграничением задач, функций, полномочий и ответственности государственных органов и их подразделений»8. С этой точки зрения не вполне понятна причина, по которой законодатель закрепил этот принцип только в Федеральном за-

8 Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. А.Ф. Ноздрачева // Подготовлен для Системы КонсультантП-люс, 2005.

коне «О государственной гражданской службе Российской Федерации», что с формальноюридической точки зрения означает его отнесение к числу специальных принципов государственной гражданской службе. Вряд ли можно предположить, что существуют некие особенности военной и правоохранительной служб, которые объективно обусловливают их нестабильный характер; заметим, что в юридической литературе существование указанного принципа применительно к указанным видам государственных служб не вызывает сомнений9. Можно предположить, что принцип стабильности получит свое легальное закрепление в их отношении в специальных федеральных законах.

Принцип доступности информации о гражданской службе является важнейшим условием преодоления коррупции в системе государственного управления. Данный принцип характерен только для государственной гражданской службы и должен быть закреплен в качестве специального в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; при этом закрепление этого принципа делает излишним указание на доступность сведений о гражданской службе в ст. 4 указанного закона, ибо это положение «перекрывается» более емким правилом открытости. Разумеется, эти изменения не могут решить проблему обеспечения реальной открытости государственной гражданской службе: необходимо закрепление четких правовых форм раскрытия информации о деятельности государственных органов.

Список литературы:

1. Административное право: учебник. Издание второе, переработанное и дополненное / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2005.

3. Комментарий к Федеральному закону «О воинской обязанности и военной службе» (постатейный) / Под ред. В.Г. Стрекозова. М.: Издательство «За права военнослужащих», 1999.

4. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / Под ред.

А.Ф. Ноздрачева // Подготовлен для Системы КонсультантПлюс, 2005.

5. Левин П. Обязательность приказов для государственных служащих // Законность. 2000. № 10.

6. Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. № 9.

7. Щукин В.В. Правоохранительная служба в системе государственной службы РФ // Российский следователь. 2005. № 6.

Рецензия

Представленная на рецензию статья посвящена весьма актуальной проблеме. Принципы государственной гражданской службы как основополагающие начала данного государственно-правового института занимают важное место в системе правоотношений, складывающихся в связи с деятельностью государства в данной сфере. Такая постановка вопроса обретает актуальность и в ключе основных направлений административно-правовой реформы, которая требует установления четких закономерностей деятельности государственных органов и служащих.

В представленной статье обозначены основные проблемы, связанные с применение законодательства о государственной гражданской службе, в частности автором предложены редакции ряда статей ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Работу отличает самостоятельный творческий характер; основные выводы можно признать верными и обоснованными.

Изложенное позволяет рекомендовать на статью О.В. Шмалий «Принципы государственной гражданской службы как административно-правового института» к опубликованию в научном журнале.

Доктор юридических наук, профессор

В. В. Ванин

9 См.: Гайдов В.Б. Служба в органах внутренних дел как разновидность федеральной государственной службы: Автореф.

В.Т.Батычко
Административное право
Конспект лекций. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2008 г.

Предыдущая

5.1. Понятие государственной службы и ее виды

В настоящее время вопросы прохождения гражданами РФ государственной службы регулирует Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», которым определяются правовые и организационные основы системы государственной службы РФ, в том числе системы управления этой службой.

Государственная служба Российской Федерации — это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, субъектов РФ, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ, а также лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

В современном Российском государстве система государственной службы включает в себя следующие виды:

— государственная гражданская служба;

— военная служба;

— правоохранительная служба.

Кроме того, исследуя понятие «государственная служба», следует сделать вывод о том, что государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ, а военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

Государственная служба построена на следующих принципах:

федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;

законность;

приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

равный доступ граждан к государственной службе;

единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

профессионализм и компетентность государственных служащих;

защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Государственная гражданская служба. Это вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ. В свою очередь, государственная гражданская служба субъекта РФ — это профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ.

Таким образом, различия между государственной гражданской службой РФ или субъекта РФ заключается в осуществляемой российским гражданином трудовой функции в интересах Российской Федерации в целом или отдельного региона. Кроме того, должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ, а должности государственной гражданской службы субъектов РФ — их законами или иными подзаконными нормативно-правовыми актами в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает следующую классификацию должностей государственной гражданской службы:

по категориям:

1) руководители — должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2) помощники (советники) — должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3) специалисты — должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4) обеспечивающие специалисты — должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий;

по группам:

— высшие должности гражданской службы;

— главные должности гражданской службы;

— ведущие должности гражданской службы;

— старшие должности гражданской службы;

— младшие должности гражданской службы.

В свою очередь, должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы, категории «специалисты» — на высшую, главную, ведущую и старшую группы, а категории «обеспечивающие специалисты» — на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Военная служба — это вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания, а их административно-правовой статус регламентирован Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе». Прохождение военной службы гражданами Российской Федерации осуществляется по призыву и в добровольном порядке (по контракту); а иностранными гражданами — по контракту на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах.

Административная компетенция должностных лиц в сфере военной обязанности заключается в основном во взаимодействии органов исполнительной власти и граждан РФ, при которой военизированные органы обладают распорядительными полномочиями. Например, согласно ст. 4 названного Закона, руководители и другие ответственные за военно-учетную работу должностные лица организаций обязаны:

1) оповещать граждан о вызовах (повестках) военных комиссариатов соответствующих территорий;

2) обеспечивать гражданам возможность своевременной явки по вызовам (повесткам) военных комиссариатов;

3) направлять в двухнедельный срок по запросам военных комиссариатов необходимые для занесения в документы воинского учета сведения о гражданах, поступающих на воинский учет, состоящих на воинском учете, а также не состоящих, но обязанных состоять на воинском учете.

Кроме того, руководители организаций, осуществляющих эксплуатацию жилых помещений, должностные лица этих организаций — управляющих компаний, согласно новому Жилищному кодексу РФ, ответственные за военно-учетную работу, обязаны сообщать в двухнедельный срок в военные комиссариаты сведения об изменениях состава граждан, постоянно проживающих или пребывающих более 3 месяцев, которые состоят или обязаны состоять на воинском учете.

Органы внутренних дел в пределах своей компетенции обязаны:

1) направлять в двухнедельный срок по запросам военных комиссариатов необходимые для занесения в документы воинского учета сведения о гражданах, состоящих на воинском учете;

2) производить розыск и при наличии законных оснований осуществлять задержание граждан, уклоняющихся от воинского учета, призыва на военную службу или военные сборы, прохождения военной службы или военных сборов;

3) направлять в двухнедельный срок в военные комиссариаты сведения о случаях выявления граждан, не состоящих, но обязанных состоять на воинском учете, а также сведения о лицах, получивших гражданство Российской Федерации и подлежащих постановке на воинский учет.

Загсы обязаны в двухнедельный срок сообщать в военные комиссариаты сведения о внесении изменений в акты гражданского состояния граждан, состоящих или обязанных состоять на воинском учете. Органы дознания и предварительного следствия обязаны в двухнедельный срок информировать военные комиссариаты о возбуждении или прекращении уголовных дел в отношении граждан, состоящих или обязанных состоять на воинском учете, либо о направлении указанных уголовных дел в суд, а федеральные суды в двухнедельный срок сообщают в военные комиссариаты:

о возбуждении или прекращении ими уголовных дел в отношении граждан, состоящих или обязанных состоять на воинском учете;

о вступивших в законную силу приговорах в отношении граждан, состоящих или обязанных состоять на воинском учете, с направлением в военные комиссариаты воинских документов граждан, осужденных к обязательным работам, исправительным работам, ограничению свободы, аресту или лишению свободы.

Правоохранительная служба — это также один из видов федеральной государственной службы, т.е. деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины (например, работа в органах прокуратуры, юстиции и органах внутренних дел).

Понятие ГС определяется ФЗ-58 «О системе госслужбы РФ»:

Государственная служба РФ – профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий:

— Российской Федерации,

— федеральных органов государственной власти,

— субъектов РФ,

— органов государственной власти субъектов РФ,

— лиц, замещающих государственные должности РФ, а также государственные должности субъектов РФ.

Сформулированное законом определение гос службы указывает, прежде всего, на ее сущность.

Сущностные признаки государственной службы:

1. Государственная служба — это государственная деятельность, т.е. сущность и назначение государственной службы определяются сущностью и назначением государства. Госслужба не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но должна обеспечивать их практическое осуществление. Государственный служащий всегда действует от имени и по поручению государства.

2. Важный признак государственной службы — профессиональная служебная деятельность, т.е. деятельность профессионального характера, отвечающая специальным квалификационным требованиям и обеспечивающая решение задач государственного управления. Государственный служащий не просто профессионально работает в этой сфере, он служит. Гражданская служба состоит, прежде всего, в управлении обществом в различных сферах, в реализации функций государственных органов.

3. Государственная служба — это обеспечение исполнения полномочий госорганов, а не само исполнение таковых. Имеется в виду интеллектуальное, аналитическое, организационное, информационное, прогностическое, контрольное и иное профессиональное обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности.

4. Государственная служба по определению — публичная служба, т.е. служба в органах публичной государственной власти. Она имеет официальный, открытый характер и обеспечивает общий, совокупный интерес государства и общества. Проще говоря, государственная служба — служба государству, а через него — стране, народу.

5. Государственная служба осуществляется только в государственном органе лицом, которое находится на должности государственной службы, включенной в реестр. Не все должности, включенные в штатное расписание тех или иных государственных органов, являются должностями государственной гражданской службы. Так, не является государственной гражданской службой работа в штате государственного органа на должностях обслуживающего персонала (водители, вахтеры, уборщицы, повара и т.д.).

6. Государственные служащие получают денежное содержание только из госбюджета.

Принципы государственной службы.

ФЗ-58 «О системе госслужбы РФ» Статья 3.

1) Федерализм, обеспечивающий единство системы госслужбы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами гос власти и органами госвласти субъектов РФ

2) Законность

3) Приоритет прав и свобод человека и гражданина. Данный принцип вытекает из ст. 2 и 18 Конституции РФ, в которых человек, его права и свободы определены как высшая ценность. Обязанностью государства и всех госслужащих является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.

4) Равный доступ граждан, владеющих государственным языком РФ, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, а также от др обстоятельств, не связанных с проф и деловыми качествами гражд служащего.

5) Единство правовых и организационных основ госслужбы, предполагающ единый подход к организации госслужбы. Принцип вытекает из федеративного устройства РФ, основанного на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти РФ и ее субъектов, что закреплено в ст. 5 Конституции РФ.

6) Взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы

7) Открытость. Данный принцип вытекает из ст. 24 Конституции РФ, согласно которой органы государственного управления и органы местного самоуправления обязаны обеспечить каждому гражданину возможность ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Одновременно на государственной гражданской службе действуют определенные ограничения, связанные с сохранением государственной тайны и неразглашением служебной информации. Поэтому на практике гражданской службы действует сочетание гласности и конфиденциальности, что не всегда способствует необходимой осведомленности граждан.

8) Профессионализм и компетентность гражданских служащих. На реализацию данного принципа направлена не только система отбора кандидатов на госслужбу, но и система подготовки, переподготовки и повышения квалификации госслужащих, а также стимулирование их стремления к достижению максимально высокого уровня своей профессиональной деятельности.

9) Защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их проф служебную деятельность. В соответствии со ст. 14 ФЗ № 79 закрепляет защиту сведений о гражданском служащем, а также государственную защиту его жизни и здоровья, жизни и здоровья членов его семьи, а также принадлежащего ему имущества.

В.А. Санееев

ПРИНЦИП РАВНОГО ДОСТУПА ГРАЖДАН К МУНИЦИПАЛЬНОМ

СЛУЖБЕ

Данный принцип базируется на конституционных положениях о равноправии граждан: граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления. В то же время Конституция Российской Федерации прямо не закрепляет права на равный доступ граждан к муниципальной службе (в отличие от аналогичного права на равный доступ к государственной службе, которое закреплено в ст. 32).

Необходимость закрепления такого права на конституционном уровне отмечается многими учеными. Так, С.Ю. Фабричный приводит следующий доводы в пользу дополнения Конституции Российской Федерации в части прав граждан Российской Федерации на равный доступ не только к государственной, но и муниципальной службе:

— органы местного самоуправления наряду с органами государственной власти составляют структуру органов публичной власти, производных от народного волеизъявления;

— право граждан на местное самоуправление гарантировано Конституцией Российской Федерации и предполагает, в числе прочего, возможность замещения на профессиональной основе должности муниципального служащего;

— гарантированное конституционное право на равный доступ к муниципальной службе наряду с государственной должно являться институциональной основой концепции муниципальной службы1.

Аналогичную позицию занимает и В.И. Фадеев .

В связи с этим очень интересной нам представляется позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Постановлении № 19-П от 15.12.2003 . В ходе рассмотрения дела Конституционный Суд отметил, что из статьи 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации, гарантирующей каждому право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, во взаимосвязи с ее статьями 19 и 32 (части 2 и 4) вытекает право граждан на равный доступ к муниципальной службе, прохождение которой является одновременно и осуществлением трудовых прав.

Таким образом, систематически толкуя указанные статьи, Конституционный Суд пришел к выводу, что хотя текстуально (формально юридически) право на равный доступ к муниципальной службе Конституция не закрепляет, однако, смысловой потенциал, заложенный в соответствующие нормы, позволяет говорить о его признании государством.

Данный вывод представляется вполне обоснованным. Принципы организации государственной и муниципальной службы во многом схожи. Муниципальная служба, как и государственная, является специфическим видом профессиональной деятельности, которая носит публичный характер. Поэтому, как нам представляется, на современном этапе нет необходимости менять Конституцию Российской Федерации ради юридического закрепления данного права, как это предлагают указанные выше авторы.

Право на равный доступ к муниципальной службе, вытекающее из Конституции Российской Федерации вполне может базироваться на законодательных положениях. В ч. 2 ст. 16 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» указывается, что при поступлении на муниципальную службу, а также при ее

См.: Фабричный С.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации: Проблемы теории и практики. Дис. … д-ра юрид. наук: 12.00.02 . М., 2005.

2 См.: Фадеев В.И. Муниципальная служба — новый вид службы в Российской Федерации — Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. Учебное пособие. М., 1998. С. 105.

3 Постановление Конституционного Суда РФ № 19-П от 15.12.2003 // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 1.

прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.

Это предполагает и определенные особые требования к лицам, поступающим на муниципальную службу, которые являются условиями реализации права равного доступа к муниципальной службе. Так, например, статья 16 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливает общие требования к кандидатам на замещение должности муниципальной службы. К ним относятся:

— наличие у лица гражданства Российской Федерации;

— достижение гражданином Российской Федерации возраста 18 лет;

— владение таким гражданином государственным языком Российской Федерации.

Кроме того, лицо, поступающее на муниципальную службу, должно соответствовать

определенным квалификационным требованиям к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Указанные квалификационные требования устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы

Наконец, помимо условий поступления на муниципальную службу комментируемый закон содержит перечень обстоятельств, препятствующих замещению должности муниципальной службы, — ограничения, связанные с муниципальной службой (ст. 13 Закона). При наличии таких обстоятельств гражданину должно быть отказано в приеме на муниципальную службу.

Ограничения права равного доступа к муниципальной службе могут устанавливаться только федеральным законом и лишь в той степени, в какой это связано с обеспечением цели и задач муниципальной службы как особого вида профессиональной деятельности. Например, в качестве такого ограничения можно рассматривать установление предельного возраста для нахождения на должности муниципальной службы — 65 лет. Нужно сказать, что вопрос о таком ограничении прав муниципального служащего явился предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Люберецкий городской суд Московской области обратился в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности установления предельного возраста муниципального служащего.

Заявитель указывал, что данные нормы нарушают конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина, а также предписания международноправовых актов, являющихся частью правовой системы Российской Федерации, в частности Конвенции МОТ № 111 1958 года, запрещающей дискриминацию в области труда и занятий, и потому не соответствуют статьям 15 (часть 4) и 19 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Согласно правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации муниципальная служба как профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной, так же как и государственная служба, в силу своего публично-правового характера сопряжена с определенными требованиями. Реализуя полномочия Российской Федерации в области организации местного самоуправления (статья 72, пункт «н» части 1, Конституции Российской Федерации) и устанавливая во исполнение предписания пункта 17 статьи 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» общие принципы организации муниципальной

службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации, федеральный законодатель вправе, учитывая специфику профессиональной деятельности муниципальных служащих, не только предусмотреть для муниципальных служащих гарантии правовой и социальной защищенности, во многом аналогичные тем, какими пользуются государственные служащие, но и распространить на них установленные законодательством о государственной службе требования к замещению соответствующих должностей, в том числе требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на муниципальную службу и увольнении по достижении предельного возраста для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы, как это установлено для государственных служащих.

Вместе с тем, говоря о возрастных пределах доступа к муниципальной службе, нельзя не отметить дискуссионность этого вопроса. Так, например, А.М. Насташкин полагает, что установление предельного возраста пребывания именно на государственной гражданской службе не соответствует Конституции РФ и общепризнанным нормам международного права1. А ведь именно на сходство государственной и муниципальной службы ссылался Конституционный Суд Российской Федерации при рассмотрении вопроса об установлении предельного возраста пребывания на муниципальной службе.

Критикуя запрет на пребывание на государственной службе сверх установленного возраста, А.М. Насташкин отмечает, что обновление и сменяемость управленческого персонала должны достигаться «не путем поголовного увольнения всех госслужащих, достигших определенного возраста, а строго индивидуально». По мнению указанного автора, высокий уровень госслужбы определяется не возрастом госслужащих, а их профессионализмом, компетентностью и ответственностью. Именно эти критерии должны ставиться во главу угла при решении вопроса о судьбе того или иного работника госаппарата. Для определения же профессионального уровня государственного служащего в том числе его способности замещать соответствующую должность государственной службы существует институт аттестации. Кроме того, по мнению А.М. Насташкина, улучшение кадрового состава и обеспечение профессионализма государственных служащих в большей степени зависят от перевода государственной службы на контрактную основу и внедрения механизмов конкурсного отбора на замещение соответствующих должностей. С этими доводами автора трудно не согласиться.

В связи с этим представляется, что ограничение пребывания абсолютно всех государственных и муниципальных служащих на службе одинаковым для всех возрастом вряд ли обоснованно. Возможно, в данном случае законодательно следовало бы дифференцировать максимальный возраст пребывания на муниципальной службе в зависимости от группы должностей и функциональных обязанностей служащего.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Насташкин А.М. Государственные служащие: без вины виноватые. О неконституционности возрастных ограничений // Правозащитник. 2003. № 2.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *