Нормативно-правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации

Создание нормативной правовой основы муниципальной службы — одно из основных направлений становления и совершенствования муниципальной службы РФ. 224 Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: учебное пособие. М., 2007.С. 154

Нормативно-правовое регулирование муниципальной службы в России осуществляют: Конституция РФ, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Если говорить о российской Конституции, то для организации муниципальной службы значимость имеют все нормы, устанавливающие конституционные основы местного самоуправления. Например, в ч.2 ст.3 Конституции РФ установлено, что народ свою власть осуществляет как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Согласно ст.12 в России признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. В систему органов государственной власти органы местного самоуправления не входят. В соответствии с ч.2 ст.15 органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

В соответствии со ст.18 права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Согласно ч.2 ст.32 Конституции граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме, а в соответствии со ст.33 обращаться лично, направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные и муниципальные органы. В ч.2 ст.46 установлено, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Кроме того, правовые основы муниципальной службы составляют нормы Конституции, согласно которым установление общих принципов местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч.1 ст.72, а также гл.8 «Местное самоуправление» Конституции).

Среди федеральных законов, на которых основывается муниципальная служба, следует назвать Федеральные законы от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ и др.

В субъектах РФ действуют многочисленные акты, составляющие правовые основы муниципальной службы. Прежде всего, это конституции (уставы) и законы субъектов РФ о местном самоуправлении (например, Устав городского округа Сызрань Принят Постановлением Сызранской городской Думы Самарской области от 2 июня 2005 г. № 61 и др.) (в редакции Постановлений Сызранской городской Думы Самарской области от 30.05.2012 г. № 54).

Большинство субъектов РФ имеют также собственные законы о муниципальной службе (например, Закон Самарской области от 09.10.2007 N 96-ГД «О муниципальной службе в Самарской области» (принят Самарской Губернской Думой 25.09.2007). Можно назвать и иные законы субъектов РФ, в той или иной степени связанные с муниципальной службой (например, Закон Самарской области от 7 февраля 2003 г. N 4-ГД «О статусе депутата Самарской губернской Думы » и др.).

Многие нормативные акты субъектов РФ, составляющие правовые основы муниципальной службы, были приняты ранее Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее также — Закон о муниципальной службе). В связи с этим может потребоваться их корректировка. Кроме того, детальное регулирование должностей муниципальной службы, статуса муниципального служащего, порядка поступления и прохождения муниципальной службы федеральным законом снижает регулятивную значимость законодательства субъектов РФ о муниципальной службе. Субъекты РФ вынуждены будут либо копировать федеральные нормы, либо включать в свои законы отсылки к федеральному законодательству.

Правовые основы муниципальной службы составляют также муниципальные правовые акты.

В Законе о муниципальной службе указаны уставы муниципальных образований; решения, принятые на сходах граждан, которые являются видами муниципальных актов, и иные муниципальные правовые акты. К числу последних следует отнести правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» — это наиболее широкий по предмету правового регулирования акт, который регулирует отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, прохождением, прекращением этой службы и статусом муниципального служащего. С момента вступления указанного Закона в силу (с 1 июня 2007 г.) утратил силу действовавший ранее Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местного бюджета. В целях повышения эффективности муниципальной службы в действующем Законе о муниципальной службе обеспечен единый подход к правовому регулированию и организации государственной гражданской и муниципальной службы, включая четкий законодательный механизм их взаимосвязи. Предусмотрено внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов среди муниципальных служащих, а также законодательного регулирования профессиональной этики муниципальных служащих.

Одним из приоритетных направлений реформы муниципальной службы стало закрепление в Федеральном законе задачи повышения качества муниципальных услуг. Само понятие «муниципальные услуги» стало актуальным, как и «государственные услуги», в процессе проведения административной реформы. Муниципальные услуги — это одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и органов муниципальной власти и управления, где последние рассматриваются как «поставщики услуг». Вследствие этого в качестве одного из результатов реформирования местного самоуправления и его муниципальной службы необходимо добиться реального достижения качественного уровня исполнения служащими органов муниципальных образований и муниципальных учреждений своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям муниципальных услуг. 225 Муниципальное право: учебное пособие/Под. Ред. С.Е. Чаннова. — 4-е изд. — М.: 2008.С. 125.5

Таким образом, нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность местного самоуправления, это Конституция РФ, Федеральные законы от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ, Закон Самарской области от 09.10.2007 N 96-ГД «О муниципальной службе в Самарской области» и т. д.

> Муниципальная служба: понятие и правовое регулирование. Принципы муниципальной службы. Правовой статус муниципального служащего

Муниципальная служба: понятие и правовое регулирование

В ч. 4 ст. 32 Конституции РФ говорится о том, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к гражданской службе.

В ст. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорится, что граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

Ст. 42 закона устанавливает, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.

Таким образом, закон N 131-ФЗ предполагает достаточно широкие правовые основы муниципальной службы трех уровней:

• • федеральный закон;
  • закон субъекта РФ;
  • устав муниципального образования.

Согласно ч. 1 ст. 3 этого Закона правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция РФ, а также настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (далее — законодательство о муниципальной службе), уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Федеральный закон 2007 г. определяет более широкую правовую базу муниципальной службы, включая в нее, с одной стороны, основополагающие акты, с другой — даже решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные акты.

Федеральный закон 2007 г. оперирует двумя понятиями: муниципальная должность и должность муниципальной службы. Лиц указанных в ч. 2 ст. 1, Закон не называет муниципальными служащими, хотя все они считаются замещающими муниципальные должности и могут получать оплату за свою работу (избираемые населением депутаты представительного органа, глава муниципального образования, члены контрольного органа; избираемые представительным органом глава муниципального образования, другие должностные лица из числа депутатов, например заместитель председателя представительного органа, и т.п.; члены сформированной представительным органом избирательной комиссии муниципального образования с правом решающего голоса, в том числе ее председатель, заместитель председателя и секретарь; руководитель контрольного органа, сформированного на выборах населением, избранный этим органом из своего состава).

Если речь идет о муниципальных служащих, ими являются лица, которые занимают должности муниципальной службы.

При определении того, что есть муниципальная служба, надо руководствоваться ст. 2 Закона 2007 г., где говорится (ч. 1): муниципальная служба — профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Характерные черты муниципальной службы:

1. 1. профессиональная деятельность соответствующего лица;
   2. осуществляется на постоянной основе;
   3. предполагает занятие одной из должностей муниципальной службы;
   4. замещается лишь на основании договора (контракта).

Только наличие всех перечисленных условий в совокупности позволяет считать лицо муниципальным служащим и отличать его по статусу от лиц, занимающих муниципальную должность (например, член избирательной комиссии с правом решающего голоса находится на муниципальной должности, но не по контракту (трудовому договору), а в силу решения представительного органа об утверждении состава комиссии; депутат, перешедший на работу в представительный орган на постоянной основе, делает это также не по контракту, трудовому договору, а на основании решения представительного органа; в то же время работник аппарата избирательной комиссии или аппарата представительного органа занимает свою должность по трудовому договору и является муниципальным служащим).

Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) могут быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным законом 2007 г.

Принципы муниципальной службы

Федеральный закон 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» закрепляет широкий набор основных принципов муниципальной службы (ст. 4):

1. 1. приоритет прав и свобод человека и гражданина;
   2. равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;
   3. профессионализм и компетентность муниципальных служащих;
   4. стабильность муниципальной службы;
   5. доступность информации о деятельности муниципальных служащих;
   6. взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
   7. единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;
   8. правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
   9. ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
   10. внепартийность муниципальной службы.

Правовое регулирование муниципальной службы

В ч. 4 ст. 32 Конституции РФ говорится о том, что граждане Российской Федерации имеют равный доступ к гражданской службе. «Многие авторы расширительно трактуют эту норму и обоснованно полагают, что граждане имеют и равный доступ к муниципальной службе». Ст. 42 Федерального закона № 131-ФЗ гласит: «Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований».

Отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих регулируются Федеральным законом от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе Российской Федерации». Указанным Законом не определяется статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса, поскольку указанные лица не являются муниципальными служащими.Они являются лицами, замещающими муниципальные должности. На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства, но с особенностями, предусмотренными Федеральным законом от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ.

В соответствии с ч.1, ст. 3 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ, правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция РФ, Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе Российской Федерации»и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Таким образом, Федеральный закон 2007 г. № 25-ФЗ определяет более широкую правовую базу муниципальной службы, включая в нее решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные акты.

В науке муниципального права муниципальную службу принято рассматривать в трех аспектах:

1) как институт муниципального права. Муниципальная служба представляет собой правовой институт, нормы которого регулируют определенную разновидность общественных отношений, возникающих в процессе поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения.;

2) как профессиональную деятельность муниципальных служащих на муниципальных должностях, не являющихся выборными/, с установленными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также по обеспечению исполнения полномочий органами местного самоуправления;

3) как совокупность людей, находящихся на службе муниципального образования, исполняющих свои профессиональны обязанности на контрактной основе за соответствующее вознаграждение.

В соответствии с ч. 1 ст. 2Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «муниципальная служба – профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)».

Из указанного определения можно вычленить основные черты (признаки) муниципальной службы:

1) профессиональная деятельность соответствующего лица,

2) осуществляется на постоянной основе,

3) предполагает занятие одной из должностей муниципальной службы,

4) замещается лишь на основании договора (контракта).

Только наличие всех перечисленных условий в совокупности позволяет считать лицо муниципальным служащим и отличать его по статусу от лиц, занимающих муниципальную должность (например, член избирательной комиссии с правом решающего голоса находится на муниципальной должности, но не по контракту (трудовому договору), а в силу решения представительного органа об утверждении состава комиссии; депутат, перешедший на работу в представительный орган на постоянной основе, делает это также не по контракту, трудовому договору, а на основании решения представительного органа; в то же время работник аппарата избирательной комиссии или аппарата представительного органа занимает свою должность по трудовому договору и является муниципальным служащим).

Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

Основными принципами муниципальной службы являются:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

4) стабильность муниципальной службы;

5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

10) внепартийность муниципальной службы.

Федеральный закон определяет взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации, которая обеспечивается посредством:

1) единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной и должностям государственной гражданской службы;

2) единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной и государственной гражданской службы;

3) единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных и государственных гражданских служащих;

4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных и государственных гражданских служащих;

6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.

Направления, по которым должно планироваться развитие муниципальной службы

Как уже отмечалось ранее, ст.35 ФЗ «О муниципальной службе в РФ» предусмотрено, что развитие муниципальной службы обеспечивается в муниципальных образованиях муниципальными программами развития муниципальной службы. Поскольку в Администрации Кстовского муниципального района программа развития муниципальной службы не разработана, попробуем предложить свое видение того, каким образом это можно было бы сделать.

Развитие муниципальной службы можно понимать в узком смысле, как развитие персонала, а в широком — как развитие всей профессиональной деятельности по решению вопросов местного значения. Второе понимание предпочтительнее для формирования программ развития муниципальной службы, так как увязывает цели и методы муниципальной деятельности с развитием персонала, осуществляющего эту деятельность. Кроме того, именно более широкое понимание развития муниципальной службы соответствует законодательному определению.

Для рассмотрения вопроса о содержании такой программы (то есть понимания содержания «развития муниципальной службы») исключительно важно еще раз вспомнить, как законодатель определяет муниципальную службу, а также выяснить программу ее развития. В ином случае нам невозможно будет сформулировать требования к программе и определиться с ее целями, задачами, методами реализации.

Как мы уже выяснили, в соответствии с законодательством муниципальная служба — это профессиональная деятельность граждан на постоянной основе с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа или выборного должностного лица местного самоуправления.

Полномочия органов местного самоуправления связаны с решением вопросов местного значения (в ряде случаев — в исполнении переданных государственных полномочий).

Муниципальная служба — это общественно-полезная деятельность и состоит она в исполнении полномочий (прав и обязанностей) по должности — части организационной структуры публичного органа, первичному, нерасчленяемому компоненту административной структуры.

Таким образом, программа развития службы должна предусматривать развитие:

а) деятельности по обеспечению решения вопросов местного значения (исполнения переданных государственных полномочий);

б) деятельности профессиональной;

в) деятельности с установленным кругом обязанностей;

г) деятельности организационной структуры со множеством элементов.

Развитие деятельности — это долгосрочное усовершенствование возможностей решать различные проблемы и способностей к обновлению, в особенности путем повышения эффективности и результативности, с активным использованием теоретических и технологических инноваций, достижений прикладных наук.

Исходя из вышеизложенного, программа развития муниципальной службы должна быть направлена на усовершенствование:

решения вопросов местного значения;

профессиональных возможностей и способностей;

установления круга обязанностей;

организационной структуры, включая взаимодействие ее элементов.

При этом усовершенствование в первую очередь должно идти путем повышения эффективности и результативности с использованием научно-технических достижений и инноваций.

В результате добавляется еще одно направление (информационное) — получение и доведение до муниципальных служащих информации о новых теоретических фундаментальных и прикладных достижениях и новых технологиях деятельности. Итого, как минимум, мы имеем пять направлений для программы развития муниципальной службы.

Остановимся подробней на каждом из них.

Как мы установили выше, ориентиром в деятельности всегда должна служить цель. Без точно определенной цели управленческая деятельность не только не может совершенствоваться (развиваться), но и становится бессмысленной и даже вредной. Поэтому в основе программы развития муниципальной службы должны лежать стратегические цели местного самоуправления, в особенности это касается совершенствования решения вопросов местного значения.

Так как решение вопросов местного значения связано с удовлетворением коллективных или индивидуальных потребностей жителей муниципальных образований, исключительное значение приобретает установление муниципальных стандартов услуг и муниципальных стандартов деятельности муниципальных служащих по решению вопросов местного значения. Как показывает практика, данные стандарты, в особенности деятельности муниципальных служащих, до сих пор в большинстве муниципальных образованиях не разработаны и (или) не применяются, несмотря на то, что сейчас к качеству публичной власти предъявляются наиболее высокие требования.

Составляющими качествами власти являются: правовая регламентированность деятельности (регламенты и стандарты); конечная результативность (степень достижения поставленных целей); эффективность (снижение показателя соотношения «ресурсы/результат»); общественная целесообразность деятельности, т.е. качественно-количественная характеристика смысла и последствий принятых решений и совершенных управленческих действий.

Развитие данных составляющих является необходимым в каждом муниципальном образовании и может достигаться программными методами. Среди возможных и необходимых мероприятий можно назвать:

установление стандартов деятельности, критериев оценки;

разработку и правовое закрепление перечня услуг и функций, стандартов, нормативов;

разработку и внедрение технологий, обеспечивающих снижение коррупциогенности правовых актов;

введение внутреннего и внешнего аудита деятельности;

создание механизмов включения населения в решение вопросов местного значения;

создание системы (включая систему показателей) оценки результативности и эффективности деятельности;

внедрение комплексной системы планирования и проектного управления по целям и результатам;

внедрение индикативного управления подведомственными организациями — муниципальными предприятиями и учреждениями.

В каждом муниципальном образовании при определении целей и механизмов развития муниципальной службы в части решения вопросов местного значения могут быть выявлены дополнительные или исключены названные мероприятия исходя из сложившейся ситуации и поставленных целей.

Характеристика каждого из названных направлений не представляется возможной в рамках данной работы, однако хотелось бы обратить внимание на отдельные положения.

Сейчас очень много говорится об оценке результатов деятельности. Об этом и изданный Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», который предлагает перечень критериев для оценки деятельности кадров местного самоуправления. Однако не учитываются таящиеся здесь риски, а также особенности применения такой оценки. Ведь управленческая деятельность широка и разнообразна и результаты труда управленческих работников не всегда можно измерить прямо, например, объемом произведенной продукции, как у рабочего. Большое количество принятых граждан или изданных распоряжений за определенный промежуток времени не является показателем высокой производительности труда работника местного самоуправления, которому часто приходится принимать нестандартные решения.

Распоряжением Правительства Нижегородской области от 28.08.2008 N 1462-Р «Об организации мониторинга деятельности органов местного самоуправления» утвержден план мероприятий по организации мониторинга.

В целях оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Нижегородской области министерство экономики Нижегородской области назначено ответственным за организацию и проведение мониторинга эффективности.

Ответственным за организацию грантовой поддержки городских округов и муниципальных районов Нижегородской области по итогам мониторинга и ежегодного опроса населения городских округов и муниципальных районов Нижегородской области по вопросам удовлетворенности медицинской помощью, качеством образования, деятельностью органов местного самоуправления назначено управление по работе с органами местного самоуправления Аппарата Губернатора и Правительства Нижегородской области.

Очевидно, что работники органов местного самоуправления должны отвечать за результаты своей работы, что подразумевает возможность оценки этих результатов и принятия необходимых мер в случае, если результат окажется неудовлетворительным. В отличие от большинства европейских стран в РФ гражданское общество еще не настолько развито, чтобы выработать собственные подходы к оценке публичной деятельности. Часто такая оценка политизирована. Необходимо в ближайшее время выработать критерии определения эффективности деятельности, однако результат работы чиновника достаточно трудно измерить. Он не может характеризоваться числом оказанных услуг или произведенных действий (принятых правовых актов, рассмотренных заявлений и т.п.). Возникает дилемма: наиболее просто оценить количественные показатели, однако измерить эффективность деятельности того или иного чиновника в большинстве случаев количественными показателями нельзя. Количественная оценка может привести лишь к бюрократическим уловкам, искажениям, подмене задач и целей. Необходимо определять контексты деятельности, взаимосвязи, отдаленные и вариативные последствия деятельности .

Это требует разработки особого инструментария оценки эффективности, для чего требуется проведение научных исследований и апробации их результатов в различных отраслях, секторах муниципального управления. Очевидно, что лишь сбор разрозненных показателей не позволит оценить эффективность и результативность муниципальной деятельности, поэтому необходимо проработать методику оценки эффективности, выявить ситуативные критерии, а не только показатели и их динамику. Методика должна обеспечивать уменьшение роли случайностей и ошибок в учитываемой информации , позволять проводить оценку в условиях различных способов действий исходя из местных условий и традиций, в том числе при инновационной деятельности. Требуется исключать или уменьшать риски от потери части информации, не поддающейся сбору и учету. Успешность применения управления по результатам всегда относительна, в особенности в сложных социальных системах и при большом количестве разнородных сфер управления, чем характеризуется местное самоуправление.

Оценка эффективности деятельности возможна только при использовании деятельностного, а не статистического подхода. Оценка должна проводиться экспертами и опираться на внутренний и внешний аудит деятельности . Полученную оценку эффективности нельзя использовать вне контекста, т.е. учета различных особенностей и реалий конкретного муниципального образования. Как уже отмечалось, требуется комплексность при решении вопроса о степени эффективности деятельности. Количественные показатели должны всегда дополняться качественными, непосредственные результаты — отдаленными и фактическими, при этом сами фактические результаты могут требовать для своей оценки использования нескольких показателей. Таким образом, по большинству направлений муниципальной деятельности потребуется не только анализ по показателям, но и содержательный анализ полученных результатов. При этом для использования внутри муниципальных образований с целью дальнейшего повышения эффективности и выбора надлежащих управленческих решений оценка эффективности и результативности всегда должна быть динамичной. Для контролирующих органов и представления результатов «во вне» более желательны показатели статичные. Этот конфликт должен быть разрешен при выборе показателей и методов оценки эффективности деятельности.

Необходимо использовать набор показателей и инструментов их оценки; помимо оценки количества и качества «продукта» деятельности для работника органов местного самоуправления не менее важны показатели оценки процессов, в особенности при необходимости взаимодействия с населением. Нельзя допустить потери связи между процессом и количественными показателями.

Внедрение системы оценки эффективности является процессом длительным. Разработка системы оценки эффективности и обеспечение ее поддержки требуют какого-то времени, а ее внедрение может занять несколько бюджетных лет. Когда вкладывается много времени и средств в систему, изменить ее достаточно тяжело . Исходя из этого, возникает желание создать ее более устойчивой и применять в длительном периоде. Вместе с тем существует большая вероятность, что в долгосрочном периоде искажающие эффекты оценки эффективности вытеснят положительный результат. С учетом того, что требуется оценка динамики ситуации, необходима постоянная корректировка показателей и методов анализа эффективности. Тем самым не должны приниматься на длительный период постоянные формы отчетности и организационные структуры для их анализа, как это происходит со статистическими работами и утвержденными формами статистических наблюдений.

Если система оценки эффективности будет использоваться как карающий механизм, положительного результата ее внедрения достичь не удастся. Будет разрастаться бюрократизация и формализм.

Деятельность работников местного самоуправления разнородна, она требует использования большого количества критериев, иногда взаимопротиворечащих (например, снижение бюджетных ассигнований и увеличение охвата категорий, получающих услуги, или повышение качества услуг). Это требует большей детализации при определении результатов (множество продуктов деятельности публичной власти, иногда высокая степень детализации продукции), использования большого количества показателей эффективности, способов измерения, методов оценки. Ответственность перед различными субъектами (государство, иные органы местного самоуправления, местное сообщество, организации) выдвигает различные требования к оценке эффективности. При такой ситуации избыточность информации и методов ее оценки может иметь положительное значение.

В настоящее время отсутствуют выработанные научные и деятельностные критерии оценки эффективности муниципальной деятельности в условиях реформы. Выработка таких критериев, методов анализа и оценки результатов — задача специальных научных работ и проектов. Вместе с тем, можно уже внести отдельные конкретные предложения.

Определенную информацию об эффективности работы муниципальных кадров и потребности в ее корректировке дают социологические опросы. При этом оценки ситуации, названные приоритеты зачастую сильно отличаются у населения и представителей органов местного самоуправления. Это показывает недостаточную связь органов местного самоуправления и жителей муниципального образования, ориентацию органов местного самоуправления в своей деятельности не на население, а на отчетность перед органами государственной власти и государственными должностными лицами. Зачастую приоритеты и задачи определяются в ориентации на политически или социально активные группы граждан без учета потребностей большинства населения, компетенции местного самоуправления и реальных ресурсных возможностей. Поэтому включение в программу развития муниципальной службы опросов населения по результативности деятельности может быть весьма перспективным.

В первую очередь как критерий эффективности деятельности муниципальных служащих надо оценивать соответствие этой деятельности компетенции местного самоуправления, очередность решения обязательных и факультативных задач, наличие стратегии развития.

Сохранение ориентации на организацию и содержание муниципальных учреждений, а не на оказание реальных услуг населению, ярко проявляется в установлении расходных обязательств и выборе способов оказания публичных услуг в большинстве муниципальных образованиях в настоящее время. Для перехода к результативности деятельности, необходимо при оценке эффективности органов местного самоуправления анализировать установленные муниципальными правовыми актами цели деятельности по каждому вопросу местного значения, соответствие решаемых задач целям, мероприятий — целям и задачам решения вопросов местного значения, а объема и порядка финансирования — приоритетам, стратегии муниципального развития. Однако это уже больше соответствует оценкам результативности программ развития муниципальной службы.

Исключительно важна правовая регламентация муниципальной службы. Здесь имеет смысл в рамках программы развития муниципальной службы в опережающем порядке начать разработку и внедрение регламентов оказания муниципальных услуг и выполнения публичных функций органами местного самоуправления. Надо указать и на то, что, несмотря на высокую стоимость данных работ, переложить их выполнение на органы государственной власти (разработка модельных актов) нельзя, так как в каждом муниципальном образовании имеются свои особенности в стандартах услуг, имеющихся ресурсах, структуре органов местного самоуправления, наличии персонала, распределении должностных обязанностей, временной и территориальной доступности услуг и т.п. Использование «чужих» стандартов (а они становятся местным законом при утверждении) может привести к значительному числу конфликтов, судебным искам и иным неприятным последствиям для органов местного самоуправления.

Следующими направлениями являются усовершенствование организационной структуры муниципальной службы, включая взаимодействие ее элементов и усовершенствование установления круга обязанностей каждого муниципального служащего.

Структуры управления должны соответствовать установленным стратегическим целям муниципального образования и отвечать законам управления. Для совершенствования и моделирования организационных структур необходимо провести работы по анализу (диагностике) системы управления муниципального образования. При проведении анализа должно оцениваться соответствие существующей системы управления муниципального образования потребностям управления, связанным с реформой местного самоуправления и бюджетной реформой, изменением законодательства в части компетенции местного самоуправления и организационных основ местного самоуправления, переходу к эффективному и результативному управлению. Кроме этого, в ходе анализа внимание должно обращаться на соблюдение основных требований к организации управления в части обеспечения комплексности решения стоящих перед муниципальным образованием задач и возможности поступательного развития с минимизацией возможных рисков периода реформирования. И при анализе, и при совершенствовании системы управления должны применяться новейшие достижения науки, инновационные технологии и методы. Это отдельный важный блок работ по указанному направлению программы.

Основной задачей, которую необходимо решить в ходе совершенствования организационных структур должна являться настройка структуры системы управления в муниципальных образованиях на развитие, комплексность решения вопросов местного значения в соответствии с требованиями федерального законодательства. Это касается как целиком органов местного самоуправления, так и распределения должностных обязанностей между конкретными муниципальными служащими, требует проведения исследовательских работ по установлению обоснованной численности муниципальных служащих, проведения работ по нормированию труда. Существенную роль здесь может играть внедрение результатов новых исследований по научной организации труда, а также проведение собственных исследований в муниципальных образованиях по стандартизации и нормированию управленческой деятельности.

В части усовершенствования профессиональных возможностей и способностей муниципальных служащих программа должна быть направлена на создание системы непрерывного повышения профессионального уровня муниципальных служащих. Кроме образования в его традиционном смысле на профессиональный уровень могут также влиять обмен опытом и внедрение передового опыта и технологий, проведение деятельностных игр, введение само — и взаимообучения муниципальных служащих, стажировки внутри муниципального образования на различных рабочих местах и межмуниципальной стажировки. Программа должна включать разработку системы аккумуляции, учета и передачи положительного опыта муниципальной деятельности.

Исключительно важно формирование индивидуальных планов повышения профессионального уровня. Все это в той или иной мере может предусматриваться программами развития муниципальной службы.

И, наконец, самое необходимое в настоящее время направление программы — информационное. Оно должно предусматривать создание системы получения и доведения до муниципальных служащих информации о новых теоретических фундаментальных и прикладных достижениях и новых технологиях деятельности. Здесь неоценимую роль могут сыграть библиотеки и созданные на их базе (где имеются) информационные центры. Информационное направление является достаточно затратным, особенно на первом этапе, когда формируется система, однако оно обеспечивает сокращение значительного числа расходов на повышение профессионального уровня и издержки некачественного управления, а также может дать существенный экономический эффект при внедрении новейших технологий муниципального управления, и социальный эффект от повышения качества муниципальной власти. Земским собранием Кстовского муниципального района на основании Федерального закона от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ «Об информатизации, информационных технологиях и о защите информации», областной целевой программы «Информатизация Нижегородской области (2007 — 2009 годы)», принятой Постановлением Правительства Нижегородской области № 396 от 30.11.2006 г., утверждена районная целевая программа «Информатизация органов местного самоуправления Кстовского муниципального района на 2008 — 2010 гг.». В Программе говорится: «Остро стоит проблема технического оснащения информационно-вычислительной сети администрации, недостаточно широко используются информационные технологии и технологии работы со знаниями в управленческих, научно-образовательных, инновационных и иных социальных процессах, где эти технологии могут дать наибольший эффект» . Основными целями Программы являются повышение эффективности муниципального управления органов местного самоуправления Кстовского муниципального района, стимулирование распространения и использования информационных технологий в ключевых областях деятельности; развитие информационно-вычислительной сети, отвечающей современным требованиям и обеспечивающей потребности органов местного самоуправления Кстовского района в доступе к муниципальным информационным ресурсам и информационному взаимодействию с другими уровнями власти.

Отметим, что к программам развития муниципальной службы можно подойти с двух сторон. Можно говорить о программах развития службы как о целевых, специально выделенных и принятых представительными органами местного самоуправления. В этом случае мероприятия программы должны иметь долгосрочную перспективу и в основном ориентироваться на разработку и создание различных систем, обеспечивающих в дальнейшем плановую эффективную работу с их применением.

Чаще же в муниципальных образованиях будут формироваться краткосрочные программы развития муниципальной службы, имеющие скорее характер ведомственных программ (хотя и не в полной мере им соответствующих). Это внутренние планы деятельности, правда, ориентированные по целям и направлениям, имеющие повторяющиеся обычные действия, связанные с текущей деятельностью различных, в том числе кадровых, контрольных и иных структур.

Думается, что оба подхода в отношении программ развития муниципальной службы имеют право на существование. Надо только в обязательном порядке различать характер программ и не путать мероприятия, не объединять их в одну программу.

Целевые программы предназначены для развития и управления развитием, для определения способа перехода в будущее, а не для оптимизации функционирования, которое должно финансироваться как обычная управленческая текущая деятельность. В этой части в целевые программы развития муниципальной службы не могут включаться мероприятия, например, по ведению реестра муниципальных служащих в муниципальном образовании, проведению конкурсов на замещение должностей муниципальной службы, аттестации, обработке персональных данных и т.п.

Однако если речь идет о внутренней программе текущих действий в области муниципальной службы, то планирование прохождения, например, повышения квалификации персонально определенными лицами, проведения плановых конференций, консультаций, занятий, реорганизации структуры вполне может быть предметом такой условно названной «ведомственной» программы.

Становление муниципальной службы в России

Многогранность такого явления, как муниципальная служба, предполагает неоднозначность его понимания. Данное явление следует рассматривать как в широком, так и в узком смысле. В широком смысле, муниципальная служба есть социально значимая, общественно полезная деятельность, направленная на успешное функционирование и развитие муниципального образования. В узком смысле муниципальную службу можно рассматривать как деятельность специального субъекта в рамках нормативного определения муниципальной службы. В Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации», принятом 7 февраля 2007 года, понятие муниципальная служба определяется как «профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)».

Рассматривая муниципальную службу в исторической ретроспективе, необходимо выделить признаки и специфические особенности, которые характерны для современного состояния муниципальной службы. Наиболее приемлемой для раскрытия данного аспекта муниципальной службы является система признаков, предложенная Ю. Н. Стариловым:

— это особый вид публичной службы, т. е. в органах местной публичной власти;

— это профессиональная деятельность в органах местного самоуправления, за осуществление которой муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета;

— муниципальные служащие — это лица, несущие службу на должностях в органах местного самоуправления;

— это деятельность, находящаяся в подчинении муниципального образования .

Проследив эволюцию развития муниципальной службы, становится возможным выявить пути ее становления, а также детерминирующие процессы в данной области, способствовавшие появлению различных признаков данного явления. В качестве специфических особенностей муниципальной службы, сформировавшихся в современном законодательстве можно выделить следующие:

1. Организационная обособленность. Осуществление муниципальной службы в органах местного самоуправления.

2. Уровень территориально-управленческой организации. Муниципальная служба является способом реализации муниципального управления.

3. Трехуровневая система правового регулирования. Вопросы правового регулирования муниципальной службы находятся в совместном ведении федерального центра и субъектов федерации.

Учитывая данные аспекты, целесообразно перейти к рассмотрению наиболее значимых для муниципальной службы моментов российской истории.

Реформа местного самоуправления, датируемая 1864 г. была первой наиболее последовательной общегосударственной реформой местного самоуправления. Учитывая, что до середины XIX в. более 80 % населения находились в крепостной зависимости, компетенция местных органов определялась правительством. Одним из первых важнейших документов земской реформы 1864г. было «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости»(1861г.), определившее права и обязанности, ответственность сельских и волостных должностных лиц. Отсюда берут начало основы правового статуса муниципального служащего. Эти должности могли замещаться как по выбору, так и по найму. Выборные лица избирались на трехлетний срок, для служащих по найму срок не устанавливался .

Следующим правительственным актом, сыгравшим значительную роль в становлении муниципальной службы, стало «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» (1864г.), которое определило, что ответственность подчиненных земским управам служащих определяется самими управами. Эти же лица за преступления по должности подвергались ответственности по уголовному следствию и суду. Исторической предпосылкой принципа недопустимости занятий муниципальными служащими другой оплачиваемой деятельностью, вероятно, является следующая норма Городового положения: «Городскому Голове и членам Городской Управы воспрещается входить в подряды и поставки предметам городского хозяйства» . В «Положении о губернских и уездных земских учреждениях» были расписаны предметы ведения органов местного самоуправления, что определяло сферу реализации статуса служащих земских управ. Органы местного самоуправления достигли определенной самостоятельности, хотя всеобщий и тотальный контроль имел место быть посредством подчинения губернских и земных управ губернатору.

Таким образом, данный период характеризуется проявлением таких признаков муниципальной службы, как более четкое установление должностей, организационная самостоятельность органов земской управы посредством определения сферы их компетенции .

По принципу земских учреждений в 1870г. было реформировано и городское общественное управление (ГОУ). К тому времени фактически ГОУ не функционировало, так как всеми делами городов занималась назначаемая сверху администрация. В соответствии с новым статусом на ГОУ возложено попечение о городском хозяйстве и благоустройстве, определены предметы ведения: устройство и содержание города; развитие торговли, обеспечение горожан продовольствием; охранение народного здравия; попечение о народном образовании, устройстве театров, библиотек; предоставление правительству данных о нуждах города. Оно имело право распоряжаться принадлежащих городу землей, собственностью и иным имуществом, обращаться в суд по имущественным делам и др. параметры полномочий ГОУ были ограничены границами города, имело право юридического лица, печать с городским гербом .

Здесь прослеживается тенденция развитию организационной и территориально-управленческой особенности муниципальной службы, тенденция к самостоятельности и оформления местного самоуправления.

В 70–80 гг. XIX в. самоуправленческие органы стали крепнуть и кое-где пытались взять в свои руки существенную часть местной власти. В. А. Гольцев, рассматривая данный период истории, указывает на значительный либеральный характер реформ 70-х годов XIX в., несмотря на присутствие опеки и контроля со стороны государственных инстанций. Как отмечают Г. Н. Комков, О. В. Шудра, В. Н. Южакова, результатами такой инициативы местного управления в годы контрреформ явились сначала ограничение их компетенции, а затем — их фактическая ликвидация. К концу века была восстановлена привычная вертикаль российского управления: от Министерства внутренних дел — к деревенскому старосте .

Период 1900–1917гг. рассматривается как революционный период. Последняя в дореволюционное время попытка повысить роль местного самоуправления, а вместе с тем и муниципальной службы, была сделана Временным правительством в 1917г., когда были приняты Декларация и другие нормативные акты, провозглашавшие реформу местного самоуправления. Была осуществлена реформа городского самоуправления. Было создано Положение о преобразовании полиции в земскую и городскую (выборную) милицию, а также вводились административные суды. К полномочиям должностных лиц органов городского и сельского управления добавлялись: оказание юридической помощи населению, заведование школьным делом в учебном отношении, устройство бирж труда, принятие мер по охране туда, руководство милицией. Кризис органов местного самоуправления углублялся, и на смену органам местного самоуправления на местах приходили Советы, которые являлись нижним звеном центральной власти на местах, не имея никакой самостоятельности. Они могли отменять любое не угодное им решение местных органов, которые во всех отношениях были зависимы от вышестоящих инстанций.

Развитие темы социалистического самоуправления народа в 80–90 гг. прошлого столетия характеризовалось широким и объемным пониманием самоуправления как социального феномена, охватывающего все сферы жизни общества. В единую систему самоуправления включались Советы всех уровней, трудовые коллективы и общественные организации .

Историческая традиция местного самоуправления муниципальной службы в России в советский период была прервана, и только начиная с 90-х гг. наблюдается активное осмысление теоретических концепций самоуправления.

В 1991г. в результате передела власти и на основании решения сессии Верховного Совета РСФСР о переименовании страны, отныне ставшей Российской Федерацией, наступил новый этап в развитии российской государственности и управлении.

Явные изменения в советской теории самоуправления были связаны с подготовкой и принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» в 1990г. Именно с принятием данного закона термин «местное самоуправление» прочно утвердился в правовой науке и политической практике .

Действующая Конституция РФ 1993г., посвятившая самостоятельную главу местному самоуправлению, исходит из уже устоявшейся в науке идеи негосударственной природы местного самоуправления. В настоящее время утверждающаяся поликорпоративность публичных интересов в Российской Федерации требует выделения четкой сферы деятельности двух видов публичной службы: государственной, преследующей общегосударственные цели, и муниципальной, направленной на решение задач местного значения.

В настоящее время основополагающим нормативно-правовым актом, регулирующим муниципальную службу, является Федеральный закон от 2 марта 2007г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», раскрывающий понятие муниципальной службы, ее принципы, должности муниципальной службы, правовой статус муниципального служащего, порядок поступления на муниципальную службу, кадровую работу в муниципальном образовании и. т.д.

Наблюдая историю государства, можно отследить, как менялось местное самоуправление, вместе с этим и муниципальная служба, и какими особенностями оно обладало на каждом этапе своего становления. На сегодняшний день к местному самоуправлению предъявляются новые требования, соответствующие современным условиям жизни общества. Местное самоуправление суть важнейший институт народовластия, одна из основ конституционного строя Российской Федерации, элемент правового статуса гражданина, форма социального управления. Но в первую очередь, это оптимальный в демократическом государстве способ решения повседневных вопросов жизнеобеспечения людей, совместно проживающих в городах и селах, который дает возможность получать информацию о повседневных нуждах и потребностях людей из первых рук и принимать меры к их удовлетворению с учетом всех местных условий, особенностей и возможностей.

Развитие муниципальных образований в современных условиях выдвигает новые требования к деятельности органов местного самоуправления, поскольку усложняются их задачи, расширяются функции, меняются и усиливаются полномочия по решению проблем местного значения. Успех проводимой сегодня муниципальной реформы во многом зависит от формирования кадрового корпуса служащих, способных квалифицированно, оперативно решать многогранные задачи управления обществом, обеспечивать благоприятные условия для развития местного сообщества. Следовательно, совершенствование функционирования местного самоуправления требует всемерного стимулирования развития его кадрового потенциала.

Литература:

1. Бахрах Д. Н.,Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учеб. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Норма, 2007. — С. 34–37.

2. Градовский А. Д. Собр. соч. в 9 т. Т. 9. — СПб.,1904. — С. 30–31.

3. Городовое Положение 1870г.//Полное собрание законов Российской империи. Собрание второе. Отд. 1. Т. 45. № 48498. — С. 821–839.

4. История государственного управления России: Учебник/Отв. ред. В. Г. Игнатов. — Ростов-на — Дону: Феникс, 2010. — С. 284.

5. Комков Г. Н., Шудра О. В., Южакова В. Н. Российская муниципальная служба// Теория и практика государственного управления. — М., 2009. — С. 26.

6. Лукьянов А. И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. — М.,1978г. — С. 35.

7. Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, 1861г.//Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт: Сб. документов(1861–1917гг.)/Под общ. ред. А. Я. Сливы. — М., 1998. — С. 20–29.

8. Положение о губернских и земских уездных учреждениях 1864г.//Там же. С. 31–43.