Проблемы федерализма в России

Проблема федерализма в современной России

Проблема федерализма в современной России

Платонова Полина

Проблема федерализма является одной из наиболее сложных и важных проблем для современных государств. Это связано в первую очередь с историческим развитием государства и общества.

С момента своего возникновения федерализм прошел длинный путь развития и дошел до нас в том виде, в котором мы его видим сейчас.

Для современной России проблема федерализма является актуальной. Конституция Российской Федерации 1993 года определяет Россию как федеративное правовое суверенное государство, обладающее всей полнотой власти на своей территории, и вопрос о суверенитете во всех федеративных государствах о его субъектах решен одинаково: федерация суверенна, а его субъекты — нет. Российский Федерализм — это сегодняшняя реальность, которая на настоящий момент имеет целый ряд нерешенных проблем. Это касается как формы, так и содержания федеративных отношений в Российской Федерации, что непосредственно связано с сохранением территориальной целостности государства.

Россия как федеративное государство имеет множество признаков, составляющих ее конституционно-правовой статус. К этим признакам относятся:

  • · суверенитет,
  • · территория,
  • · Конституция,
  • · федеративное законодательство,
  • · федеральное гражданство,
  • · система органов государственной власти,
  • · федеральная собственность,
  • · единые вооруженные силы,
  • · государственный язык и государственные символы.

Конституция Российской Федерации закрепляет следующие принципы федеративного устройства России:

Государственная целостность. Данный принцип означает, в частности, единство территории Российской Федерации, распространение суверенитета России на всю территорию, единое экономическое пространство, единое правовое пространство.

Единство системы государственной власти. Это единство проявляется в единстве природы власти, однотипности в институциональной организации власти на федеральном и региональном уровнях, иерархии и взаимодействии различных органов государственной власти.

Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации и вытекающее отсюда равноправие субъектов Российской Федерации. Употребляемый в Конституции Российской Федерации термин «народы» может трактоваться в двух значениях:

Как представители определенной этнической группы, проживающие в различных составных частях России;

Как все население, проживающее на определенной территории без этнической, национальной окраски.

В любом случае принцип самоопределения народов не может трактоваться как право выхода какой-либо территории из состава Российской Федерации: Конституция прямо говорит о самоопределении народов в Российской Федерации, следовательно, народы, реализуя этот принцип, могут, в частности, изменить статус субъекта Российской Федерации, на территории которого они проживают, объединиться с другим субъектом Российской Федерации или разъединиться на несколько территорий, создать национально-культурную автономию.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов России. Мера разделения власти между центром и составными частями государства, как отмечалось, является одним из основных признаков федеративного устройства. Именно этот вопрос оказался ключевым в становлении российского федерализма, и его необходимо рассмотреть более подробно.

Когда идет речь о разграничении властных полномочий между федеральным центром и составными частями государства, употребляются термины «разграничение предметов ведения» и «разграничение полномочий». Иногда эти понятия употребляются как тождественные, что является не вполне точным.

Под предметами ведения понимаются сферы общественных отношений, по которым соответствующие органы государственной власти осуществляют правовое регулирование, а под полномочиями — права и обязанности соответствующего органа публичной власти, которыми он наделен для реализации задач и функций по предметам соответствующего ведения. Компетенция же — это совокупность всех властных полномочий органа государственной власти по соответствующему предмету ведения. Полномочия, как и компетенция, — это свойство, присущее только государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу.

Основополагающие принципы разграничения властных полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации закреплены в Конституции России, а детализация содержится в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Разграничение предметов ведения и властных полномочий возможно двумя основными способами: нормативным и договорным. При этом договорный способ разграничения не противопоставляется конституционному, он не является «неконституционным» и должен применяться только в рамках действующей Конституции России. Различие между данными способами заключается лишь в том, что при нормативном способе властные полномочия закрепляются за соответствующим субъектом непосредственно в нормативном акте, а при договорном — в договоре. Возможно применение какого-либо одного из указанных способов, а также их сочетания.

Конституция Российской Федерации, исходя из наиболее распространенного в практике федеративных государств принципа трех сфер полномочий, закрепляет:

  • 1. предметы исключительного ведения Российской Федерации;
  • 2. предметы совместного ведения;
  • 3. предметы собственного ведения субъектов Российской Федерации.

После распада СССР в 1991 г. стал реальным и распад Российской Федерации. В значительной степени его предотвратил Федеративный договор 1992 г.

Данный Договор представлял собой фактически синтез трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и группами субъектов федерации: а)республиками; б) краями, областями, городами федерального значения; в) автономной областью и автономными округами.

Федеративный договор вошел как составная часть в Конституцию России 1978 г., что предопределило его юридическую силу, значение и место в правовой системе государства. Однако Федеративный договор не мог разрешить все негативные тенденции в российских внутри федеративных отношениях прежде всего потому, что закреплял неравноправие различных субъектов федерации, а это не могло удовлетворить представителей большей части субъектов — краев и областей. Кроме того, Договор подписали не все регионы, в частности, Татарстан, Чечено-Ингушская Республика, многие субъекты России подписали его с оговорками. В настоящее время Федеративный договор юридически не отменен, упоминания о нем содержатся в действующей Конституции России, однако его значение и место в правовой системе принципиально изменились в соответствии с заключительными и переходными положениями Конституции РФ положения Договора действуют в части, не противоречащей Конституции России. Таким образом, большая часть положений Федеративного договора сегодня фактически не действует, и этот Договор стал не столько действующим правовым актом, сколько историческим документом.

Дальнейшее развитие федеративных отношений в России осуществляется на основе Конституции РФ 1993 г.

В связи с вышесказанным, субъекты Российской Федерации обладают самостоятельностью только при решении вопросов своего предмета ведения. А сам суверенитет означает полную независимость как во внутренних делах, так и во внешних отношениях. Именно по этому субъекты Российской Федерации должны принимать только те правовые акты, которые не содержат норм, противоречащих Конституции и федеральному законодательству.

Если бы республики в составе Российской Федерации действительно стали суверенными государствами, то это означало бы не только потерю суверенитета Российской Федерации, но и потерю целостности государства.

С вопросом о суверенитете связан вопрос о территории, то есть о пространственном пределе государства и распространения суверенитета. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст.4): «Суверенитет России распространяется на всю ее территорию». Сам факт, того что в Конституции закреплена территория государства, является существенной гарантией его территориальной целостности, так как для изменения территории понадобится и изменение самой Конституции.

В Конституции России отсутствует право субъектов на выход из состава Федерации. Если бы это право признавалось, то с точки зрения геополитики, это бы означало: признание и поощрение нарушений государственной целостности самим государством. Однако до 1998 года в Конституции Республики Тыва было прямо закреплено право выхода из состава Российской Федерации. Это противоречило Конституции Российской Федерации, ее федеративной природе, и в случае реализации привело бы к разрушению территориальной целостности России.

Наличие Конституции Российской Федерации, на основе которой осуществляется законодательная деятельность, подтверждает суверенность государства. Поскольку Россия является федеративным государством, конституции республик в ее составе, правовые акты ее субъектов, акты самой Федерации ни в коем случае не должны противоречить Конституции Российской Федерации, которая имеет высшую силу и применяется на всей территории страны.

Цель такого регулирования заключается, прежде всего, в облегчении функционирования Российской Федерации как целостного единого государства, которое осуществляет интересы всех ее субъектов. Кроме того Конституция Российской Федерации как федеральный закон имеет верховенство на всей территории России. Но некоторые Конституции республик Российской Федерации в этом вопросе противоречили Федеральной Конституции вплоть до 2000 года, признавая верховенство не федерального, а республиканского закона: если бы это действительно было реализовано, то это означало бы, что федерации нет, а есть несколько суверенных государств. Все-таки следует учитывать, что речь идет о государствах в составе Федерации и провозглашение верховенства конституций республик и законов республик не может быть совмещено с верховенством Конституции Российской Федерации и ее законов.

Учитывая опыт формирования и функционирования формы государственного устройства Российской Федерации в настоящем, или, как он проявится в будущем, представляется важным обратить внимание на следующие тенденции:

  • · В условиях перехода от старой формы государственного устройства к новой модели федеральных отношений наметилась тенденция учета мирового опыта федерализма и выработки оптимального пути федерализма Российского государства.
  • · Сохранена тенденция перегруппировки субъектов Российской Федерации.
  • · В настоящее время, в результате сложной политической практики — борьбы компромиссов, наработки конкретного опыта, наметилась тенденция переосмысления федерализма в России. Формируется новая концепция «кооперативного федерализма».
  • · В Конституции Российской Федерации в системе распределения полномочий между центром и субъектами федерации все более вырисовываются тенденции субсидиарных взаимоотношений.
  • · Тенденции четкой и ясной структуризации и правового оформления субъектов Российской Федерации, форма государственного устройства России, строительство и функционирование ее правовой системы, согласно которому Российская Федерация как демократическое федеративное правовое государство состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
  • · Выверены подходы к определению понятия суверенитета.
  • · Наличие разнообразных форм национально-государственного породило тенденцию максимального учета национальных интересов Российского общества в целом и составляющих его народов.

В России есть единые Вооруженные силы, единая система безопасности и обороны. Военная доктрина и структура Вооруженных сил определяются исключительно федерацией. Республики в составе Российской Федерации не в праве создавать свои вооруженные силы, либо какие-либо вооруженные формирования. В 1994 году вся страна наблюдала за происходящими военными действиями в Чеченской Республике, в которых с одной стороны выступали Федеральные силы, а с другой — незаконные воинские формирования Чечни, вот что может произойти, если субъекты федерации смогут иметь свои Вооруженные силы. Данная обстановка говорит о том, что появление в основных законах республик норм, противоречащих Конституции при претворении их в жизнь не только способствует разрушению государственного единства России, но и влечет за собой трагические последствия.

Международные нормы не предоставляют право субъектам федеративного государства выступать в международном общении. Наличие, в Конституциях республик Российской Федерации, возможности осуществления международной деятельности противоречит Федеральной природе России, поскольку возможность независимо осуществлять деятельность в сфере внешних отношений — это прерогатива суверенного государства, а республики в составе России не являются таковыми

Естественно, правовое регулирование республик по предметам исключительного ведения Российской Федерации незаконно, и поэтому законы республик в составе Федерации, противоречащие федеральным, изданные по вопросам исключительного ведения Российской Федерации , являются не действительными, а следовательно, не может быть и речи о их применении. федерализм конституция законодательный государство

Необходимо стремиться к тому, чтобы Конституции республик в составе Российской Федерации принципиально соответствовали Конституции Российской Федерации, а имеющиеся противоречия устранялись максимально быстро.

Несмотря на то, что в настоящее время никто не сомневается в том, что федеральное устройство России стабильно, оно нуждается в некоторой доработке. Существует несколько предложений по модернизации федерации, некоторые из них уже «включены» и активно работают:

· Проблема суверенитета и проблема выхода субъектов из Федерации. В целях профилактики распада Российской Федерации, следует следить за всеми изменениями в конституциях республик. Ведь ни одна федерация в мире не предоставляет своим субъектам право выхода из страны.

В феврале 2000 году группа депутатов обратилась в Конституционный суд для проверки конституций кавказской части России, после которой выявилось множество несоответствий Конституций республик с Конституцией Российской Федерации. Суд постановил внести изменения в Конституции республик в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Данное постановление имеет полное название — Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. N 92-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации, отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия — Алания и Республики Татарстан».

  • · В 1996 году был разработан инициативный проект федерального закона: «О порядке изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, образование в его составе нового субъекта, принятие нового субъекта в Российскую Федерацию», статья 6 которого предусматривает возможное объединение двух и более субъектов в один.
  • · Как известно, в Российской Федерации существует самое большое число субъектов в мире: Их сокращение, наличие 15 или, хотя бы, 30 субъектов на территории России, решило бы часть проблем. Данное предложение целесообразно не только с политической, но и с экономической точки зрения.

Так же следует сказать, что уравнение в правах всех республик, а также созданный механизм разумного и оптимального сочетания федеральных и республиканских интересов привели государство к стабильной жизнедеятельности.

Если бы этого не произошло, то мы бы наблюдали наращивание договоров и иного неравноправия рано или поздно приведшего бы к развалу Федерации. И Россия на несколько лет увязла в межнациональных конфликтах.

Современные проблемы российского федерализма

Проблемы становления современного федеративного государства являются насущными и одними из важнейших для современной России. Во многом от того, удастся ли перейти к подлинно федеративному государству, зависит дальнейшая судьба России: сохранение единства государства, успешное проведение экономической реформы, демократизация политической жизни, интеграция с соседними государствами, эффективное функционирование законов и многое другое.

Конституция Российской Федерации 1993 года в целом заложила современную правовую основу развития федеративного государства и федеративных отношений в России. В статье 1 Конституции Российской Федерации записано: «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». В статье 5 Конституции зафиксировано: «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации…Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации, во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны».

Как показала практика, закрепленные в главе 3 Конституции Российской Федерации основополагающие принципы и механизмы взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации в целом обеспечивают эволюционный характер развития федеративного государства.

В то же время чем глубже идет развитие федеративных отношений, тем яснее становится противоречивость и недоработанность ряда конституционных положений, острее выражается потребность в дальнейшем развитии конституционных норм, касающихся Федерации. В.Н. Лысенко. Развитие Федерации и Конституция России (конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений)// Государство и право. 1997 г. №8. С. 15.

Итак, мы подошли к основному нашему вопросу, а именно к современным проблемам российского федерализма.

Исследователь данного вопроса Лысенко В.Н. выделяет четыре проблемы:

  • 1. Симметричность и асимметричность Российской Федерации;
  • 2. Проблема разграничения предметов ведения и полномочий;
  • 3. Повышение роли Совета Федерации в развитии федеративных отношений;
  • 4. Федеративное вмешательство в права субъектов Федерации.

На мой взгляд, первый и второй пункт можно объединить в одну большую проблему разграничения предметов ведения и полномочий между органами федеральными государственными органами и органами власти субъектов Федерации, так как это и есть вопрос об асимметрии Федеративного устройства.

По этой проблеме существует множество мнений, порой даже противоречивых. Так Л.М. Карапетян, исходя из сконструированной им «идеальной» модели федерализма, постулирует обязательность одинакового, равноправного, правового статуса субъектов федерации и на этой основе, с теми или иным оговорками, но, в конечном счете, достаточно категорично отвергает возможность существования асимметричных федераций. Л.М. Карапетян утверждает: «При «асимметричности» статуса субъектов государство перестает быть федеративным. Л.М. Карапетян. К вопросу о «моделях» федерализма (Критический обзор некоторых публикаций)// Государство и право. 1996 г. №12. С. 62. Довольно в критической даже ироничной манере, но с убедительной доказуемостью, несостоятельность этой теории раскрыта Э.В. Тадевосяном в статье «О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций». Но, не смотря на это, теория Карапетяна имеет право на существование.

Самой серьезной проблемой является противоречие между принципом равноправия субъектов РФ (ст.5 КРФ) и разностатусность республик, с одной стороны, краев и областей — с другой, автономных округов — с третьей. В настоящее время в связи с неурегулированностью федеративных отношений появляются нормативные акты, разграничивающие статусы различных субъектов Федерации. Основными такими нормативными актами являются Конституция Российской Федерации и Федеративный договор, который подписали на сегодняшний момент около 50 субъектов Федерации. Зачастую вопреки КРФ в них (в договорах) содержится перераспределение не только совместных предметов ведения и полномочий, но и ряда предметов ведения и полномочий РФ в пользу субъектов РФ (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия) и т.д.). Часто это приводит к всевозможным путаницам и неразберихам. Именно такого рода Федерации и принято называть асимметричными. Но возможно ли построение в России симметричной Федерации? Наверное, в ближайшее время этого сделать не удастся, потому что «наша Федерация продолжает базироваться на двух принципах: национально-государственном и территориальном… и полностью уравнять в правах республики как национально-территориальные образования и края и области как территориальные образования не удастся и не нужно. Речь должна идти только о специфических правах, связанных с особенностями национального состава и национальных отношений в республиках (право на второй государственный язык, на национальную культуру), но отнюдь не с социально-экономическими и политическими правами и тем более льготами и привилегиями». Лысенко В.Н.: Развитие Федерации и Конституция России (конституционные изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений)// Государство и права. — 1997 г. — №8. С. 16

Таким образом, Российская Федерация в обозримой перспективе фактически будет сохраняться как асимметричное государство. Но эта асимметрия будет проявляться не на уровне важнейших конституционных полномочий, прав и обязанностей, а на уровне специфических особенностей, связанных с экономическими, культурными, историческими, национальными географическими особенностями того или иного субъекта Федерации.

Другой важной проблемой федерализма является повышение роли Совета Федерации в развитии федеративных отношений, определение его статуса и вопрос о «вертикали» власти. Этот вопрос, сформулированный Лысенко в 1997 году нашел отражение в 2000, когда по инициативе Президента РФ, поддержке обеих палат Федерального Собрания был принят пакет законов определяющий:

  • 1. Порядок разделения Российской Федерации на семь территориальных округов: Северо-Кавказский (центр — Ростов-на-Дону), Центральный (Москва), Северо-Западный (Санкт-Петербург), Приволжский (Нижний Новгород), Уральский (Екатеринбург), Сибирский (Новосибирск) и Дальневосточный (Хабаровск). Такое разделение не ставит под сомнение суверенитет отдельных регионов и не ставит регион, в котором находиться «столица» округа в привилегированное положение, не ставит власть представителя президента выше представителей власти субъектов Федерации, а лишь упорядочивает систему «вертикали власти» на местах, в регионах. Каждый из округов возглавляется представителем президента по этому округу, а он в свою очередь назначает своего представителя в одном из регионов его округа. Такое разделение по мнению бывшего президента РФ Путина В.В. служит средством централизации власти, укреплении контроля со стороны центральных органов к органам местной власти. В связи с этим нельзя не упомянуть о распоряжении президента о приведении уставов и конституций всех субъектов Федерации к стандарту Конституции РФ, так как зачастую конституции и уставы некоторых субъектов не только не соответствуют, но и противоречат Конституции РФ. В случае не выполнения этого распоряжения к высшим должностным лицам таких субъектов могут применяться санкции, вплоть до уголовного наказания. Эта реформа долго обсуждалась и обсуждается, но необходимость в проведении реформы, на мой взгляд, утвердится спустя некоторое время.
  • 2. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ». Суть сводится к тому, что раньше в Совете Федерации было два представителя от региона — глава исполнительной и законодательной властей. Теперь их также два, но представители законодательного и исполнительного органов субъекта выбираются законодательными собраниями субъектов. Здесь выборы не прямые — выбирают выборщики. Споры по этой реформе дошли до того, что некоторые главы исполнительной власти субъектов демонстративно перестали посещать заседания Совета Федерации. Однако это не изменило общего положения и отношения к ней большей части Совета Федерации.
  • 3. Суть третьей и четвертой части реформы заключается в том, что президент Российской Федерации может отстранить от занимаемой должности главу исполнительной власти любого субъекта Федерации, несмотря на то, что он выбран народом, а не назначен собственно президентом РФ. Однако, для процедуры отстранения необходимы существенные причины. Немного уравновешивает это положение следующее: глава исполнительной власти субъекта Федерации имеет возможность отстранять от занимаемых должностей выборных глав городов и районов своего субъекта. Конечно, эти нововведения с одной стороны помогут достичь лучшей подотчетности и контролируемости деятельности со стороны президента РФ с одной и глав субъектов Федерации с другой, однако возможность отстранять от должностей выборных глав районов и городов со стороны глав субъектов РФ, может привести к политическим раздорам и противостояниям в тех регионах, к которых власть и авторитет главы субъекта велика (Александр Лебедь в Красноярском крае, Аман Тулеев в Кемеровской области и др.).

Реформа «о вертикали власти» заметного влияния на федеративные отношения не оказала, разве что увеличилось число чиновников. Некоторых изменений следует ждать тогда, когда истекут сроки полномочий действующих глав субъектов Российской Федерации, и их место займут выборные представители. А до этих пор, представители исполнительной власти в Совете Федерации занимаются законодательной деятельностью, что в принципе противоречит принципу правового государства, установленного в 1 ст. Конституции РФ, а именно, «разделение властей».

Важной проблемой российского федерализма является степень вмешательства федеральных государственных органов в дела субъектов Федерации. Именно «степень» вмешательства важна для рассмотрения, т.к. идея о вмешательстве или невмешательстве давно решена в пользу первого. Предметы исключительного ведения Российской Федерации, предметы ведения субъектов РФ и предметы совместного ведения РФ и ее субъектов зафиксированы в важнейших нормативных актах государства. Однако в КРФ сказано, что Президент РФ вместе с судом необходимой юрисдикции вправе разрешать споры между органами власти РФ и органами власти субъектов, проблемные ситуации внутри субъекта (вплоть до отмены результатов выборов). В статьях 85 часть вторая и в статье 88 прописано, что Президент РФ может «приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам…» и «Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционных законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение…»

Не могу не сказать еще об одном изменении, связанным с федеративным устройством и решением государством насущных проблем Федерации. Дело в том, что во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 16 октября 2001 г. № 1230 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» было упразднено министерство по делам Федерации, а вопросы их ведения были переданы трем другими министерствам: МВД России, МИДу России и Минэкономразвития России.

К сожалению, объем работы не позволяет в полной мере рассмотреть все проблемы российского федерализма и, завершая данный вопрос, я хотела бы сказать о том, какие направления скорее будет включать реформирование федеративных отношений (а оно неизбежно):

  • 1. Укрепление целостности РФ как единого федеративного государства, укрепление единого правового пространства, координация правотворчества в регионах.
  • 2. Последовательная реализация конституционного равенства субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что должно способствовать преодолению фактического политического и социально-экономического неравенства субъектов Федерации.
  • 3. Оптимальное разграничение полномочий Федерации и ее субъектов. Чтобы достичь этого, необходимо более четко определить границы компетенции Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения. Имеются предложения о необходимости проведения такого разграничения в федеральном отраслевом законодательстве. А.Е. Козлов. Конституционное право, с. 226.

Современные проблемы федерализма

1234

Тема 2. Политико-правовая основа формирования и функционирования регионов – субъектов Российской Федерации

1. Современные проблемы федерализма

Конституция РФ – политико-правовая основа формирования и функционирования регионов

3. Договоры о разграничении полномочий РФ и регионов

Современные проблемы федерализма

Федерация — это единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, объединившихся для решения центральной властью общих для всех членов федерации задач.

Федерация — это форма государственного устройства, при которой входящие в состав государства федеративные единицы имеют собственные конституции, законодательные, исполнительные и судебные органы, наряду с этим образуются единое гражданство, единая денежная единица, принимается федеральная Конституция, имеющая верховенство над региональными.

В настоящее время в мире свыше 20 государств, имеющих федеративное устройство. Среди них есть страны, вступившие на путь постиндустриального развития (США, Канада, Германия), страны с высоким уровнем капиталистического развития (Австрия, Бель­гия, Швейцария, Австралия), так называемые «новые индустриальные страны» (Индия, Бразилия, Аргентина, Венесуэла, Мексика, Малайзия), развивающиеся страны (Нигерия, Коморские острова, Федеративные Штаты Микронезии). Есть федерации и среди стран Персидского залива — Объединенные Арабские Эмираты.

Заметим, что процесс федерализации продолжается, хотя нельзя не отметить и распад отдельных федераций. В 1989 г. федерацией стало Королевство Бельгия. «Мягкую федерацию» представляет собой Босния и Герцеговина, она состоит из двух образований: Федерации БиГ (Босния и Герцеговина) и Республики Сербской, которые имеют высокий уровень реальной самостоятельности в политической, экономической, военной и других областях жизни. Фактически по пути федерализма идет Великобритания: в историко-географических областях начался процесс формирования законодательных органов (например, прошли выборы парламента в Шотландии).

В России одной из наиболее сложных проблем в демократическом процессе, происходящем в стране, является проблема федеративного устройства, ибо она наиболее противоречива и разнопланова. В ней четко просматриваются существенные противоречия:

— между суверенизацией, повышением самостоятельности регионов — субъектов федерации и объективной потребностью сохранения целостности и упрочения общероссийской государственности в интересах всех народов и национальностей;

— между стремлением многих народов, этнических групп к национальной консолидации и процессами интеграции российского общества, имеющими социально-экономическую обу­словленность;

— между специфическими интересами народов и необходимостью их согласования, взаимного поиска компромиссов при их реализации;

— между необходимостью согласованного проведения экономических, политических и социальных реформ на всей территории Российской Федерации и наличием значительных раз­личий в уровнях социально-экономического развития регионов, различий в подходах, методах, темпах преобразований, что обусловливается их спецификой (исторической, демографической, этнической и т.д.).

Академик Е. Примаков выделяет 7 проблем российского федерализма:

1. Стремление ряда руководителей регионов придать административным границам статус государственных: «Сегодня у нас примерно тридцать территориальных претензий одних субъектов Федерации к другим… Пришло время объявить мораторий на территориальные споры, ведущие к пересмотру административных границ».

2. Проблема оптимизации взаимосвязи межнациональных отношений и становления российского федерализма. Здесь — двуединая задача: «С одной стороны, сохранить равенство всех субъектов Федерации в своих правах и обязанностях; а с другой — создать наилучшие условия для сохранения национальной самобытности всех народов России».

3. Оптимизация системы взаимосвязи центра, субъектов Федерации и местного самоуправления: «Для проведения в жизнь этого принципа нужна реальная вертикаль исполнительной власти, которая предполагает сочетание четкой дисциплины с отношениями партнерства и взаимного уважения конституционных прав каждого уровня власти. Между тем, у нас до сих пор не выработаны «правила поведения» во взаимоотношениях центра и субъектов Федерации, нет таких правил и в отношениях между региональными и местными властями».

4. Дальнейшее совершенствование практики договорных отношений центра и субъектов Федерации. Есть ряд нерешенных вопросов: «…как сочетать конкретную договорную практику с общими для всех правилами и ограничениями? Как без на­рушений таких общих ориентиров полнее учитывать конкретные национальные, исторические, культурные особенности регионов? Хотя конкретных обращений в Конституционный суд о нарушениях договорами или соглашениями норм Конституции не было, настала пора ужесточить правовую экспертизу таких договоров…»

5. Вопрос о соотношении между собственностью федеральной, региональной и муниципальной: «Главное не то, как «переделить» государственную собственность по разным уровням, а как оптимизировать управление ею, имея в виду достижение максимальной эффективности производства».

6. Совершенствование практики предоставления трансфертов: «Нынешние критерии, по которым определяются их размеры, несостоятельны… Пора их рассчитывать, исходя из стоимости потребительской корзины, среднедушевого дохода, а также брать в расчет географические, природные, инфраструктурные и другие условия». Но это, подчеркивает Примаков, только одна сторона медали. Не менее важным является «обоснованность формирования расходной части региональных бюджетов, в том числе муниципальных. Следует установить единые правила формирования доходной части бюджетов, которые обеспечивали бы прозрачность методики их составления».

7. Проблема численности регионов. Сегодня в России их 83. «Многие не без основания считают, что это неоправданно много».

Как отмечают политологи, любое федеративное государство носит в себе элементы симметрии и асимметрии. Существует так называемая «естественная» асимметрия (различия регионов по природно-ресурсным показателям, географическому положению, экономическим, историческим, демографическим и др. условиям).

Симметрию и асимметрию в отношении федераций можно рас­сматривать и с правовой точки зрения. Симметричная федерация — это такая политическая система в плане административно-территориального устройства, в которой субъекты наделены основным законом (Конституцией) страны такими существенными свойствами (правами), которые не затрагиваются в результате развития системы и ее элементов. То есть при симметричном административно-территориальном устройстве государства его субъекты имеют равный статус. Вспомним территориальное устройство Германии, состоящей из 16 земель с одинаковым конституционно-правовым статусом. Или США, где 50 штатов имеют одинаковый статус.

К государствам с асимметричным территориальным устройством (асимметричность закреплена конституционно) относятся страны, в основном построенные по национально-территориальному принципу. Например, в Индии штаты имеют разные права. Только один штат — Джамму и Кашмир — имеет свою Конституцию, ряд штатов получили другие правовые преимущества, которыми не обладает большинство штатов (всего в Индии 25 штатов, в основе административно-территориальных образований лежит языковая общность населения).

Является ли асимметрией российский федерализм?Фактически, да. Если республики, согласно статье 5-й Конституции РФ получали расширенные права и полномочия (в определенной степени, присущие государствам), то срединное положение заняли края и области, а меньше всего прав получили автономии. Причем руководители некоторых республик вели речь о превращении России в конфедеративный союз национально-государственных образований.

Специфика решения проблемы федерализма в России заключается в том, что стабильность и эффективность федерализма здесь могут быть обеспечены только при условии сильной центральной власти, при наличии обязательной единой вертикали власти и управления на демократической основе. Централизм на демократической основе для России можно считать одним из принципов государственного управления.

Аргументы в пользу сформулированного тезиса о специфике российского федерализма:

Первое. Наличие самого большого в мире социально-политического пространства, а также «иссеченность» общества многочисленными линиями существенных различий: региональных, этнонациональных, классовых, политических, наконец, религиозных. Такого рода плюрализм общества объективно предполагает федеративное устройство государства при одновременном сохранении и углублении его единства, общности политического и правового пространства, т. е. единства вышей государственной власти. Сильная централизованная, формируемая и функционирующая на демократических основах и неукоснительно исполняемых правовых законах власть — первейшее условие существования нашего государства как политического объединения многомиллионного многонационального народа, условие эффективного управления страной.

Второе. Любая модель демократических преобразований не исключает реальной возможности авторитаризма или превращения демократии в охлократию (господство «толпы» — от греч. ochlos — толпа, чернь и kratos — власть), либо в инструмент господства националистических и региональных олигархий, если государство не защищено единым для всех его частей законом, гарантирующим реализацию основных принципов государственного строя и управления. Не случайно в развитых странах со «старой» и «новой» демократией, в том числе в федеративных, стабильность государства обеспечивается наличием единого стержня государственной власти: президентской (США), парламентской (Великобритания), президентско-парламентской (Франция).

Третье. Федерализм в нынешнем его состоянии, как отмечалось, не исключает националистических и сепаратистских поползновений отдельных республик и регионов. Централизованная власть в действительном федеративном государстве выступает выражением и воплощением общей воли большинства населения страны. Сочетание вертикальной и горизонтальной (территориальной) структур государственной власти и управления только и может обеспечить подлинный демократический федерализм.

Четвертое. Федерализм, сочетающийся с сильной централизованной властью, предохранит Россию от тенденции к конфедеративизму, возобладание которой означало бы распад Российского государства.

Проблемы федеративного устройства РФ и возможные варианты их решений



В данной статье рассмотрены актуальные проблемы российского федерализма, некоторые из которых закреплены в основном законе РФ — Конституции РФ. Данные проблемы создают определённые трудности для понимания федеративного устройства Российской Федерации. Также в статье будут приведены способы решения данных проблем, чтобы устранить данные трудности.

Ключевые слова: федерализм, федерация, проблемой федеративного устройства Российской Федерации, государственно-территориальное устройство, симметрия правового статуса субъектов РФ, асимметрия правового статуса субъектов РФ, дополнительные элементы статуса, конституционно-правовой статус субъектов РФ, суверенитет субъектов РФ.

Что такое федерализм? Федерализм — это устройство и внутренняя взаимосвязь между частями единого государства. В федерацию могут входить и другие государства, однако они не будут обладать суверенитетом, будут частично зависеть от федерального центра, а это означает, что государствами они будут только формально. Как и любая форма государственно-территориального устройства федерация имеет свои достоинства и недостатки. Достоинств, конечно, больше. О главном из них рассказывал доктор юридических наук М. С. Саликов: «Федерализм обеспечивает гармоничную концепцию взаимодействия различных уровней публичного властвования, функционирующую на основе взаимно согласованных правил для достижения целей, стоящих перед данным обществом, и при использовании способов и методов, свойственных достигнутому им уровню цивилизационного порядка».

Россия — это уникальное федеративное государство, которое кардинально отличается от других зарубежных стран. За 27 лет, прошедших после распада СССР, Россия прошла сложный и долгий путь становления от советского федерализма до современной демократической Федерации. Наша страна не только самая большая по территории, но и одна из самых многонациональных государств в мире. Поэтому главной целью Российской Федерации является обеспечение единства всех субъектов Российской Федерации, сохраняя при этом принцип национальной и территориальной самобытности каждого из субъектов.

В настоящее время Российская Федерация согласно Конституции Российской Федерации имеет в своём составе три вида субъектов: государства в составе Российской Федерации (республики), государственно-территориальное образования (края, области, города федерального значения), национально-государственное образования (автономная область и автономные округа). С 2014 года в состав Российской Федерации входят 85 субъектов, в число которых входят три города федерального значения (Севастополь, Санкт-Петербург, Москва), одна автономная область (Еврейская автономная область), четыре автономных округа, сорок шесть областей, девять краёв и двадцать две республики.

Основные принципы федерализма закреплены в Конституции РФ (ст.5): государственная целостность Российской Федерации; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов; равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации; равноправие субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Данные принципы, по мнению Михалевой Н. А., обусловливают закономерности, динамику и тенденции развития суверенной России как единого целостного организма, а также ее составных частей — субъектов».

Рассматривая данные принципы федерализма, и учитывая, что Российская Федерация — это молодое федеративное государство, то оно, следовательно, имеет ряд проблем.

Одна из таких проблем симметрия и одновременная асимметрия правового статуса субъектов Российской Федерации. С одной стороны, если почитать статью 5 Конституции Российской Федерации можно увидеть, что все субъекты РФ (85) равноправны между собой (часть 1) и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (часть 4). Так закрепляется симметрия конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. Но с другой стороны, Конституция Российской Федерации закрепляет за каждым видом субъекта свой асимметричный конституционно-правовой статус. Например, согласно статье 66 части 1 Конституции РФ статус республики определяется не только Конституцией РФ, но и Конституцией самой республики, а согласно статье 68 части 2 республика вправе устанавливать свои государственные языки (так, в Республике Дагестан 14 государственных языков) в отличие от автономных округов и автономной области, которые также образованы по национальному принципу. Но они обладают дополнительными элементами статуса, согласно статье 66 части 3 Конституции Российской Федерации: «По предоставлению законодательных и исполнительных органов автономных областей, автономного округа может быть принят Федеральный закон об автономной области и автономного округа». Однако данная норма является только формальной, но на деле, до настоящего момента не было принято соответствующего Федерального закона.

В отличие от республики края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа имеют устав, принимаемый законодательным органом соответствующего субъекта Российской Федерации (статья 66 часть 2), также они не вправе устанавливать государственные языки, кроме русского. Таким образом, несмотря на формальный симметричный конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации, они на самом деле обладают ассиметричным конституционно-правовым статусом. Следовательно, Конституция Российской Федерации противоречит установленному ей же принципу равенства субъектов Российской Федерации.

На мой взгляд, эту проблему очень сложно решить, ведь устанавливая равенство всех субъектов, Российская Федерация сохраняет мир и порядок на всей территории страны. А если Федеральный центр попытается ограничить конституционно-правовой статус субъектов РФ, то это может привести к развитию сепаратизма.

Конюхова А. И. предлагает более безопасный путь решения данной проблемы. Она считает, что нужно все субъекты Российской Федерации превратить в республики без национальной окраски.

Другой немаловажной проблемой является противоречие норм конституции субъектов Российской Федерации и Федеральной Конституции Российской Федерации. Так, согласно Конституции РФ (статье 4 части 1) суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Под суверенитетом понимается верховенство и независимость. Верховенство означает, что федеральные законы, а главное Конституция РФ обязательны для исполнения на территории всех субъектов Российской Федерации, а законы субъектов Российской Федерации не должны противоречить Конституции РФ. Однако существуют нормы Федеративного договора 1992 года и ряд Конституций республик, которые закрепляют суверенитет данных республик. Такие нормы являются ошибочными, так как если республики, а также другие субъекты Российской Федерации будут суверенны, то Россия из Федерации превратится в конфедерацию (союз независимых государств). Также в конституциях Республики Чечни и Республики Тывы есть нормы, закрепляющие право выхода из состава Российской Федерации, а в Конституции Российской Федерации таких норм нет. Ведь если бы они были в Конституции Российской Федерации, то это привело бы к «параду суверенитетов» как это было в 1988–1991 годах.

Согласно статье 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится оборона и безопасность страны, однако в Конституции Республики Чечни содержится норма, которая обязывает всех граждан Чеченской республики нести службу в составе Вооруженных Сил Чеченской Республики, а это положение противоречит Конституции РФ.

Данная проблема была разрешена Конституционным Судом РФ, который постановил, что Конституция Российской Федерации не допускает суверенитета субъектов Российской Федерации.

Другой проблемой федеративного устройства Российской Федерации является федеральное вмешательство в дела субъектов Российской Федерации. Так, например, Президент Российской Федерации может отстранить от должности и назначить на должность главу исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а назначенный глава может назначать на должность или отстранять от должности глав на уровне района и города своего субъекта. С одной стороны, это хорошо, ведь тогда сам Президент будет контролировать деятельность назначенного главы, однако, с другой стороны, это показывает, что центр «насаждает» свою власть на территории субъектов Российской Федерации.

Таким образом, Российская Федерация имеет ряд проблем федеративного устройства, которые требуют решения для системного, продуктивного и эффективного развития федеративных отношений на территории нашей страны.

Литература:

  1. К вопросу о конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Малиненко Э. В. Черные дыры в Российском законодательстве. 2018. № 1. С. 32–34.
  2. Проблемы социальной политики в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации как источниках конституционного права. Малиненко Э. В. Труд и социальные отношения. 2018. № 4. С. 117–124.
  3. К вопросу о местном самоуправлении в конституциях республик Российской Федерации. Малиненко Э. В. Бизнес. Образование. Право. 2018. № 2 (43). С. 285–289.
  4. Реализация государственной национальной политики в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Малиненко Э. В. Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2018.№ 5 (96). С. 43–46.
  5. О практике деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по противодействию идеологии терроризма. Малиненко Э. В. В сборнике: Противодействие идеологии экстремизма и терроризма в молодежной среде (отечественный и зарубежный опыт) Материалы межрегиональной научно-практической конференции с международным участием. Редакционно-издательская группа: О. В. Локота (руководитель), С. А. Воронцов (зам. руководителя). 2017. С. 289–292.
  6. Регионы и местное самоуправление: инвестиционное сотрудничество как фактор повышения конкурентоспособности территории. Малиненко Э. В. В сборнике: Кадровое обеспечение инвестиционного развития и повышения конкурентоспособности муниципальных образований (отечественные и зарубежные практики) Материалы участников Круглого стола с международным участием. 2017. С. 354–360.
  7. Проблемы совершенствования конституций республик. Малиненко Э. В. В книге: Обеспечение прав и свобод человека в современном мире Материалы конференции: в 4-х частях. 2017. С. 304–306.
  8. Правовая охрана Конституции Российской Федерации. Малиненко Э. В., Калинина В. Ю. В сборнике: Актуальные вопросы права, экономики и управления.
  9. Проблемы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в субъектах российской федерации как фактор противодействия коррупции. Малиненко Э. В. В сборнике: Актуальные вопросы совершенствования системы государственного и муниципального управления в России на современном этапе материалы международной научно-практической конференции (конференция посвящена 15-летию Алтайского филиала РАНХиГС)). Алтайский филиал РАНХиГС. 2016. С. 275–278.
  10. Конституции республик Российской Федерации — основные источники права субъектов Российской Федерации (историко-правовой аспект). Малиненко Э. В. Юристъ — Правоведъ. 2015. № 4 (71). С. 5–8.
  11. Экономическая безопасность как условие реализации основ конституционного строя в субъектах РФ. Малиненко Э. В. В книге: Трансформация закупочной системы и современное публичное управление сборник статей международной научно-практической конференции. 2015. С. 304–307.
  12. Проблемы конституционно-правового развития Республики Крым. Малиненко Э. В. Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2015.№ 3 (58). С. 54–58.
  13. Правовое регулирование государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации (на примере устава Ростовской области). Малиненко Э. В. В сборнике: Контрактная система: итоги работы и направления совершенствования. Материалы IV международной научно-практической конференции. 2014. С. 119–122.
  14. Конституция как источник права субъекта Российской Федерации. Малиненко Э. В. В сборнике: Право и политика: теоретические и практические проблемы сборник материалов I Международной научно-практической конференции. Ответственный редактор А. В. Малько; Рязанский государственный университет им. С. А. Есенина. 2012. С. 187–190.
  15. Устав Ростовской области — источник права субъекта федерации. Малиненко Э. В. Юристъ — Правоведъ. 2012. № 6 (55). С. 28–32.
  16. Саликов, М. С. Сравнительный федерализм США и России / М. С. Саликов. — Екатеринбург, 1998. — С. 40–41.
  17. «Проблемы перехода к новой системе формирования представительных органов муниципальных образований в Ростовской области» (на основе проекта областного закона Ростовской области «о выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Ростовской области»). Баранов П. П., Малиненко Э. В. Северо-Кавказский юридический вестник. 2011. № 2. С. 88–90.
  18. Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. N 92-О.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *