Понятие разграничения предметов ведения и полномочий

федеративный государственный власть

Понятие «предметы ведения» используется Конституцией РФ в двух значениях.

Первое и основное значение связано с обозначением с помощью данной категории вопросов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Их перечень закреплен в главе 3 Конституции РФ — «Федеративное устройство», причем статьи 71 и 72 посвящены исключительно данной задаче. В настоящее время в юридической науке предметы ведения анализируются именно в этом аспекте.

Вместе с тем, категория «предметы ведения» рассматривается и в другом аспекте. Он связан с обозначением их как составной части понятия «компетенция» органа государственной власти Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации : учеб. для вузов. -6-е изд., изм. и доп. — М. :Норма, 2007. — С.338..

Компетенция государственного органа определяется через два ее элемента: предмета ведения и полномочия Чертков А.Н. Договоры между органами государственной власти РФ и ее субъектами//Журнал российского права. 2009. №8.. Под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения

Конкретное полномочие органа государственной власти означает юридическое закрепленное за органом государства право и одновременно, как правило, обязанность принятия правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на решение конкретных задач и функций данного органа.

Разграничение предметов ведения — это вопрос об отношениях между Федерацией и ее субъектами, а вопрос о разграничении компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных органов и органов субъектов Федерации Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации : учеб. для вузов. -6-е изд., изм. и доп. — М. :Норма, 2007. — С. 339..

Суть предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов производна от функций государства, под которыми понимаются основные направления его деятельности, выражающие сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами.

Одна из особенностей функций состоит в том, что они представляют собой устойчивую, сложившуюся предметную деятельность в той или иной сфере — в экономике, политике, государственном строительстве, в праве и т.д.

Таким образом, в предметах ведения выражаются и конкретизируются функции государства. Для более успешной реализации они могут быть распределены между государством в целом (Федерацией) и его составными частями (субъектами Федерации).

И здесь возникает один из сложнейших вопросов государственного строительства — оптимальность распределения сфер деятельности предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.

После принятия Конституции РФ 1993 г. возникало и возникает много сложностей с реализацией предметов ведения как Российской Федерацией, так и ее субъектами. Со всей остротой эти проблемы встают и при осуществлении в последнее время укрепления вертикали государственной власти Боброва Н.А., Лучин В.О. Конституционный строй и конституционализм в России: Монография. — М.; Закон и право, ЮНИТИ-ДАНА, 2003.- С. 101.

Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности и обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это — объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.

Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении:

• -исключительной компетенции федеральных органов власти;
• -совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов;
• -исключительной компетенции субъектов федерации.

Такое решение проблемы характерно для США, ФРГ. Австралии и других федерации.Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции: учеб.- М.; Норма, 2005. С. 137. Российская Федерация следует по этому испытанному пути (хотя термин «исключительная компетенция» в ней не употребляется): статья 71 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации; статья 72 — перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов; а в статье 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (то есть за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектами возможно только на основе Конституции, Федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основ конституционного строя (часть 3 статья 11 Конституции), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения в не правовых формах или путем произвольного принятия законов, а также постановлений исполнительной власти. Здесь самый чувствительный нерв федерализма и одновременно залог стабильности власти на всей территории Федерации.

Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Эти и только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (законы, указы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это и сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.

В основу структурирования предметов ведения в действующей Конституции России положен принцип кооперации. С точки зрения способа структурирования предметов ведения по уровням власти, российская конституционная модель пошла по пути признания предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Непосредственно в самой федеральной Конституции представлен перечень двух видов предметов ведения: предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами гос.власти РФ и ее субъектов. Принципы федерации в России

Согласно ч. 3 ст. 5 Конституции РФ разграничение пред­метов ведения и полномочий между органами государствен­ной власти РФ и органами государственной власти субъ­ектов РФ является одним из конституционных принципов российского федерализма.

Предмет ведения субъекта РФ — сфера общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституци­ей РФ к компетенции субъектов РФ.

Существуют два основных способа регулирования от­ношений между Российской Федерацией и ее субъектами: конституционно-правовой и договорный.

Конституционно-правовой способ разграничения пред­метов ведения и полномочий между Российской Федера­цией и субъектами РФ заключается в том, что именно в Конституции РФ устанавливаются перечни предметов ве­дения и полномочий Российской Федерации, совместного ведения России и ее субъектов и исключительного ведения субъектов РФ.

В ст. 71 и 72 Конституции РФ содержится закрытый пе­речень предметов ведения Российской Федерации и пред­метов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, который может быть изменен только в порядке, предусмотренном для внесения поправок в Конституцию РФ. Согласно ст. 73 Конституции РФ остальные предметы ве­дения отнесены полностью к ведению субъектов РФ, т.е. ис­пользован остаточный принцип определения полномочий.

Правовое регулирование по предметам ведения Россий­ской Федерации осуществляется федеральными конститу­ционными законами и федеральными законами, имеющими прямое действие на всей территории РФ.

Предметы ведения и полномочия Российской Федерации, закрепленные в 18 пунктах ст. 71 Конституции РФ, услов­но можно разделить на следующие группы:

1. Государственного строительства или учредительные.

2. Законодательные и правоохранительные.

3. Социально-экономические.

4. Обороноспособность.

5. Внешнеполитические и внешнеэкономические.

6. По конкретизации статуса личности (гос. награды, гражданство, амнистия и др.).

По вопросам, отнесенным ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, издаются два вида федеральных законов:

1) федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования;

2) федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.

К предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, установленным в 14 пунктах ст. 72 Консти­туции РФ, относятся:

1. Учредительные (установление общих принципов орга­низации системы органов государственной власти и местно­го самоуправления, обеспечение соответствия конституций и законов субъектов Конститу­ции РФ и федеральным законам и др.).

2. Правозащитные и правоохранительные (защита прав и свобод человека и гражданина, законность, обще­ственная безопасность, борьба с катастрофами, эпиде­миями, охрана окружающей среды и др.).

3. Законодательные (административное, административ­но-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земель­ное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды).

4. Социально-экономические (разграничение государ­ственной собственности, образование, здравоохранение, социальная защита и др.).

5. Внешнеполитические (международные связи субъектов и др.).

Договорный способ разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами (ч. 3 ст. И Конституции РФ). Общие принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ закреплены в ст. 26.7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных ор­ганов государственной власти субъектов Российской Феде­рации». Согласно положениям данного Закона заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в одном случае: если это обусловлено экономическими, гео­графическими и иными особенностями субъекта РФ.

Закон предусматривает досрочное прекращение дей­ствия договора о разграничении полномочий, которое воз­можно по двум основаниям:

— по взаимному согласию сторон;

— по решению суда.

Помимо двусторонних договоров о разграничении пол­номочий могут заключаться соглашения о передаче части полномочий федеральных органов исполнительной власти исполнительным органам государственной власти субъекта РФ и наоборот. Передача полномочий в обоих случаях не должна противоречить Конституции РФ, федеральным за­конам, а также конституции (уставу), законам и иным нор­мативным правовым актам субъекта РФ.

Федеральные органы исполнительной власти, передав­шие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий соответствующим исполнительным органам власти субъекта РФ, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненад­лежащее осуществление части переданных полномочий.

Статья 1 Конституции РФ определяет Россию как федеративное государство, а ст. 5 констатирует, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов равноправных субъектов Российской Федерации.

В составе Российской Федерации в соответствии со ст. 65 Конституции РФ находится 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, одна автономная область и 10 автономных округов.

Статья 5 Конституции РФ определяет основополагающие принципы, на которых строится российский федерализм.

1. Государственная целостность Российской Федерации. Государственная целостность — неотъемлемый признак суверенного государства. Государственная целостность федеративного государства гарантируется тем, что государственный суверенитет как верховенство и независимость государственной власти на всей своей территории и в международных отношениях принадлежит только Федерации, но не ее субъектам. Субъекты Федерации не имеют право выхода (сецессии) из Российской Федерации. Российская Федерация имеет единую территорию в пределах государственной границы, единое гражданство, Конституцию, единое экономическое пространство.

2. Единство системы государственной власти. Данный принцип означает как общие основы построения органов государственной власти Федерации и субъектов, так и проведение общей государственной политики.

Принцип единства системы государственной власти выражается прежде всего в единстве системы органов государственной власти. В соответствии со ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В рамках единой системы органов исполнительной власти Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ст. 85 Конституции РФ).

Система органов судебной власти в Российской Федерации в большей своей части является централизованной. Согласно ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» к федеральным судам относятся Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции субъектов Российской Федерации, районные суды, военные и специализированные суды, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Российской Федерации.

3. Провозглашение равноправия субъектов Российской Федерации. Конституция РФ в ст. 5 закрепляет, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Российской Федерации (ч. 1), а также, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Равноправие субъектов Российской Федерации означает равные возможности в обладании и осуществлении правами и обязанностями. Естественно, различные субъекты Российской Федерации обладают различными экономическими, социальными и политическими особенностями, что создает различие в их правовом статусе, то есть наличном объеме реализуемых субъектом Российской Федерации прав и обязанностей.

Равноправие субъектов Российской Федерации является только провозглашенным и не подтверждается дальнейшим конституционным регулированием и политико-правовой практикой федеративных отношений:

1) в ст. 5 Конституция РФ называет республики государствами, предоставляя им право иметь свои конституции. Остальные субъекты Российской Федерации вправе иметь только уставы. Конституция РФ (ст. 66) устанавливает, что устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта

Российской Федерации. В отношении порядка принятия конституций республик такого ограничения не установлено — они могут быть приняты и на республиканском референдуме;

2) в соответствии со ст. 68 Конституции РФ республики вправе устанавливать свои государственные языки. Такое право не предоставлено автономной области и округам, также образованным по национальному признаку;

3) республики в соответствии с ч. 2 ст. 2 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации» вправе иметь свое гражданство: граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, являются одновременно гражданами этой республики;

4) ст. 66 Конституции РФ предусматривает, что автономные округа могут входить в состав края или области, то есть находиться в составе иного субъекта Российской Федерации. При этом территория и население автономного округа включаются в состав территории и населения края или области;

5) практика заключения двухсторонних соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации. Такие договоры заключены не со всеми субъектами Российской Федерации и, таким образом, отношения с одной группой субъектов регулируются помимо Конституции РФ, многостороннего Федеративного договора еще и двухсторонними договорами, а другая группа субъектов руководствуется только Конституцией РФ и федеративным договором. Кроме того, содержание двухсторонних договоров с разными субъектами Российской федерации существенно различается между собой.

4. Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации. Право народов на самоопределение является общепризнанным принципов международного права, установленным в Уставе ООН, Международных пактах о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах. Однако Конституция РФ, закрепляя принцип самоопределения народов в Российской Федерации, имеет в виду не самоопределение их в виде государственности, то есть отделения от Российской Федерации с созданием собственного государства. Данный принцип закрепляется Конституцией РФ как принцип федерализма и относится к народам (населению) субъектов Российской Федерации как территориально-политическим общностям. Право самоопределения народов как принцип российского федерализма следует отграничивать от права наций на самоопределение как принцип международного права. Во втором случае нация выступает как территориально-политическая общность, формирующая суверенное государство. В этом смысле можно говорить о «российской нации», «российском народе» как о совокупности всех проживающих на территории Российской Федерации граждан (независимо от национальности).

5. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Существование двухуровневой системы органов государственной власти в Российской Федерации предполагает определение перечней вопросов, решаемых на каждом уровне. В Российской Федерации предметы ведения между Федерацией и субъектами разграничиваются путем установления предметов исключительного ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов, а также заключения договоров и соглашений.

При разграничении предметов ведения и полномочий должны соблюдаться следующие основные принципы:

1) конституционность: законы и иные нормативно-правовые акты РФ и субъектов РФ, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения РФ и предметы совместного ведения. Указанные акты не могут быть приняты, если их принятие ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта РФ, ущемлению или утрате признаваемых и гарантируемых Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности РФ и единств системы государственной власти в РФ;

2) верховенство Конституции РФ и законов РФ: в случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции РФ и федеральных законов по предметам исключительного ведения РФ и предметам совместного ведения действуют положения Конституции и законов РФ;

3) равноправие субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий;

4) недопустимость ущемления прав и интересов субъектов РФ: при разграничении предметов ведения и полномочий в отношении одного из субъектов РФ недопустимо ущемление прав и интересов других субъектов РФ;

5) согласование интересов федерации и интересов субъектов РФ в процессе принятия федеральных законов, законов субъектов РФ, заключения договоров и соглашений;

6) добровольность заключения договоров и соглашений;

7) обеспеченность ресурсами: при разграничении предметов ведения и полномочий решается вопрос об обеспечении соответствующих органов государственной власти финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления указанными органами своих полномочий;

8) гласность заключения договоров и соглашений.

73.Разграничение полномочий между федеральным центром и регионами России.

• •1.Роль Администрации в системе обеспечения функций Президента рф.
• •2.Институт президентства в системе государственного управления современной России.
• •3.Совет Федерации, как институт представительства субъектов рф.
• •4.Государственная Дума в системе политического управления современной России.
• •5.Роль Правительства рф в системе органов исполнительной власти России.
• •6. Судебная власть в рф: функционально-отраслевое значение.
• •7. Законодательная власть в субъектах рф. (Тюменская областная Дума).
• •9. Система исполнительных органов власти в субъектах рф. (Правительство Тюменской области)
• •10. Становление и развитие федерализма в России.
• •2. По временным рамкам:
• •3. По средствам управления:
• •12. Государственная политика в рф: основные направления.
• •13. Государственная власть: конституционные основы.
• •14.Структура органов государственной власти на федеральном уровне.
• •15. Законодательный процесс, как механизм разработки и принятия государственных решений.
• •16. Общественная палата, как орган общественного контроля в системе государственного управления современной России.
• •17. Политические партии России и их роль в системе государственного управления.
• •21. Центральная избирательная комиссия: функции и роль в деятельности системы государственного управления.
• •22. Счетная палата рф: основные направления деятельности на современном этапе.
• •23. Федеральное казначейство, как орган финансового контроля в бюджетной сфере рф.
• •24. Роль Уполномоченного по правам человека в обеспечении соблюдения конституционных прав и свобод граждан (Памфилова э.А., в Тюменской области Миневцев с.В.)
• •25. Институт уполномоченных по правам ребенка в системе государственного управления. (Астахов п.А., в Тюменской области Степанов а.Э.)
• •26. Теоретические основы местного самоуправления.
• •27. Территориальные основы организации местного самоуправления.
• •28. Правовые основы организации местного самоуправления в рф.
• •29. Муниципальная реформа в России.
• •31. Организационные основы местного самоуправления в России.
• •Структура омсу
• •32. Представительный орган муниципального образования.
• •Варианты взаимоотношений с главой мо.
• •35. Общие принципы организации муниципальной службы.
• •36. Должности в системе муниципальной службы. Надо дописать категории должностей.
• •37.Муниципальный служащий: правовой статус (фз № 25 «о муниципальной службе в рф», Закон то № 10 «о муниципальной службе в то»).
• •38. Порядок поступления на муниципальную службу.
• •40.Кадровый резерв, как инструмент формирования кадрового потенциала органов местного самоуправления.
• •41. Муниципальные выборы, как форма прямого изъявления граждан.
• •43. Правотворческая инициатива: механизм реализации (вопросы местного значения).
• •44. Опрос граждан, как форма учета мнения населения в системе местного самоуправления (вопросы местного значения).
• •45. Конференция и собрание граждан, как формы представительства населения при решении вопросов местного значения.
• •46. Сход, как форма деятельности представительного органа местного самоуправления.
• •47.Публичные слушания: цели и порядок проведения.
• •48. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, как форма общественного контроля за деятельностью выборных органов.
• •49. Территориальное общественное самоуправление, в системе местного самоуправления.
• •50. Обращения граждан: организационно-правовое регулирование.
• •51. Государственная служба как система, ее правовое регулирование, основные принципы и виды.
• •52. Правовые основы современной российской системы государственной гражданской службы (Что регулирует 58 и 79 фз???)
• •53. Должности государственной гражданской службы: виды и квалификационные требования.
• •54. Реестр государственных должностей на федеральном и региональном уровне.
• •57. Антикоррупционная политика в современной России.
• •58. Конституция рф, как вид правовых норм.
• •61.Международные правовые акты, международные договоры рф как источники государственного права.
• •62.Бюджетная система рф: понятие, принципы построения.
• •63.Государственный бюджет: структура, функции и состояние в современной России.
• •67.Характеристика формы Российского государства.
• •69.Роль природных ресурсов в социально-экономическом развитии региона.
• •70. Типология российских регионов по уровню социально-экономического развития.
• •71.Зарубежный опыт местного самоуправления (на примере 1-2 стран).
• •72. Зарубежный опыт организации государственного управления.
• •73.Разграничение полномочий между федеральным центром и регионами России.
• •74. Правовые основы организации федерального, регионального государственного управлении и местного самоуправления.

Статья 71. В ведении РФ находятся:

а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

д) федеральная государственная собственность и управление ею;

е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

о) судоустройство; прокуратура; уголовное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское законодательство; процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности*(13);

п) федеральное коллизионное право;

р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

т) федеральная государственная служба.

Соотношение предметов ведения федерации и субъектов федерации в России.

Конституция РФ устанавливает четкие перечни полномочий РФ, субъектов РФ и предметы их совместного ведения. РФ обладает суверенитетом на всей территории РФ и осуществляет полномочия, отнесенные к предметам ее исключительного ведения в силу их особой важности для государства. Например, принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; федеративное устройство и территория РФ; регулирование федерального бюджета; вопросы войны, обороны и мира и т. д.

Вне пределов ведения РФ и сферы совместного ведения РФ и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти, т. е. эти полномочия относятся к исключительной компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Сфера совместного ведения РФ и субъектов РФ — полномочия, в пределах которых вправе действовать и РФ, и ее субъекты. Эти полномочия субъекты правоотношений осуществляют с учетом взаимной выгоды, взаимного согласия и взаимного делегирования полномочий на основании федеративных договоров о разграничении предметов ведения.

Разграничение этих полномочий осуществляется согласно принципам: 1) соответствия законодательств субъектов РФ федеральному; 2) равноправия субъектов РФ в осуществлении их полномочий; 3) независимости органов государственной власти субъектов РФ в осуществлении, своих полномочий от федеральных органов власти. Соответствие законодательства субъектов РФ означает, что все акты, принятые органами государственной власти субъектов РФ в пределах их компетенции, должны соответствовать положениям Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам. В случае, если орган государственной власти субъекта РФ принял акт вне пределов своей компетенции, такой акт может быть признан не соответствующим федеральному законодательству судом по заявлению заинтересованного лица в установленном порядке, а значит, такой акт не подлежит применению и ссылки на него недопустимы.

Равноправие субъектов РФ перед РФ означает, что все субъекты РФ вправе самостоятельно, независимо от других, осуществлять полномочия в пределах своей компетенции, при этом полномочия по изданию нормативных актов у всех субъектов равные. Ни один субъект РФ независимо от его формы (республика, край, область, автономный округ или область, город федерального значения) не может обладать большим или меньшим объемом полномочий, так как полномочия субъектов РФ устанавливаются Конституцией РФ для всех субъектов одновременно, а конкретизация федеративными договорами о разграничении предметов ведения касается только предметов совместного ведения.

Органы государственной власти субъектов РФ исполняют свои полномочия, но только в пределах своей компетенции либо по предметам совместного ведения согласно федеративным договорам о разграничении предметов ведения. Никакие органы государственной власти РФ не вправе препятствовать осуществлению полномочий субъектов РФ, принуждать к принятию того или иного закона.

Порядок разрешения коллизий между субъектами федеративных отношений.

В России динамично развиваются федеративные отношения, субъекты Федерации активно используют свое право создавать собственное законодательство. Следует признать, что зачастую региональные правовые акты, имеющие высшую юридическую силу, противоречат Конституции России, федеральным законам, и даже нормы одного акта противоречат друг другу.

Конституционные коллизии и конфликты порождаются, как правило, теми или иными правовыми актами. В столкновении этих актов юридические противоречия находят многообразные проявления. Примечательно, что именно с принятием и реализацией законов, указов, постановлений и иных актов связано преодоление различных конфликтов, в т.ч. юридических. И здесь роль этих актов столь же значительна, хотя не меньшее значение приобретает устранение противоречий между ними. Сбалансированные между собой правовые акты как бы «гасят» одну из причин юридических коллизий и тем самым вносят свой нормативный вклад в процесс устранения коллизий и их последствий.

«Коллизия в законодательстве субъектов РФ» представляет собой противоречие между правовыми нормами, регулирующими сходные общественные отношения, закрепленными в Конституции РФ, федеральном законодательстве, с одной стороны, и в основных законах субъектов Федерации, с другой, а также несоответствие между отдельными юридическими предписаниями, содержащимися в одном акте — Конституции (Уставе) региона. «Основное законодательство субъектов РФ» — это нормативные правовые акты регионов, обладающие высшей юридической силой по отношению к иным правовым актам субъектов (Конституции и Уставы), принимаемые законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации в соответствии с Конституцией РФ.

На основании изложенного в уставном законодательстве регионов предлагается выделить две группы правовых норм, принятых в соответствии с Конституцией России, в зависимости от предметов ведения:

1) по вопросам, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов;

2) по предметам исключительного ведения субъектов.

Однако существует еще и третья группа, которой, не должно быть в основных законах регионов, — это правила, регламентирующие сферы исключительного ведения Федерации. Закрепляя такие положения, субъекты «вмешиваются» в компетенцию федерального центра.

Обобщив случаи коллизий, имеющих место в Конституциях (Уставах) регионов, обусловленных существованием различных по занимаемой ступени в иерархической системе юридических предписаний, дифференцируем все коллизии в уставном законодательстве субъектов РФ в зависимости от уровня нормативного правового акта, которому противоречат нормы основного закона региона, на два вида — внешние и внутренние. Внешние коллизии, когда нормы уставного законодательства субъектов противоречат Конституции РФ, федеральным законам, иным правовым актам регионов, можно разбить на подвиды: по предметам совместного ведения; исключительного ведения Российской Федерации; по предметам ведения субъектов. При внутренних коллизиях нормы Конституций (Уставов) не соответствуют друг другу.

Следует отметить объекты правового регулирования, в отношении которых чаще всего возникают коллизии:

1) разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами;

2) права и свободы человека и гражданина;

3) принцип «разделения властей» и др.

Коллизии порождаются самыми разнообразными причинами. М. В. Баглай выделяет следующие: несовершенство законов, судебные ошибки, произвольное толкование Конституции и других актов, выход отдельных органов за пределы своих полномочий и т.д. Тихомиров Ю.А. подчеркивает, что возникновение и нарастающую остроту коллизий пока не удается предотвратить по двум причинам — мешают слабое и неполное правовое регулирование данной сферы и отступление от действующих норм и договоренностей. Мало процедур разрешения споров. Все причины возникновения коллизий можно разделить на два блока — объективные и субъективные.

Объективный характер причин означает, что они связаны с реально существующим положением в праве субъектов РФ:

1) отсутствие федерального законодательства по вопросам, отнесенным к совместному ведению Федерации и ее субъектов;

2) слабое правовое регулирование сферы взаимоотношений между центром и регионами;

3) недостаточное законодательное регулирование процедур разрешения споров;

4) нет хорошо отлаженного механизма согласование интересов всех участников федеративных отношений при принятии нормативных правовых актов и др.

Причины возникновения коллизий субъективного характера связаны непосредственно с личностью людей, занимающих должности в органах государственной власти и осуществляющих правотворческую, правоприменительную деятельность:

1) желание регионов получить больший объем полномочий путем перераспределения предметов ведения, установленных Основным законом России;

2) нарушение должностными лицами органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов действующих правовых норм;

3) недостаточно грамотная разработка проектов законов, что приводит к образованию коллизий внутри одного нормативного правового акта;

4) произвольное толкование норм права, судебные ошибки и др.

Основной причиной возникновения внешних коллизий в уставном законодательстве субъектов Федерации является желание регионов получить больший объем полномочий, чем предусмотрено Конституцией РФ. Внутренние коллизии появляются, главным образом, из-за недостаточно грамотной разработки проектов законов, отсутствия юридической экспертизы принимаемых актов. Рассмотрим варианты разрешения противоречий правовых норм применительно к выделенным видам коллизий — внешним и внутренним. Несоответствия между юридическими предписаниями, имеющими место в одном правовом акте, подлежат безусловному устранению законодателем путем внесения соответствующих изменений. Противоречия между нормами уставного законодательства субъектов Федерации и иными юридическими правилами предлагается разрешать исходя из того, на регламентирование каких общественных отношений направлено действие правовых норм. Если объектом правового регулирования являются сферы деятельности, отнесенные к исключительному ведению РФ или к совместному ведению, то, в соответствии с Конституцией РФ, приоритет имеют нормы федерального законодательства, их и следует применять. Регионы не имеют права «вторгаться» в ведение федерального центра и включать в свое законодательство правовые положения по вопросам, перечисленным в статье 71 Конституции РФ, а уже закрепленные правила необходимо устранять.

При возникновении несоответствий по предметам ведения субъектов, нужно применять, прежде всего, Основные законы регионов независимо от того, противоречат им федеральные законы или другие правовые акты субъектов.

Попытаемся кратко охарактеризовать правовой режим предотвращения и устранения юридических коллизий, рассмотрев, прежде всего, его составные элементы.

Первый элемент — легальное признание юридических коллизий как явлений, возникающих, существующих и проявляющихся в различных формах. В Конституции РФ, конституциях республик и уставах других субъектов Федерации, в законах, указах и актах правительств фиксируются виды юридических коллизий.

Второй элемент — точное определение участников отношений, возникающих в коллизионных процессах и ситуациях. Ими могут быть граждане, государственные органы всех уровней, предприятия и учреждения, общественные объединения. Распространенность юридических коллизий и подчас их невидимая масштабность объясняют массовый характер участников, которые должны действовать строго в рамках своей компетенции.

Третий элемент — право признает юридические коллизии нежелательными и вводит условия их недопущения — действие в рамках закона, соблюдение процедур, запреты и т.д., а допуская, — вытесняет.

Четвертый элемент связан с регулированием тех или иных видов юридических коллизий. Как уже отмечалось, к ним имеют отношение, по сути дела, все отрасли законодательства. При наличии общих, типичных коллизий типа столкновений законов и подзаконных актов в каждой отрасли можно обнаружить также специфические коллизии. К примеру, в конституционном праве допускается введение различных государственных состояний, режимов в условиях угрозы, посягательств на конституционный строй, территориальную целостность государства, благополучие его граждан. Таков смысл законов о чрезвычайном, положении, об обороне, о безопасности, о государственной границе. В частности, чрезвычайное положение как любой правовой режим деятельности вводится для скорейшей нормализации обстановки, восстановления законности и правопорядка, устранения угрозы безопасности граждан. Охрана государственной границы как составная часть государственной системы обеспечения безопасности включает такие меры, как недопущение противоправного изменения прохождения границы, соблюдение ее режима, защита интересов личности, общества и государства от внешних угроз.

Пятый элемент — установление легальных процедур разрешения коллизий, рассмотрения юридических споров.

Шестой элемент — наличие управомоченных органов для предотвращения и устранения юридических коллизий. Напомним, что действуют законы о Конституционном Суде, об арбитражных судах, о статусе судей, о милиции, о федеральных органах государственной безопасности, о внутренних войсках. Наконец, в качестве седьмого элемента правового режима можно назвать нормативные и правозащитные меры преодоления коллизий, устранения нарушений законности, восстановления прежнего состояния или статуса юридических и физических лиц. Важным условием предотвращения коллизий является «компетенционное правило». Оно означает, что органы государственной власти РФ и ее субъектов обязаны действовать строго в пределах их компетенции, установленной Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Федерации, законодательством. Запрещается игнорировать общегосударственные интересы и интересы субъектов Федерации, признаваемые законодательством, и нарушать компетенцию органов государственной власти, которые призваны выражать эти интересы. Предотвращению коллизий в сфере частного права служит хорошее знание гражданами, предпринимателями своих прав и обязанностей, легальных способов их осуществления и защиты, умение готовить юридические документы и акты. Нормы гражданского, семейного, жилищного кодексов, других законов служат основой их самореализации.

Должностные лица и государственные органы обязаны этому содействовать. Органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов обязаны согласовывать свои действия в соответствии со ст. 72 Конституции РФ и положениями конституций и уставов ее субъектов. Согласованные действия органов государственной власти означают информирование, получение согласия, отсутствие возражений, совместные программы, координацию мероприятий.

В целях предотвращения и преодоления коллизионных ситуаций органы государственной власти содействуют участию общественных объединений и движений, политических партий, предпринимательских структур, религиозных организаций в проведении переговоров, поиске взаимоприемлемых решений, в разъяснении населению причин коллизионной ситуации. Органы государственной власти обязаны содействовать средствам массовой информации в получении достоверных сведений о причинах, содержании и участниках коллизионных и конфликтных ситуаций, информировать население о проводимых ими мероприятиях. Еще одно важное правило — все государственные органы должны своевременно определять причины и содержание разногласий и споров. В целях своевременного обнаружения противоречий в многообразных отношениях органы государственной власти обязаны в пределах своих полномочий собирать и анализировать информацию: а) о разногласиях между различными государственными органами и должностями лицами по вопросам их компетенции; б) о влиянии и противоборстве интересов социальных групп, партий и их лидеров; в) о несогласованных действиях государственных органов; г) о фактах принятия решений с превышением полномочий, вмешательства в компетенцию других органов; д) о воспрепятствовании деятельности государственных органов; е) о конфликтах политического, экономического и социального характера.

Для правовых режимов предотвращения и разрешения юридических коллизий существенное значение имеет комплекс используемых средств. Набор таких средств включает в себя весь диапазон «от мягкого к жесткому» — взаимное информирование сторон по спорным вопросам, уведомление, ведение переговоров, достижение договоренностей, взаимные компромиссы, использование арбитражных и посреднических процедур, решения судов, жесткие санкции государств.

Подвижность и быстрота развития юридических противоречий, или, напротив, их вялое течение предполагают анализ и обнаружение фаз развития коллизий.

otvety_na_bilety_KP_gosekz_2013_g / Остроумов Руслан — вопрос 39

ВОПРОС № 39. подготовил Остроумов Руслан

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий

органов государственной власти РФ и субъектов РФ:

понятие предметов ведения их виды, способы разграничения предметов ведения в РФ

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ и ее субъектов раскрывается в Конституции РФ.Ст. ст. 71-3 КРФустанавливает четкие перечни полномочий РФ, субъектов РФ и предметы их совместного ведения. Рассмотрим данный принцип более подробно.

Понятие предметов ведения:

В научной литературе не сложилось единого подхода к определению понятия «предметы ведения». Так, в своем учебнике КП России, Кутафин О. и Шеремет К.определяют предметы ведения как определенные области (сферы) общественных отношений, в рамках которых действует орган власти, как круг деятельности органа, подчеркивая, что это не отдельные вопросы и не совокупность каких-то вопросов, а обозначение определенных областей государственной деятельности.

Предметы ведения, как мне кажется, более точно выражены Т. В. Бялкиной – этоопределенные общественные отношения, возникающие по различным основаниям, на которые воздействует субъект компетенции. Целесообразно считать предметами ведения сами материальные объекты, по поводу которых возникают общественные отношения, тем более считать таковыми конкретных должностных лиц.

Можно согласиться с определением, которое дает В.Г. Стрекозов:

«Предмет ведения – это круг вопросов, решаемых высшими органами государственной власти с помощью установленных Конституцией и другими законодательными актами полномочий этих органов».

Их виды:

Мировая практика выработала формулу решения проблемы определения компетенции федеральных органов власти и органов ее субъектов, которая состоит в установлении:

1) исключительной компетенции федеральных органов власти;

2) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов;

3) исключительной компетенции субъектов федерации.

Конституция РФ следуя данной схеме (хотя термин «исключительная компетенции» субъектов РФ отсутствует) установила: ст. 71содержит перечень вопросов, находящихся в исключительном ведении Федерации;ст.72– перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов; а вст. 73без перечня вопросов закреплена вся компетенция субъектов РФ, находящаяся за пределами ведения первых двух.

Таким образом по содержанию регулируемых вопросов предметы ведения РФ Конституция делит на три группы:

1. Исключительные предметы ведения и полномочия РФ (ст. 71 КРФ);

2. Совместные предметы ведения и полномочия РФ и ее субъектов (ст. 72 КРФ).

3. Предметы, находящиеся вне пределов ведения РФ и сферы совместного ведения РФ и ее субъектов,т. е. эти полномочия относятся к исключительной компетенции органов государственной власти субъектов РФ (ст. 73 КРФ).

Федеративный характер национально-государственного устройства России обусловил необходимость конституционного закрепления предметов совместного ведения федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ).

Непосредственно из видов предметов ведения РФ и ее субъектов, можно выделить отдельные группы полномочий органов РФ и ее субъектов. Так М. В. Баглай условно разделил их на несколько категорий.

Предметы ведения органов РФ (ст. 71):

1. вопросы государственного строительства (принятие и изменении КРФ и Федеральных законов, контроль за их исполнением; федеративной устройство и территория Федерации; регулирование и защита прав и свобод гражданина, гражданства и т.д.);

2. вопросы регулирования экономики и социального развития (фед/госсобственность и управление ею; установление основ фед/политики и фед/программы в области гос., экономич., экологического и т.п. развитии Федерации; регулирование общих вопросов образования, налогообложения, федерального бюджета и т.д.);

3. вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности ( внешняя политика и м/ународные отношения РФ, м/ународныые договоры РФ, вопросы войны и мира, внешнеэкономические отношения РФ);

4. вопросы обороны и охраны границ (оборона и безопасность, оборонное производство боеприпасов и оружия, определение статуса и защита территориальных границ РФ)

5. вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы

6. вопросы метеорологии, статистической отчетности и т.д.

7. гос/награды и почетные звания РФ

Предметы совместного ведения РФ и ее субъектов:

1. вопросы государственного строительства и защиты прав и свобод

2. вопросы регулирования экономики и социального развития

3. вопросы деятельности правоохранительных органов и правовой системы

4. координация деятельности м/ународных и внешнеэкономических связей субъктов РФ, выполнение м/ународных договоров РФ

Способы разграничения предметов ведения:

Дополнительно гарантируя равноправие субъектов федерации, п. 2 ст. 72 Конституции РФ устанавливает, что данные положения в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные города.

Установленный Конституцией, Федеративным договором и другими федеральными законами объем полномочий федерации может корректироваться договорами и соглашениями между РФ и ее субъектами.

Конституция РФ и Федеративный договор предусматривают возможность взаимного делегирования, передачи части своих полномочий органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Предмет ведения РФ определяется Конституцией РФ 1993 г., Федеративным договором, состоящим из трех Договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти республик; органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; органами власти автономной области и автономных округов1.

Разграничение полномочий осуществляется согласно принципам:

1) Соответствие законодательства субъектов РФ означает, что все акты, принятые органами государственной власти субъектов РФ в пределах их компетенции, должны соответствовать положениям Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам.

В случае, если орган государственной власти субъекта РФ принял акт вне пределов своей компетенции, такой акт может быть признан не соответствующим федеральному законодательству судом по заявлению заинтересованного лица в установленном порядке, а значит, такой акт не подлежит применению и ссылки на него недопустимы.

2) Равноправие субъектов РФ перед РФ означает, что все субъекты РФ вправе самостоятельно, независимо от других, осуществлять полномочия в пределах своей компетенции, при этом полномочия по изданию нормативных актов у всех субъектов равные.

Ни один субъект РФ независимо от его формы (республика, край, область, автономный округ или область, город федерального значения) не может обладать большим или меньшим объемом полномочий , так как полномочия субъектов РФ устанавливаются Конституцией РФ для всех субъектов одновременно, а конкретизация федеративными договорами о разграничении предметов ведения касается только предметов совместного ведения .

3) Органы государственной власти субъектов РФ исполняют свои полномочия, но только в пределах своей компетенции либо по предметам совместного ведения согласно федеративным договорам о разграничении предметов ведения . Никакие органы государственной власти РФ не вправе препятствовать осуществлению полномочий субъектов РФ, принуждать к принятию того или иного закона2.

1Федеративный договор от 31 марта 1992 года «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти Краев, Областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ»;

Федеративный договор от 31 марта 1992 года «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ»;

Федеративный договор от 31 марта 1992 года»О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти Автономной области, Автономных Округов в составе РФ»