Становление федерализма в России

Современное российское общество: актуальные проблемы и перспективы развития

СТАНОВЛЕНИЕ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

В.Н. Иванов

Институт социально-политических исследований РАН Борисоглебский пер., д. 13. к.З., 121069, Москва, Россия

Федерализм — форма государственного устройства, в основе которого лежит объединение нескольких государств (национально-государственные или административно-территориальные образования) в единое государство (федерацию) с общими для всех Конституцией, законодательством, гражданством, едиными принципами взаимоотношений федеральной власти и субъектов Федерации (федеративных отношений). Содержание последних регулируется региональной и национальной политикой, определяемых Центром совместно с субъектами Федерации.

Объединение государств (и народов) как политическая идея и практика имеет длительную историю и восходит еще к античным временам. В Древнем Риме существовали так называемые федеративные общины, свобода которых обеспечивалась договором и которые, находясь под властью Рима, пользовались определенной самостоятельностью в отличие от податных общин. «Расширяя свое влияние на другие народы, — пишет В.Ф. Калина, — римляне полностью подчинили только тех, кто силой пытался отстоять самостоятельность. С другими общинами, предпочитавшими мирную политику, они вступали в союзы, правда, в подавляющем большинстве случаев под верховенством Рима. Отношения оформились путем заключения договоров о мирных отношениях и торговле…”.

В средние века идеи федерализма развивались в основном в рамках религиозных учений.

Создание Соединенных Штатов Америки дало мощный толчок развитию теоретической мысли в этом направлении. Принципиальное значение для создания американской федерации имело положение, обоснованное видным политическим деятелем и теоретиком Джеймсом Мэдисоном: «Прежде всего, следует помнить, — писал он в 1787 году, — что союзное правительство вовсе не облечено властью вводить и применять все законы. Его юрисдикция распространяется лишь на известное число уложений, которые касаются всех членов республики и которые не могут быть введены одним из них в отдельности. Правительства же штатов могут взять на себя попечение о всех других вопросах, которые можно решать в отдельности, и таким образом они сохранят должную власть и должное поле деятельности”.

Разработанные в эти годы теоретические постулаты легли в последующем в основу политической практики ряда стран, избравших федеративную форму государственного устройства. Особенно большое значение имела концепция суверенитета, которым по взглядам некоторых американских теоретиков была наделена федерация в целом. Однако принятая в 1787 г. Конституция США, отражавшая такой подход к суверенитету, была дополнена соответствующей поправкой, которая гласила: «Полномочия, не представленные настоящей Конституцией Соединенных Штатов и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом”.

Подчеркивая необходимость «разделения суверенитета”, тот же Дж. Мэдисон писал: «У народа, сплоченного в единую нацию, верховная власть полностью принадлежит национальному законодательному органу. У сообществ, соединившихся с той или иной целью, верховенство принадлежит частично общесоюзному, а частично муниципальным законодательным органам. В первом случае все местные власти подчиняются верховной, которая пользуется правом проверять их, направлять и распускать. Во втором случае местные или муниципальные власти образуют самодостаточную и независимую ветвь верховной власти, которая так же не подпадает под юрисдикцию общесоюзной власти, как и та не входит в юрисдикцию местных или муниципальных властей в отведенной ей сфере деятельности. Следственно, в этом отношении предлагаемое правительство нельзя считать национальным, поскольку его юрисдикция распространяется лишь на ряд оговоренных предметов, тогда как все остальные остаются в полном и нерушимом суверенном ведении отдельных штатов”.

Концепция «делимого суверенитета” как содержательное ядро теории федерализма получила распространение и в Европе и доминировала до последней четверти XIX в. Она получила дальнейшее развитие в трудах А. де Токвиля.’Ёго фундаментальный труд «О демократии в Америке” (Т. 1-2, 1835г.) был переведен на русский язык и вызвал значительный интерес в России.

Для России опыт США и западноевропейских государств не имел большого значения. Россия в этом вопросе шла своим путем, о чем писали многие мыслители. Очень ярко и точно писал об этом, например, И.А. Ильин: «Россия имела только два пути: или стереться и не быть, или замирить свои необозримые окраины оружием и государственной властью… Россия подняла это бремя и понесла его; и осуществила единственное в мире явление”.

Единственным в мире явлением Россия стала и потому, что, решая проблемы своего государственного устройства, она стремилась сохранить все народы, языки, культуры, чем коренным образом отличалась от американских или западноевропейских правящих классов. Об этом тоже писал И.А. Ильин: «Не искоренить, не подавить, не поработить чужую кровь; не задушить иноплеменную и инославную жизнь; а дать всем жизнь, дыхание и великую Родину. Найти ту духовную глубийу, и ширину, и гибкость творческого акта, в лоне которых каждое включаемое племя нашло бы себе место и свободу посильно цвести — одни доцветая, другие расцветая. Надо было создать духовную, культурную и правовую родину для всего этого разноголосого человеческого моря; всех соблюсти, всех примирить, всем дать молиться по-своему, трудиться по-своему и лучших отовсюду вовлечь в государственное и культурное строительство”.

Создать «духовную, культурную и правовую родину” для всех, кто жил в России — эта задача доминировала, и решить ее можно было только путем сильного государственного единовластия. Территориальное расширение за счет сильной центральной власти привело к рождению Российской империи.

Россия, будучи империей, монархическим, унитарным, по сути, государством, имела в своем составе территориальные единицы, отличающиеся значительным своеобразием по своему политическому устройству и предоставленным им правам.

Царская власть шла на сохранение подобного своеобразия, руководствуясь соображениями целостности государства. Можно в качестве примера назвать такие составные части российской империи, как Польша, Финляндия, Бессарабия, Бухара и т.д. В целом же в состав империй входили губернии, края, области, княжества, эмираты.

Существенным моментом в истории российского федерализма было наличие договорных начал вхождения в состав российского государства различных территориальных образований. Так, на договорной основе в состав России вошли в разное время Башкирия, Калмыкия, Украина, Молдавия, Грузия, Восточная Армения, Азербайджан, Казахстан и другие земли. Их вхождение по существу означало, что российской многонациональной государственности были изначально присущи элементы федерализма. Наличие унитарных и федеративных начал создало основу для противоречий, для противоборства двух тенденций: федерализма и унитаризма. «В царской России делались попытки децентрализовать управление, разграничить полномочия, т.е. фактически просматривались в государственном устройстве признаки федерализма”.

После октябрьской революции Советская Россия, а затем Советский Союз были объявлены федеративным государством.

Принципиально важным в этой связи было принятие резолюции Третьим Всероссийским съездом Советов в январе 1918г. «О федеральных учреждениях Российской Республики”, в пункте 1-м которой в частности говорилось: «Российская Социалистическая Советская республика учреждается на основе добровольного союза народов России, как Федерация советских республик этих народов”. В пункте 5-м и 6-м речь шла о разграничении сферы деятельности федеральных и местных органов власти и отмечалось, что «все местные дела решаются исключительно местными Советами” и далее «Центральная Советская власть обязана следить за соблюдением основ федерации и представляет Российскую Федерацию Советов в ее целом. На центральную власть возлагается также проведение мероприятий, осуществимых лишь в общегосударственном масштабе, причем, однако, не должны быть нарушаемы права отдельных, вступивших в федерацию, областей” .

Создание федерации рассматривалось прежде всего как средство разрешения национального вопроса в многонациональной стране. Исторически первой быйа Создана Российская Федерация (ее образование закрепила Конституция РСФСР 1918 года). Ее главная особенность заключалась в том, что она была основана на автономии. Второй исторически возйикШей формой была Закавказская Федерация. Она просуществовала с 1922 по 1936 гг. и затем входившие в нее республики вошли непосредственно в состав СССР. —

В отличие от РСФСР Закавказская Федерация основывалась на договоре.

Советский Союз как новая форма федерации был основан на суверенитете своих субъектов и объединил как унитарные, так и федеративное (РСФСР) государства. Основными принципами построения советской федерации были провозглашены принцип добровольности объединения субъектов, их равноправность, демократический централизм. Но главным был национальный принцип построения федерации.

В составе Советского Союза насчитывалось 15 союзных республик, 20 автономных республик, 8 автономных областей и 10 автономных округов. Эта громоздкая и сложная система практически управлялась строго централизованно на основе единой для всех Конституции СССР и советского законодательства. Главным связывающим в единое целое звеном была коммунистическая партия, проводимая ею политика. Большой знаток советской истории, известный английский ученый Эдвард Карр, характеризуя эту тенденцию, в частности отмечал: «растущее сосредоточение власти, выраженное в следовавших одна за другой конституциях РСФСР и СССР, тенденция к замене федеральных форм реальностью унитарного государства и неэффективность конституционного контроля были в определенном смысле уступкой затянувшемуся чрезвычайному положению в стране. Борьба за существование, исход которой всегда под вопросом, никогда не создает атмосферы, благоприятной для децентрализации власти или для смягчения ее суровости”.

Однако ситуация в субъектах советской федерации со временем складывалась таким образом, что сосредоточение власти в центре вошло в противоречие с необходимостью ее децентрализации и передачи больших полномочий на места. Необходимость радикальных изменений в этом направлении, хотя и осознавалась определенной частью партийного руководства, вовремя не была осуществлена, а принимаемые меры носили паллиативный характер и вызывали все большее недовольство национальных элит, возглавляющих союзные республики.

Развал СССР создал принципиально новую ситуацию для России. Проблема утверждения нового, демократического федерализма стала на повестку дня. Серьезные изменения произошли уже в самом начале 90-х гг., после подписания Федеративного договора (март 1992 г.) и принятия Конституции РФ (декабрь 1993 г.). В соответствии с этими документами субъектами Федерации стали выступать не только национальные (национально-территориальные), но и административно-территориальные образования.

Российский федерализм изначально складывался не только как форма организации межнациональных отношений, но и как форма территориальной организации. К субъектам федерации были отнесены 21 республика, 6 краев, 49 областей, одна автономная область, 10 автономных округов и 2 города федерального подчинения. Все 89 субъектов Федерации были объявлены Конституцией РФ равноправными, хотя таковыми так и не стали. Как отмечено в Конституции РФ, статус республик определялся Конституцией РФ и Конституцией Республики, а статус других субъектов — Конституцией РФ и уставами этих субъектов. Кроме того, для разных категорий субъектов РФ различным оказался и порядок решения вопросов о разграничении предметов ведения и полномочий с федеральными органами государственной власти.

Более того, в 90-е годы активно шел процесс наделения большими полномочиями субъектов федерации, что создавало предпосылки к их обособлению. В связи с тем, что республики представляют национально-государственные образования, их претензии на обособленность приобретают нередко этническую окраску. В случаях, когда национальные элиты претендуют на всю полноту власти и большие полномочия, чем это предусмотрено Конституцией РФ, возникает ситуация национально ориентированного сепаратизма.

По мнению многих исследователей, взаимоотношения субъектов Федерации с Центром являют собой доминанту развития российской государственности, потенциал которой во многом зависит от регионов. «Унаследованные от тоталитарного режима стереотипы сознания, связанные с диктатом Центра, -отметил Ф.Б. Садиков, — с неизбежностью порождают противодействие периферии, усиливают центробежные тенденции. Можно утверждать, что до середины 1994 г. нарастала опасность превращения противоречий между Центром и регионами в основное противоречие современного российского общества, способное привести к распаду России”.

Ситуация после 1994 г. хотя и несколько изменилась, но острота противоречий между Центром и регионами в целом сохранилась, сохранились и центробежные, граничащие с сепаратизмом тенденции.

В настоящее время Российская Федерация имеет в своем составе весьма отличающиеся, с точки зрения опыта государственного строительства, регионы. Некоторые из них имеют весьма длительные по времени государственные традиций, другие делают только первые шаги в этом направлении. Их претензии на национально-государственную самоидентификацию часто не встречают должного понимания и воспринимаются как чрезмерные. Попытки оправдания подобного подхода проявляются в обосновании идеи «одна нация — одно государство”. В настоящее время, практически все регионы России являются многонациональными й реализация такого подхода могла бы только способствовать

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

разрушению единства и целостности страны. Заслуживает внимания в этой связи подход д.ф.н. В.А. Печенева, утверждающего, что стратегической целью России как демократического федеративного государства должно стать «свободное и самостоятельное развитие каждой нации внутри многонационального российского государства, но не в виде доведенного до абсурда права наций на самоопределение, вплоть до отделения, а в форме самой широкой культурно-национальной автономии”. Многие полиэтнические государства мира используют институт экстерриториальной культурно-национальной автономии как дополняющую систему федеративного устройства структуру. Именно она позволяет найти оптимальные пути сохранения национального своеобразия и удовлетворения действительных, а не мнимых, продиктованных амбициями национальных элит, потребностей.

Вместе с тем, процесс становления российского федерализма не обошелся без крайностей и перекосов. Особенно это проявилось в «параде суверенитетов”, последствия которого еще не вполне ясны.

Первый мощный толчок к суверенизации был сделан еще руководством Советского Союза, объявившем о равноправном участии союзных республик и автономных образований в разработке нового Союзного договора. Эта, казалось бы, демократическая мера значительно усилила недовольство национальных элит в союзных республиках, подтолкнув их к борьбе за свой собственный суверенитет.

После развала Советского Союза все автономные области (кроме одной) объявили себя республиками и вместе с уже существовавшими заявили о своем суверенитете. Все это вместе взятое создало сильный потенциал сепаратизма и центробежных тенденций. Принятый 31 марта 1992 г. Федеративный договор остановил этот «парад”, хотя, конечно, не решил всех вопросов (к тому же его подписали не все субъекты Федерации; Татарстан и Чечня его не подписали). В последующем, в феврале 1994 г., был подписан Договор с Татарстаном «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Республики Татарстан”. Согласно этому Договору Республика Татарстан получила значительную самостоятельность в решении не только внутренних, но и внешнеполитических и внешнеэкономических вопросов.

Принятие этого Договора породило принципиально новую коллизию, о которой и заявил Президент Татарстана М. Шаймиев: «Центр идет на подписание договоров с республиками, более того, не стандартных, а различных и по объему передаваемых друг другу полномочий, и по характеру взаимоотношений. Но нам еще предстоит оценить истинное значение этого документа. Когда Россия будет добиваться приведения в соответствие Конституций республик с Основным федеральным законом, и эта проблема возникнет в отношении Татарстана, тогда и проявится сила этого документа. Он подписан на основе признания двух конституций, а значит, Татарстан будет также полномочен поставить вопрос о приведении отдельных статей Российской Конституции в соответствии со своей”. В этой позиции отрицается по сути примат федеральных законов (Основного закона) над республиканскими. Такого рода коллизии получили довольно широкое распространение. Несоответствие республиканского законодательства федеральному стало явным, но усилия Центра до сих пор не увенчались успехом. Местные власти явно не спешат привести в соответствие принятые законодательные акты, а Федеральный Центр не располагает механизмами принуждения к этому.

Анализ практики современного российского федерализма, проблем его становления и развития, включает в качестве обязательного элемента координацию и согласование двух уровней управления (общефедеральный и региональный), выяснение противоречий между ними. В основе этой практики лежит не только опыт конституционного регулирования, но и конституционно-договорного.

В настоящее время договорами и соглашениями охвачено около 50 субъектов РФ. При этом следует учесть, что они имеют и общие черты, и специфические. Очевидно, назрела необходимость своего рода систематизации подписанных договоров и соглашений между Центром и субъектами Федерации. В связи с тем, что регионализация государственной жизни как тенденция проявляется все более явно, такого рода анализ становится особо необходимым. Как верно заметил постоянный представитель РФ при Европейских сообществах, бывший председатель Госсовета Республики Татарстан В.Н. Лихачев, «федерализм для России — страны многонациональной, поликонфессиональной — больше чем просто форма государственного устройства. Это и стабильность государства, его безопасность, баланс интересов Центра и регионов, оптимизация их взаимодействия”.

В этом кратком положении сказано о многом. Как показали события последних лет, самым сложным является достижение баланса интересов Федерального Центра и субъектов Федерации. Отсутствие подобного баланса лежит в основе многих противоречий в их отношениях.

Отнюдь не спосббствует оптимизации федеративных отношений существующая практика «договорных привилегий”, которыми в той или иной мере пользуются Башкортостан, Татарстан, Саха (Якутия), Удмуртия, Свердловская и Нижегородская область и некоторые другие. Факты такого рода

создают нечто вроде негласной конституции регионов в их стремлении получить у Центра те или иные льготы. 1ю существу, все это усиливает асимметрию в самой федерации, что, естественно, вызывает новые импульсы социально-политической напряженности.

Можно согласиться с выводом д.и.н. М.С. Козлова о том, что «в той или иной мере противоречия между федеральными и региональными органами государственной власти охватывают самый широкий спектр вопросов — разногласия конституционно-политического характера, разные подходы в экономическом реформировании, межнациональные отношения, социальные гарантии и многое другое”. Конечно, многое определяется тем, что Федеральный Центр не выполняет свои обязательства перед регионами, не обладая необходимыми для этого ресурсами. Однако дело не только в этом. Очень важна своевременная переориентация центральной власти на менее централизованную форму федеративных отношений в целом и межбюджетных отношений в частности. Последние определяют очень многое в характере взаимоотношений Центра и субъектов Федерации, в их взаимной заинтересованности.

Начало формирования межбюджетных отношений относится к периоду 1992 — 1993 гг. и совпадает с процессом приватизации. В это время произошел перенос не обеспеченных доходами расходных полномочий на региональные бюджеты, что обусловливало нерациональную бюджетную политику и практику на местах.

По существу, в 1993 г. началось формирование экспериментального бюджетного федерализма, основанного не на достаточно разработанной и целостной нормативно-законодательной базе, а на ежегодных законах о федеральном бюджете, президентских Указах и ведомственных инструкциях. Это привело к возрастанию финансовой самостоятельности субъектов Федерации, несогласованности налогово-бюджетной политики и росту фактического неравноправия субъектов Федерации в бюджетной сфере.

Четыре республики (Башкортостан, Карелия, Татарстан, Якутия) получили особый режим взаимодействия с федеральным бюджетом, что не могло не вызвать недовольство в других регионах.

Последующие годы (1994 — 1997) не внесли сколько-нибудь значительных изменений в межбюджетные отношения.

В целом, к концу 90-х гг., общая система бюджетного федерализма находилась в незавершенном состоянии, что не могло не сказаться на развитии федерализма в целом. К тому же в массовом сознании сформировались представления о несправедливом характере самого бюджетного федерализма. Характерны в этой связи результаты опросов населения, проводимые Центром социологии национальных и региональных отношений ИСПИ РАН. Так, респондентам задавался вопрос: «В условиях экономического кризиса обострился вопрос о вкладе каждого региона в общероссийское достояние. Считаете ли Вы, что Ваш регион дает больше другим, чем получает от них (столько же, сколько получает, дает меньше, чем получает)”. Подавляющее большинство отмечало, что именно их регион дает больше другим регионам, чем получает от них. Подобным образом ответили, например, 52% опрошенных в 1997 г. жителей Оренбурга, 45% опрошенных в Удмуртии, 30% — в Хакасии, 47,2% — в Башкортостане.

Бюджетный федерализм, выражающий единство общефедеральных и региональных интересов, с одной стороны, и свободный от неоправданных диспропорций, вызванных непомерными претензиями на привилегии некоторых регионов, с другой, может и должен стать важнейшим интегрирующим фактором в развитии российского федерализма.

Успешное решение этой задачи прямо зависит от многих обстоятельств и прежде всего от того, какая будет избрана модель бюджетного федерализма. Ныне действующая бюджетная система основана на четырех составляющих: подоходный налог, НДС, акцизы и налог на прибыль. Они составляют более 80% доходов консолидированного бюджета и используются бюджетами разного уровня в порядке долевого участия.

Первые три относятся к федеральному налоговому сбору, а последняя имеет две ставки: фиксированная федеральная и региональная, устанавливаемая местными властями и ограниченная верхним пределом федеральной ставки. В соответствии с российским законодательством доходы территориальных бюджетов состоят главным образом из закрепленных за ними регулируемых доходов, источники которых непостоянны.

Как отмечают исследователи, недостатком такой модели является излишняя централизация фискальных функций.

Ситуацию осложняют и многочисленные факты не выполнения своих обязательств как регионами, так и Центром. Регионы не перечисляют налогов в центральный бюджет, а Центр произвольно меняет пропорции распределения налогов, уменьшая таким образом финансовые возможности регионов. Это становится одной из главных причин конфликтов между Центром и регионами. К тому же подобный

экономический конфликт нередко приобретает национальную или сугубо политическую окраску. Все это вместе взятое серьезно осложняет весь процесс становления и развития российского федерализма.

Предотвратить такого рода конфликты возможно, прежде всего, посредством более точного выполнения обоюдных обязательств, с одной стороны, и своевременной государственной поддержкой действительно нуждающихся в ней регионов, а не тех, кто умеет лучше ладить с федеральными властями. Государственная поддержка в такой ситуации имеет большой социально-политический смысл, поскольку позволяет обеспечить гражданам, проживающим в «депрессивных регионах», возможность пользоваться правами и свободами, гарантированными Конституцией РФ.

Реальное оказание своевременной селективной поддержки регионам предполагает в качестве обязательной меры отработку нормативно-методической системы оценки реальных потребностей в подобной поддержке, повышение ответственности местных властей за использование предоставляемых Центром средств, налаженный контроль и гласность.

Решая эти вопросы, нельзя не учитывать такого объективного явления, как нарастание разрыва в душевом бюджетном обеспечении регионов, ничем практически не отличающихся по своему экономическому и социальному потенциалу (например, Белгород — Татарстан: в 1992 г. — соотношение 1/1,5; а в 1997 г. — уже 1/3).

Дисбаланс душевых расходов между самым богатым и самым бедным регионами не уменьшается, а увеличивается: в 1992 г. он был 15,5 (раза), а в 1997 г. — 22,5. Естественно, что подобная ситуация может только усилить центробежные процессы в Российской Федерации. «Поэтому, — отмечает глава администрации Белгородской области Е.С. Савченко, — подход к структуре и формированию межбюджетных отношений нужно пересматривать. И мы поддерживаем в этой связи … концепцию правительства* … по малобюджетным отношениям, в основе которой душевые бюджетные доходы и расходы, скорректированные на стоимость социальных стандартов и прожиточный минимум. Важно, чтобы эта концепция, концепция подхода к решению проблемы с державных, государственных позиций, воплотилась в жизнь”.

Главной предпосылкой ее реализации является наличие государственной воли, последовательности и высокой ответственности как Федерального Центра, так и субъектов Федерации. Ее результатом будет значительная оптимизация межбюджетных отношений, а, стало быть, — и развитие российского федерализма в целом.

ЛИТЕРАТУРА

1. Абдулатипов Р.Г., БолтенковаЛ.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. Кн. 1. — М., 1992.

2. Асимметричная федерация: взгляд из центра, республик и областей. — М., 1998.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

3. Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства. — 31 января 1918. №11.

4. Ильин И.А. О России. — М., 1991.

5. Калина В.Ф. Развитие идеи федерализма в истории человечества // Социально-гуманитарные знания. 1999. №1.

6. Карр Э. История Советской России. Т. 1. — М., 1990.

7. Конституции зарубежных государств. — М., 1996.

8. Лихачев В. Опыт соглашений между Москвой и Казанью // НГ-регионы. (Приложение к Независимой газете). 1999. №4.

10. Развитие бюджетного федерализма в условиях переходного периода // Российские регионы. 1999. №1.

11. Россия: Центр и регионы. Вып. 2. — М., 1998.

13. Садиков Ф.Б. «Центр — регион”: проблемы взаимоотношения//Социологические исследования. 1997. № 8.

14. Шаймиев М. Унитарной России не будет // Московские новости. 1994. № 27.

15. Этнополис. — М-, 1993. № 2.

*

Речь идет о концепции, разрабатывавшейся правительством Е.М. Примакова.

FORMATION OF FEDERALISM IN RUSSIA

V.N. Ivanov

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *