ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
местный самоуправление дуализм социальный обслуживание
В Российской Федерации конституционные положения находят свое развитие и конкретизацию в законодательстве. Законодательное регулирование вопросов местного самоуправления подразделяется на три уровня. Это — федеральное законодательство, региональное законодательство (законодательство субъектов РФ), муниципальное законодательство (нормативные правовые акты местного самоуправления).
Федеральное законодательство включает в себя Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, решения Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления.
Базовым исходным для построения системы местного самоуправления в нашей стране является Федеральный закон от 06.10.2003 (ред. 07.05.2009) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Все другие федеральные законы и законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и названному Федеральному закону, ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.
Федеральный закон определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, территориальные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в нашей стране.
В Федеральном законе разграничиваются полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, определяются предметы ведения местного самоуправления, регулируются основные формы осуществления населением местного самоуправления — это органы местного самоуправления и прямое волеизъявление граждан.
Федеральный закон закрепил законодательную основу местного самоуправления (ст. 7) и создал необходимые предпосылки для развития федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления. Среди принятых федеральных законов — о финансовых основах местного самоуправления, об основах муниципальной службы, об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Общие вопросы проведения муниципальных выборов и местного референдума регулируются Федеральным законом от 19 сентября 1997 г. с редакцией от 24.07.2007 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Названные федеральные законы непосредственно регулируют вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 62, посвященной формированию правовой основы местного самоуправления, предложил Правительству РФ разработать и представить на рассмотрение Государственной Думе:
проекты федеральных законов, обеспечивающих приведение законодательства Российской Федерации, в том числе налогового и бюджетного, в соответствие с названным законом;
проекты законодательных актов, обеспечивающих правовую защиту органов местного самоуправления;
проекты законодательных актов, устанавливающих ответственность, в том числе уголовную, за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление, включая ответственность за нарушение установленных сроков проведения выборов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Следует иметь в виду, что многие вопросы местного самоуправления также регулируются в отраслевом законодательстве, относящемся к административному, финансовому, гражданскому и другим отраслям права.
К правовым основам относятся указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, принятые в 1993-1995 гг., которые формально не утратили силу, а содержание которых во многом поглощено федеральными законами поздними президентскими указами.
Нормы федерального законодательства развиваются и конкретизируются в региональном законодательстве, которое в целом соответствует основополагающим положениям федеральной Конституции и законов, но имеет свою специфику и особенности, иногда выходящие за рамки конституционно-правовых основ местного самоуправления и содержащие нормы, не соответствующие федеральному законодательству.
Наиболее типичными нарушениями в региональном законодательстве, являются следующие: установление региональными правовыми актами ограничений на самостоятельность местного самоуправления по вопросам, подлежащим регулированию исключительно на федеральном уровне; ограничение региональными законами прав граждан на осуществление местного самоуправления; превышение региональными правовыми актами пределов правового регулирования в решении вопросов местного значения; передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; выделение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении и ряд других.
Практически во всех субъектах приняты законы о местном самоуправлении, в которых устанавливаются общие принципы и формы осуществления местного самоуправления, предметы их ведения, территориальная, экономическая и финансовая основы местного самоуправления. Помимо всего в этих законах определяется структура, порядок формирования и полномочия органов местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти, закрепляются гарантии местного самоуправления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. К таким законам, имеющим общий характер, непосредственно примыкают законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ. Они более конкретизированы по вопросам о территориях муниципальных образований, порядке их реорганизации и упразднения, об осуществлении права законодательной инициативы органами местного самоуправления, о правовых актах органов местного самоуправления, об обращении граждан в эти органы, о государственной регистрации уставов муниципальных образований.
В большинстве субъектов РФ приняты законы, регулирующие порядок проведения муниципальных выборов и местных референдумов. Особенность регионального избирательного законодательства состоит в том, что в ряде субъектов действует один закон — о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, во многих субъектах два закона — о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и о выборах глав муниципальных образований. В некоторых субъектах действуют законы об отзыве депутатов представительных органов местного самоуправления. Законодательство субъектов РФ регулирует и другие формы прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления, в том числе об организации территориального общественного самоуправления, о порядке проведения собраний (сходов) граждан и др.
Для наилучшей организации и эффективного функционирования органов местного самоуправления большое значение имеют законы субъектов РФ, регулирующие вопросы статуса и социальных гарантий депутатов представительных органов и глав местного самоуправления, муниципальной службы, прав и обязанностей муниципальных служащих, укрепление экономических и финансовых основ местного самоуправления.
В соответствии с Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Такое их наделение осуществляется как федеральными законами, так и законами субъектов РФ.
В ряде республик, краев, областей законами устанавливаются конкретные виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение ими федерального и регионального законодательства.
ГЛОССАРИЙ
|
сельское поселение |
один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; |
|
городское поселение |
город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; |
|
органы местного самоуправления |
избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения; |
|
вопросы местного значения |
опросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно; |
|
должностное лицо местного самоуправления |
выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления; |
|
Федеральный закон |
федеральный законодательный акт Российской Федерации, принимаемый в соответствии с Конституцией Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов |
|
Конституция РФ |
основной закон Российской Федерации; единый, имеющий высшую юридическую силу, прямое действие и верховенство на всей территории Российской Федерации политико-правовой акт, посредством которого народ учредил основные принципы устройства общества и государства, определил субъекты государственной власти, механизм её осуществления, закрепил охраняемые государством права, свободы и обязанности человека и гражданина |
|
Бюджет |
смета доходов и расходов определённого лица (семьи, бизнеса, организации, государства и т. д.), устанавливаемая на определённый период времени, обычно на один год |
|
Органы государственной власти |
предназначены для управления государством на разных уровнях. Их принято делить на центральные, региональные и местные |
|
Местное самоуправление |
система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории |
Федеральные и региональные законы, регулирующие местное самоуправление
Базовым нормативно-правовым актом муниципального права Российской Федерации является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. Он призван заменить одноименный Закон от 28 августа 1995 г., носит комплексный характер и играет роль своеобразных основ законодательства о местном самоуправлении.
Если Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. обеспечивал правовой потенциал для формирования в рамках общероссийского муниципального права своего муниципального права в каждом субъекте РФ и создавал юридические возможности для развития различных вариантов территориальной, организационной и функциональной организации местного самоуправления в различных регионах России, то Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. устанавливает скорее не основы местного самоуправления, а непосредственно регулирует данную сферу общественных отношений. Соответственно, пределы нормативно-правового обеспечения вопросов местного самоуправления со стороны субъектов РФ существенно сужаются.
Закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ содержит ряд новелл, имеющих реформистский характер, поскольку ими:
· введены новые принципы территориальной организации местного самоуправления, предусматривающие формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях — в поселениях (городских и сельских) и муниципальных районах (городских округах), с закреплением за каждым из этих уровней присущих им полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных отдельных государственных полномочий;
· по сравнению с прежним законодательством конкретизированы вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по их решению. Объем компетенции местного самоуправления в целом несколько сокращен;
· четко определена процедура передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, исключающая возникновение нефинансирования таких полномочий;
· предусматривается усиление контроля за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и ответственности указанных органов за их неисполнение. В частности, предусматривается временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях возникновения угрозы жизни, здоровью и безопасности граждан, а также в некоторых иных случаях;
· внесены существенные изменения в экономическую основу местного самоуправления, которые в основном направлены на решение объективно существующих проблем в сфере межбюджетных отношений.
Закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ обладает приоритетом по отношению к законам, регулирующим отношения местного самоуправления, в части закрепления принципиальных территориальных, организационных и правовых форм местного самоуправления (территория и границы муниципальных образований, структура органов местного самоуправления, порядок их деятельности, акты органов местного самоуправления и порядок их принятия). Однако при регулировании иных отношений местного самоуправления приоритет может принадлежать и другим актам федерального законодательства. Например, при регулировании муниципальных бюджетных, налоговых отношений большей юридической силой должны обладать соответственно Бюджетному и Налоговому кодексам РФ.
Указанный Закон дополняется рядом иных законов, направленных на регулирование отношений местного самоуправления, в том числе Федеральными законами от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» .
Косвенно на регулирование отношений местного самоуправления направлен ряд ключевых федеральных законов, в том числе кодексов. Среди них Гражданский, Трудовой, Уголовный, Бюджетный, Налоговый, Земельный, Водный, Лесной кодексы, Кодекс об административных правонарушениях, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
В основе законодательства о местном самоуправлении субъектов Федерации, строящегося на фундаменте общероссийского законодательства, лежат также нормы конституций (уставов) своих регионов, посвященные регулированию местного самоуправления. На их базе принимаются законодательные акты субъектов Федерации: комплексные (о местном самоуправлении), специализированные (о порядке выборов органов и должностных лиц местного самоуправления, о порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований и др.).
Так, в Конституции республики Северная Осетия — Алания местному самоуправлению посвящена гл. 10 «Местное самоуправление», в Уставе (Основном Законе) Саратовской области — гл. 12 «Местное самоуправление в области». В настоящее время законы по вопросам организации местного самоуправления приняты в 86 регионах, по вопросам муниципальной службы — в 64, по вопросам регистрации уставов муниципальных образований — в 73, по вопросам муниципальных выборов, статуса выборных лиц местного самоуправления и порядка их отзыва — в 79. Законы по вопросам финансово-экономических основ местного самоуправления приняты в 20 регионах, осуществления прав граждан на участие в местном самоуправлении — в 15.