По федеральному закону №178, российским инвалидам предоставляется набор социальных услуг (НСУ). В него входят бесплатные медикаменты, путевки в санаторий и проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно.

Сегодня федеральные льготники могут выбирать, как получать социальные услуги: в виде натуральной формы или в денежном эквиваленте, то есть монетизировать льготы. О преимуществах бесплатного лекарственного обеспечения перед монетизацией мы поговорили с начальником департамента по организации медицинской и лекарственной помощи населению Комитета по здравоохранению Ленинградской области Алексеем Вальденбергом.

— В чем риск монетизации льгот?

— Право на обеспечение льготными лекарственными препаратами в Ленинградской области в 2020 году имеют свыше 176 тысяч человек. Лишь 39 тысяч инвалидов получают лекарства в виде натуральной формы. Остальные монетизируют данную льготу, за которую им ежемесячно причитается денежная компенсация в размере 886 рублей.

Но мало кто из отказников набора соцуслуг задумывается над тем, что монетизация лишает их господдержки в плане медикаментозного лечения. Если в случае ухудшения здоровья инвалидам срочно понадобится дорогостоящее лекарство, они не смогут на него рассчитывать ранее, чем через год. И вынуждены будут приобретать лекарства за свой счет.

Пока статистика решений показывает, что инвалиды предпочитают получать деньги прямо сейчас, чем подстраховываться на случай беды.

Но постепенно ситуация меняется. Люди становятся рациональнее и переходят на получение набора социальных услуг в натуральной форме.

— И все-таки, почему так высок процент людей, отказавшихся от бесплатных лекарств?

— Многие люди посчитали монетизацию льгот прибавкой к пенсии. Некоторых отпугнули сложности, возникшие в первые годы реализации программы. Не всегда в аптеках были в наличии необходимые лекарства, за льготными препаратами выстраивались очереди. Однако в последнее время областным правительством проделана огромная работа. Если не все, то очень многие проблемы в этой области здравоохранения решены. Исчезли очереди, в льготный перечень вошли практически все жизненно важные препараты. Из регионального бюджета выделяются дополнительные средства для обеспечения федеральных льготников жизненно важными лекарствами.

— Сколько федеральных льготников сохранили набор соцуслуг?

— Хочется отметить, что доля сохранивших набор соцуслуг с каждым годом растет. Если в 2017 году получателей льготы, думающих о завтрашнем дне, было 19,8%, в 2018 году – 21,3%, в 2019 году – 21,5%, то сейчас 24%. Регион получает все средства федерального бюджета, которые положены. Однако эти средства выделяются пропорционально числу льготников, сохранивших право на лекарственное обеспечение. Поэтому объем финансовых средств из федерального бюджета значительно ниже, чем он мог бы быть. А ведь за этими сухими цифрами стоят чьи-то жизни!

— На какую сумму может рассчитывать льготник при приобретении лекарств?

— У нас есть люди, которые бесплатно получают препараты на несколько миллионов рублей ежегодно. Это возможно благодаря тому, что они не вышли из программы набора социальных услуг.

Врачи медицинских организаций Ленобласти и специалисты областного Комздрава рекомендуют не отказываться от соцпакета. Ухудшение состояния здоровья может произойти в любой момент, когда срочно понадобится дорогостоящее лечение или медикаменты. Современная терапия тяжелых заболеваний, таких как онкология, сахарный диабет, ревматоидный артрит и др., требует применения дорогостоящих лекарственных средств, стоимость ежемесячного курса которых достигает нескольких сотен тысяч в месяц. Приобретение таких лекарств является неподъемным финансовым бременем для семейного бюджета. Тем, кто монетизировал льготу, ни на что, кроме ежемесячной выплаты в 886 рублей, рассчитывать не приходится. Получателям же набора социальных услуг в натуральной форме гарантировано лечение и препараты на ту сумму, которая им необходима

— Сложно ли перейти с монетизации на бесплатное лекарственное обеспечение?

— Если гражданин никогда не монетизировал льготу, то ничего делать не надо. А вот если он однажды это сделал, то пока он не напишет в Пенсионном фонде заявление о восстановлении льготы, ему будет автоматически продлеваться монетизация. Таким образом, чтобы вернуть льготу, надо подать заявление о возврате набора социальных услуг до 1 октября. Подать его нужно в районное отделение ПФР по месту жительства или в ближайшее отделение МФЦ, или через личный кабинет на сайтах Госуслуг и Пенсионного фонда.

— Где можно приобрести льготные лекарства?

В нашем регионе работает 78 аптечных пунктов, где выдаются льготные препараты. Льготные аптеки есть в каждом районе Ленинградской области.

Кроме того, система натуральных льгот, по мнению властей, способствовала коррупции и хищению государственных средств. Некоторые фармацевтические компании, занимавшиеся обеспечением лекарствами льготников, получали от государства деньги, но реально отпускали лекарств на гораздо меньшую сумму. А недобросовестные транспортные предприятия порой требовали за обслуживание льготников неадекватно высокие компенсации. Наконец, те же транспортники жаловались, что потери от обслуживания льготников (в некоторых городах не оплачивалось до 50% поездок) ведут к деградации муниципального транспорта.

Был еще один резон, о котором власти старались не говорить, по крайней мере, громко. Монетизация льгот должна была способствовать ускорению реформы ЖКХ и естественных монополий, то есть постепенной передачи их в частные руки. А сделать это весьма затруднительно, если потенциальные инвесторы не будут уверены, что потребитель полностью оплатит услуги их компаний.

Первоначально Минфин предполагал монетизировать более 10 льгот, в том числе и по услугам ЖКХ, однако в итоге было решено ограничиться тремя: льготами на проезд в городском транспорте и пригородных электричках, бесплатными лекарствами и правом на бесплатное санаторно-курортное обслуживание. Реформа так или иначе затронула более 40 млн. человек: около 14 млн федеральных льготников (например, инвалидов, военнослужащих, участников Великой отечественной войны, чьи льготы оплачивал федеральный бюджет), и до 30 млн региональных (ветеранов труда, пенсионеров, издержки по предоставлению льгот которым лежали на местных бюджетах).

По замыслу реформаторов, герои Великой отечественной войны в качестве компенсации натуральных льгот должны получать ежемесячно 3,5 тыс. руб., ветераны войны – по 1,5 тыс. руб., инвалиды войны – по 2 тыс. руб., блокадники – по 1,1 тыс. руб. Кроме того, по 1,7 тыс. рублей ежемесячно предусматривалось для ликвидаторов чернобыльской аварии, 1,4 тыс. руб. для инвалидов первой группы, 1 тыс. руб. для инвалидов второй группы, и 800 руб. для инвалидов третьей группы.

На замену льгот денежными компенсациями только федеральным льготникам в бюджете 2005 года было предусмотрено 171,8 млрд рублей. Чтобы стимулировать местные власти к проведению реформы, центр пообещал в случае проведения монетизации компенсировать регионам 40% расходов.

Вопреки мнению властей, прежняя система льгот многих устраивала. По крайней мере, протесты против монетизации начались почти за месяц до подписания закона №122-ФЗ. 29 июля 2004 года в Москве прошел митинг ликвидаторов аварии на Чернобыльской АЭС, 2 августа акции протеста прокатились почти по всей стране, а Национал-большевистская партия Эдуарда Лимонова провела акцию по захвату приёмной Министерства здравоохранения.

В январе 2005-го, то есть с начала фактического действия закона о монетизации льгот, масштабные акции протеста вновь прокатились по всей стране и сопровождались перекрытием крупных автотрасс. Основной движущей силой этих акций были пенсионеры, их поддерживали военные: опросы показывали, что до 80% военнослужащих были недовольны монетизацией. В феврале 2005 года протестующие сформировали Всеармейское офицерское собрание, которое провело заседание, превратившееся в митинг (закон запрещает военным проводить митинги и забастовки). Военные потребовали увеличить финансирование вооруженных сил и даже сформировать офицерско-казачье ополчение.

Масштабы протестов заставили власти принимать срочные меры. В январе 2005-го президент Владимир Путин предложил индексировать пенсии не с 1 апреля, как было намечено ранее, а с 1 марта, и повысить их минимум на 200 рублей. Одновременно президент поручил повысить денежное довольствие военнослужащим. Власти ряда регионов самостоятельно увеличили размеры денежных компенсаций, а мэр Москвы Юрий Лужков и вовсе решил сохранить льготы, профинансировав их из городского бюджета.

Прошло пять лет, а реформа еще не завершена. Власти не могут решиться на самый сложный шаг – монетизировать льготы по услугам ЖКХ, ибо в условиях экономического кризиса это чревато новыми социальными волнениями. Но предварительные итоги реформы подвести можно, по крайней мере, оценить, в какой мере решены основные задачи монетизации: снизилась ли коррупция в сфере предоставления льгот, уменьшилась ли нагрузка на бюджет и стало ли распределение льгот более справедливым.

Действительно, существовавшая система натуральных льгот была не идеальной, и страдала недостатками, присущими любому распределительному процессу. Это и невозможность абсолютно справедливого распределения (вспомним деревенского жителя с правом бесплатного проезда на городском транспорте), и почва для коррупции. Но уровень коррупции в системе распределения льгот был не выше, чем в других сферах, контролируемых государством: например, в распределении государственных контрактов, выдаче лицензий или рыболовстве. Значит, и решение проблемы стоило искать в другой плоскости.

Снизилась ли нагрузка на федеральный бюджет? Начнем с того, что уровень госрасходов в РФ далеко не самый высокий среди развитых стран. Как отмечали критики монетизации пять лет назад, в Европе доля госрасходов не опускалась ниже 35% от ВВП (Великобритания – 42,6%, Франция – 53,8%, Германия – 48,2%), в США они составляли 35,2%, в Японии – 36,9%.

А российским властям в 2005 году только для регионов пришлось выделить, по разным оценкам, свыше 200 млрд рублей, и это при запланированных 171,8 млрд руб. Усложнился и сам процесс предоставления льгот, ведь часть их выплачивается наличными, а часть (например, льготы по ЖКХ) пока остаются безналичными. А это дополнительная нагрузка, а значит, и дополнительные расходы на бюрократический аппарат.

Зато, как считают некоторые эксперты, замена натуральных льгот денежными выплатами помогла российским властям улучшить некоторые статистические показатели. Денежные выплаты увеличили совокупный доход беднейших слоев населения, и таким образом, вывели их из категории «бедные», при том, что объем реально потребляемых ими благ остался неизменным или даже уменьшился.

Мнение автора может не совпадать с позицией редакции

На сайте Минсоцполитики опубликовано 5 вопросов о субсидиях.

1. Нужно ли в мае повторно обращаться с документами?

Всем действующим субсидиантам, которые не будут иметь задолженности за коммуналку, в мае автоматически переназначат субсидию на новый период. Ее с мая будут выдавать наличными: пенсионерам на пенсионную карточку или через Укрпочту, всем, кто еще не на пенсии — через Сбербанк.

Тем, у кого будут долги, будет предложено перейти на безналичную монетизацию субсидий. Она работает так

2.Кому нужно повторно обратиться с документами?

Повторно с Заявлением и Декларацией о доходах нужно обратиться тем, чьи дела рассматривала Комиссия, арендаторам жилья и внутренне перемещенным лицам, тем домохозяйствам, в которых с октября 2018 произошли изменения в составе семьи.

Повторно с документами необходимо будет обратиться также семьям, которым субсидию был назначен не на всех зарегистрированных, а фактически проживающих в квартире лиц, и семьям, где есть неработающие люди трудоспособного возраста, у которых либо отсутствуют доходы, или они меньше минимальной заработной платы.

Летнюю субсидию рассчитывать на основе доходов граждан, полученных в 3-4 кварталах 2018 года.

3. Могут ли назначить субсидию на следующий период если есть долг?

Важно, чтобы на май не было просроченной более месяца задолженности по оплате коммунальных услуг, то есть услуг, потребленных в марте. Долги за апрельскую коммуналку не будут приниматься во внимание при переназначении субсидии в мае.

Также не будут приниматься во внимание управлениями социальной защиты населения незаконные доначисления в платежках потребителей дополнительных объемов природного газа за приведение к так называемым стандартным условиям.

Кроме того, будет учитываться и задолженность, возникшая в связи с тем, что поставщики услуг не заключил договор со Сбербанком для перечисления сумм жилищных субсидий в денежной безналичной форме.

Тем, у кого будут долги, после их погашения или заключения договора реструктуризации нужно будет обратиться с Заявлением и Декларацией о доходах в управление соцзащиты.

4. Будет ли монетизация льгот?

Монетизация льгот стартует с октября 2019 года. Она будет проходить по образцу безналичной монетизации субсидий через Сбербанк.

Тем льготникам, которые желают получать свою льготу наличными, осенью нужно будет обратиться в управление соцзащиты, написать соответствующее заявление и предоставить реквизиты банковского счета в Сбербанке. После этого льготу выплачивать наличными.

5. Нужно ли в октябре идти в управление соцзхаисту, чтобы оформить субсидию на зиму?

Если в мае субсидию будет переназначен на новый период — 2019-2020рр — в октябре ее размер на отопительный сезон рассчитают автоматически.К вниманию будут браться доходы 1-2 кварталов 2019 года.

Безработные, не стояли в это время на учете в Центре занятости, имеют право на зимнюю субсидию на условиях уплаты ЕСВ (22% от минималки — 918,06 грн.) За любые три месяца этого периода. Безработные в селе имеют право на помощь без уплаты ЕСВ по решению комиссии.

Liga: REPORT — современный облачный сервис для регистрации налоговых накладных: легко создавать (есть подсказки по заполнению); всё в одном окне; сверка с ЕРНН; массовая отправка, а вскоре — контроль рискованности блокировки НН. Попробуйте прямо сейчас. 7-дневный тестовый доступ без ограничений.

Подписывайтесь на наш канал в Telegram и страницу в Facebook, чтобы всегда быть в курсе бухгалтерских событий.

Пятнадцать лет назад, 22 августа 2004 года президент России Владимир Путин подписал федеральный закон №122-ФЗ с длинным названием на четыре полноценные строки. В народе реформу окрестили более прозаично и точно — монетизация льгот.

Реклама

Льготная система была введена в эпоху тотального дефицита времен СССР. Она предполагала оказание привилегий незащищенной части населения. Причем если до 1980-го года программа распространялась лишь на пенсионеров и инвалидов, но в 90-е годы в категорию льготников попало больше половины населения страны.

В условиях гиперинфляции и хронической нехватки денег в кошельках россиян, льготная система позволяла снизить волну социального недовольства и хотя бы частично погасить протестные настроения, отмечают эксперты.

Льготы выступали своеобразным элементом сдерживания и помогали новому правительству в «лихие 90-е» удержаться на плаву. Затем наступили сытые 2000-е, россияне постепенно начали выбираться из тотальной бедности, и вероятность вспышек мятежей на социальной почве снизилась.

При этом власти в целом руководствовались желанием упростить запутанную систему социальных привилегий. Льготы требовали серьезных дотаций, а у тогда еще неокрепшей российской экономики их не было.

«В итоге решили реформировать систему, заменив некоторые права соизмеримыми денежными выплатами, но граждане отнеслись к реформе негативно, особенно горожане. Только вчера они проходили в метро, гордо показав удостоверение, например, ветерана труда, а сегодня уже через турникет пропускают только по билетам. Россияне чувствовали себя обманутыми, как и ходе состоявшейся в 90-е приватизации», — объясняет в беседе с «Газетой.Ru» член Комитета гражданских инициатив Евгений Гонтмахер.

«Чтобы их застрелили всех!»

Вопреки надеждам властей, россияне восприняли новость об отмене льгот очень негативно. Так, протесты против монетизации начались почти за месяц до подписания закона. Например, 29 июля 2004 года в Москве прошел митинг ликвидаторов аварии на Чернобыльской АЭС, а уже 2 августа акции протеста состоялись практически во всех крупных городах страны. К протестам даже присоединилась Национал-большевистская партия (организация запрещена в России)Эдуарда Лимонова, который вмести с единомышленниками провел акцию по захвату приемной Министерства здравоохранения.

Волна протестов охватила и Московскую область, где на несанкционированный митинг пришли около двух тысяч пенсионеров.

Они требовали вернуть льготы на проезд и бесплатные лекарства, подкрепляя свою позицию плакатами с лозунгами и «Долой такую власть!» и «Застрелите нас!»

«Люди были попросту обижены. Они получали льготы за свои заслуги. А им вместо благодарности всучили какие-то деньги. Граждане восприняли это как унижение. Особенно негодовали жители Химок, которые раньше ездили бесплатно в автобусе до Москвы каждый день, а теперь должны были стоять в очереди и покупать билет», — вспоминает Евгений Гонтмахер, добавляя, что часть россиян боялись повторения негативного опыта приватизации.

Между тем протестные акции продолжились и в январе 2005 года, когда закон фактически вступил в силу.

Масштабные акции протеста вновь прокатились по всей стране и в этот раз сопровождались перекрытием крупных автотрасс.

Любопытно, что лицом таких акций стали пенсионеры, в то время как их негласно поддерживали военные. Опросы показывали, что до 80% военнослужащих были недовольны монетизацией. В феврале 2005 года протестующие сформировали Всеармейское офицерское собрание, которое провело заседание, превратившееся в митинг. К акции даже подключились казаки, сформировав офицерско-казачье ополчение.

В результате правительство попыталось смягчить ситуацию: президент Владимир Путин предложил индексировать пенсии не с 1 апреля, а с 1 марта, а также повысить их сразу на 200 рублей.

Также российский лидер поручил повысить денежное довольствие военнослужащим. Власти ряда регионов самостоятельно увеличили размеры денежных компенсаций, а мэр Москвы Юрий Лужков и вовсе решил сохранить льготы, профинансировав их из городского бюджета.

Сохранить бюджет

Между тем власти преследовали благие цели при переходе на денежные компенсации. По крайнем мере, идейный адепт реформы и тогда еще министр здравоохранения и социального развития Михаил Зурабов заявлял, что больше всего от изменений выиграют простые горожане. По мнению чиновника, выгода от денежных компенсаций с лихвой должна была перекрыть якобы «несерьезные права льготников».

Изначально Минфин, советники которого также участвовали в создании реформы, предлагали монетизировать более десяти льгот, в том числе и по услугам ЖКХ. Но в итоге решили отменить всего три: право на бесплатное санаторно-курортное лечение, проезд в городском транспорте и пригородных электричках и обеспечение медикаментами.

«Те, кому нужны лекарства, получат не только деньги», — неоднократно обещал Зурабов во время первого этапа реформы.

При этом всем критикующим изменения министр отвечал, что у них «в голове мусор, причем пластиковые бутылки перемешаны с банками».

С помощью монетизации льгот власти пытались снизить нагрузку на федеральный бюджет, признают опрошенные «Газетой.Ru» аналитики.

По словам профессора, директора региональной программы Независимого института социальной политики Натальи Зубаревич, реформа была «экстремально необходима» для российской экономики.

«Льготами пользовались буквально все горожане и в меньшей степени сельское население. На это тратились колоссальные средства», — отмечает профессор.

До 2004 года только на федеральном уровне в России насчитывалось около 120 видов льгот, а их получателями выступали свыше 220 категорий граждан. Всего различными льготами пользовались более 103 млн человек.

Необходимо отметить, что большинство из них действительно являлись ветеранами труда и инвалидами войны.

По замыслу чиновников, герои Великой отечественной войны в качестве компенсации натуральных льгот должны получать ежемесячно 3,5 тыс. рублей, ветераны войны – по 1,5 тыс. рублей, инвалиды войны – по 2 тыс. рублей, а блокадники – по 1,1 тыс. рублей.

Кроме того, по 1,7 тыс. рублей ежемесячно предусматривалось для ликвидаторов чернобыльской аварии, и от 800 до 1,4 тыс. рублей для инвалидов различных групп. На замену льгот деньгами только федеральным льготникам в бюджете 2005 года было предусмотрено 171,8 млрд рублей.

«Но эти деньги не восполняли затрат горожан на тот же проезд в общественном транспорте, поэтому переход на компенсации был столь болезненным как для правительства, так и для населения. Конечно, от реформы выиграли жители сел, которые об этих льготах и не особо знали, но в большинстве случаев власти, по сути залезли в карман к ветеранам труда инвалидам и участникам ВОВ», — указывает Наталья Зубаревич.

Галина Курляндская, Наталия Голованова:

Пожалуй, самой обсуждаемой темой начала 2005 г. стала монетизация льгот. Ни один другой вопрос не вызывал столь сильной реакции в прессе. Неожиданный для Правительства РФ протест со стороны граждан, интересы которых были затронуты реформой, вызвал активное обсуждение проблем бюджетной системы даже среди людей, далеких от бюджетной политики. Сейчас, когда в результате действий федерального центра и регионов острота проблемы начинает понемногу уменьшаться, стоит еще раз взглянуть на причины ее возникновения, чтобы непродуманность решений, принимаемых для исправления ошибок, не привела к последствием более серьезным, чем сами ошибки.

Меры социальной поддержки и механизмы финансирования

Натуральная льгота — это право гражданина на пользование бесплатной услугой или услугой по цене, составляющей определенный процент от цены для прочих потребителей (например, бесплатный проезд на городском транспорте или оплата 50% стоимости жилищно-коммунальных услуг). Но бесплатных услуг не бывает, значит, предприятиям, такие услуги оказывающим, возникшие убытки компенсируются из бюджета. В условиях плановой экономики Госплан рассчитывал и стоимость услуг, и цену, и плановые убытки, и бюджет все эти убытки покрывал. В условиях рынка предприятия сами стали оценивать убытки от предоставления бесплатных услуг и выставлять счета бюджетам муниципалитетов или регионов. При этом точной калькуляции не проводилось, никто не подсчитывал количество льготников, воспользовавшихся услугой, поэтому невозможно было отделить убытки, возникающие из-за предоставления бесплатной услуги, от убытков, возникших в результате заниженных тарифов для всего населения или вследствие неэффективного управления предприятием. Конечно, в бюджетах закладывалась определенная сумма на покрытие убытков предприятий, однако зачастую она не имела ничего общего с размером счетов, предъявляемых предприятиями. В результате, даже если органы власти соглашались с расчетами предприятий и принимали на себя обязательства покрыть объем убытков, в бюджете просто не хватало средств, и возникала кредиторская задолженность.

Более эффективным вариантом предоставления натуральных льгот является так называемый «социальный пакет». В этом случае органы власти устанавливают перечень льгот, входящих в пакет, и сумму в расчете на каждого льготника, которую бюджет готов потратить на финансирование данного пакета. Далее органы власти заранее ищут предприятия, готовые оказывать услуги по такой цене. При таком подходе для гражданина услуга по-прежнему остается бесплатной, в бюджете заранее заложена фиксированная сумма денег, а предприятие может заранее прогнозировать доходы, получаемые из бюджетных источников.

Громоздкая и дорогостоящая система натуральных льгот досталась России в наследство от СССР. В условиях централизованной плановой экономики наличие льгот не являлось проблемой, поскольку производители ориентировались не на ценовые сигналы, а на указания сверху. В 90-е годы субсидируемые услуги стали преградой для развития рыночных механизмов. Кроме того, в условиях децентрализации стало важно, из какого бюджета финансируются расходы: из федерального, регионального или местного.

Казалось бы, в условиях отсутствия финансовых возможностей объем социальных гарантий по крайней мере не должен был увеличиваться, однако в 90-е годы в дополнение к льготам, существовавшим со времен СССР, были приняты новые популистские законы, гарантирующие право на льготы различным категориям населения, но не предусматривающие источников для их финансирования. Федеральным законодательством было установлено более 150 видов социальных льгот, пособий, дотаций, которые распространялись более чем на 230 различных категорий населения. Фактически, большинство льгот превратилось в неподкрепленные финансированием требования федерального правительства («нефинансируемые федеральные мандаты»), адресованные регионам и муниципалитетам. Средств в бюджетах не хватало, в результате росла кредиторская задолженность бюджетной системы перед предприятиями. Основная часть расходов региональных бюджетов по финансированию федеральных социальных законов приходилась на законы «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов».

Необходимость реформ

В начале 2000 годов центр наконец официально признал, что на предоставление всех видов льгот, гарантированных федеральным законодательством, в бюджете просто нет денег. По оценкам Минтруда и оценкам независимых экспертов, для выполнения всех мер социальной поддержки в 2001 г. потребовалось бы вдвое увеличить объем консолидированного бюджета Российской Федерации. Рано или поздно громоздкую и неэффективную систему льгот необходимо было реформировать, в том числе сокращать общий объем социальных гарантий, тяжелым бременем лежащий на бюджетной системе.

Разграничение полномочий вместо отмены льгот

Федеральные политики понимали, какую бурю может вызвать отмена права пользования бесплатными услугами. Поэтому бремя принятия непопулярных законов, реформирующих систему льгот, было частично переложено на регионы. Ответственность за предоставление мер социальной поддержки была разделена: федеральный центр взял на себя обязательства по предоставлению льгот ветеранам войны, героям СССР и РФ, жертвам радиационных катастроф, инвалидам, почетным донорам. Регионам были отданы полномочия по социальной защите ветеранов труда, тружеников тыла, граждан, пострадавшим от репрессий. При этом федеральный центр принял финансовые обязательства по обеспечению льгот «своим» категориям, поскольку раньше, например, ветераны войны хотя и имели право на льготы по федеральному законодательству, но средств на финансирование этих льгот федеральный центр регионам не выделял.

При этом не всегда прослеживается логика при разделении льготников на «федеральных» и «региональных». Так, непонятно, почему немногочисленная заслуженная категория тружеников тыла выпала из зоны ответственности федерального центра, и почему федерация отказала в поддержке репрессированным гражданам, учитывая, что репрессиям иногда подвергалось население целых регионов, и теперь в Республике Ингушетия, например, численность льготников составляет 55 % от численности всего населения, при среднем показателе по России 13,5 %, что является непосильной нагрузкой на региональный бюджет.

Вообще говоря, федерации не следовало перекладывать ответственность по социальной политике на субъекты федерации хотя бы потому, что регионы практически лишены рычагов, которые позволили бы им увеличить налоговые доходы для того, чтобы профинансировать соответствующие обязательства. В последние годы происходила централизация доходных источников. В частности, в 2004 году был отменен один из немногих региональных налогов, налог с продаж, а в 2005 г. произошла централизация налога на прибыль.

Федеральные законодатели подстраховались на случай народного гнева в ответ на отмену льгот. Статья 153 федерального закона 122-ФЗ гласит, что «при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены». С одной стороны, можно трактовать эту норму таким образом, что субъекты федерации не могут выделять на социальную поддержку меньше средств, чем в 2004 г., с другой стороны — норма может быть воспринята как требование установления денежной компенсации на уровне, который позволил бы льготнику получить тот же набор услуг, что и до 2005 г.

Натуральные льготы: проблема доступности

Одновременно с проблемой искажения цен, возникающей в случае предоставления натуральных льгот, существует проблема справедливости, или равной возможности для льготников воспользоваться услугой вне зависимости от места проживания. Предоставление натуральных льгот возможно только при наличии соответствующей инфраструктуры. Очевидно, что если автобус ходит мимо населенного пункта один раз в неделю, то льготой по проезду на транспорте воспользоваться не так просто. Лекарств, входящих в перечень медикаментов, предоставляемых бесплатно, может просто не оказаться в аптеке в нужный момент, и человек будет вынужден покупать аналог, не входящий в список, за собственные деньги или ждать, когда лекарство привезут. Житель сельской местности, проживающий в доме без централизованного водоснабжения, канализации, отопления и газа просто не сможет воспользоваться льготой по оплате жилищно-коммунальных услуг, поскольку услуг этих он не получает.

Пособия вместо льгот: достоинства и проблемы

При использовании денежной компенсации вместо натуральных льгот не возникает искажения цен, и, следовательно, не нарушаются рыночные механизмы. Кроме того, восстанавливается справедливость в отношении тех граждан, которые не имели доступа к инфраструктуре (в основном, сельских жителей).

Монетизация льгот также позволяет сделать механизмы оказания социальной поддержки адресными, дифференцировать пособия в зависимости от степени нуждаемости получателя, так как право на льготы может иметь и человек относительно обеспеченный.

Но для безболезненной замены натуральных льготных на денежное пособие необходимо, чтобы объем денежной компенсации давал возможность приобрести тот же набор льгот, на который гражданин имел право ранее. В реальности сделать это не так просто. Поскольку льготами пользовались далеко не все, кто имел на это право, а денежные пособия должны выплачиваться всем гражданам, относящимся к определенной категории, выплата компенсации в размере средней рыночной стоимости услуги требует значительного увеличения расходов бюджета по этой статье.

Однако при оценках последствий реформы разграничения полномочий расчеты основывались на предположении о том, что регионы будут тратить на социальную поддержку суммы, сопоставимые с теми, которые тратились ранее, не учитывался даже объем накопленной кредиторской задолженности перед поставщиками услуг. В результате, при разграничении расходных полномочий между федерацией и регионами и закреплении за каждым уровнем власти соответствующих доходных источников, расходные обязательства и потребность в финансовых ресурсах региональных и местных бюджетов были недооценены.

Для многих граждан, вышедших на улицы, проблемой явилась не монетизация льгот как таковая, а малый объем компенсации за отменяемые льготы. Кроме того, во многих регионах была недостаточно проработана система выплат, и люди просто не смогли получить компенсацию вовремя.

Поспешность реформ

Следует принять во внимание, что реформа разграничения полномочий между уровнями власти, которая явилась предвестником монетизации льгот, проводилась стремительно. В июле 2003 г. были внесены поправки в закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в октябре 2003 г. появился новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в августе 2004 г. был принят нормативный акт, приводящий многочисленные федеральные законы в соответствие с двумя вышеназванными законами (пресловутый 122 закон, окрещенный журналистами «законом о монетизации льгот»). Поскольку 122 закон вступал в силу с начала 2005 г., к этому сроку регионы уже должны были принять собственные нормативные акты, регулирующие вопросы социальной защиты, переданные в их ведение. У регионов фактически не было времени, чтобы оценить стоимость различных вариантов реализации реформы и выбрать наиболее приемлемый. Для увеличения расходов на социальную поддержку населения необходимо было также провести тщательную инвентаризацию бюджета и изыскать резервы.

Федеральный центр подал пример реформирования системы мер социальной поддержки, заменив часть льгот (в частности, проезд на внутригородском транспорте), на денежные пособия. В ходе формирования бюджетов на 2005 г. федеральные чиновники неоднократно заявляли, что будут всячески поддерживать инициативу регионов по замене льгот на денежные пособия. В частности, изначально планировалось, что субсидии из федерального фонда софинансирования социальных расходов будут получать только те регионы, которые заменят льготы денежными пособиями. Правда, в окончательном варианте федерального бюджета это ограничение уже отсутствовало, однако к тому времени большинство субъектов федерации уже успели принять свои «социальные» законы, предусматривающие монетизацию, в надежде получить дополнительные средства из федерального бюджета.

Федеральный центр фактически подтолкнул регионы к монетизации, как своим примером и агитацией, так и решением назначать губернаторами лиц, «пользующихся доверием» Президента. Были даже рекомендованы ориентиры для установления размера пособий, которым и последовали многие регионы. При обсуждении различных вариантов поправок в нормативные акты рассматривался вариант, при котором труженики тыла получали из федерального бюджета 280 руб. в месяц, а ветераны труда — 250 руб. в месяц. В итоге более 30 субъектов федерации ввели ежемесячные денежные пособия в размере 200 руб. для ветеранов труда и 300 руб. для тружеников тыла.

Тем не менее, столкнувшись с активным недовольством населения, многие федеральные чиновники и представители Государственной Думы поспешили обвинить во всех проблемах региональные власти, забыв, по-видимому, что поправки в федеральное законодательство вносились правительством Российской Федерации и принимались федеральными органами законодательной власти.

Непроработанными оказались и механизмы поддержки федеральных льготников. Следует учесть, что размер пособия для федерального льготника одинаков вне зависимости от места проживания. Однако цены на услуги могут существенно различаться по регионамнах, поэтому размер пособия, достаточный для компенсации в европейской части России, может оказаться недостаточным на Крайнем Севере или Дальнем Востоке. Следует отметить, что недовольными реформой оказались не только региональные, но и федеральные льготники, проживающие в крупных городах, поскольку с 1 января они потеряли право на бесплатный проезд.

С другой стороны, многие обеспеченные регионы (Москва, Ханты-Мансийский АО), оставившие льготы на проезд своим льготникам в натуральном выражении, приняли решение предоставлять такие же льготы и для федеральных льготников, что противоречит концепции реформы разграничения полномочий, согласно которой каждый уровень власти должен отвечать только по своим расходным обязательствам. Такие решения поставили федеральных льготников, проживающих на этих территориях, в более выгодное положение по отношению к федеральным льготникам других регионов, так как размер федеральных пособий этим гражданам (в том числе учитывающих компенсацию за проезд) не уменьшился.

Проблема льгот для пенсионеров

Отдельно стоит сказать о предоставлении льгот для пенсионеров. Федеральное законодательство никогда не гарантировало льготы этой категории граждан (если, конечно, пенсионер не являлся одновременно получателем льгот по другой категории, например, будучи ветераном труда, был ветераном войны или имел ведомственные льготы, проработав в силовых структурах). Однако многие регионы (и муниципалитеты) предоставляли льготы пенсионерам в соответствии со своими нормативными актами.

Поскольку такая категория, как пенсионеры, не была отнесена к предметам ведения регионов при разграничении полномочий, многие субъекты федерации попытались в 2005 г. лишить эту категорию льгот. При низком уровне пенсий, получаемых рядовыми пенсионерами, лишение возможности бесплатного проезда оказалось для них катастрофической материальной потерей и привело к многочисленным протестам. При этом транспортные предприятия в ряде регионов уже в 2004 г. стали отказываться предоставлять бесплатный проезд пенсионерам, мотивируя это тем, что бюджет не покрывает убытки по этой категории льготников.

Прогнозируемость тарифов

Повышение с 1 января 2005 г. тарифов на транспорт еще больше обесценило выделяемые компенсации. Конечно, цены на топливо выросли, однако резкий рост тарифов выглядит довольно странным в случае отмены натуральных льгот, ведь если раньше в регионе убытки предприятий, возникающие из-за льготников, финансировались не в полном объеме, часть убытков закладывалась в стоимость услуги для всех остальных граждан (не льготников). От завышенных тарифов страдают малообеспеченные категории населения, доход которых не превышает, а иногда и ниже дохода пенсионеров. Речь идет о работниках бюджетной сферы — учителях, врачах, которые, не имея права на льготы, фактически вынуждены софинансировать расходы на предоставление натуральных льгот другим потребителям услуг.

В 2004 г. предприятия транспорта жаловались, что более половины всех пассажиров (в некоторых городах — до 70 %) пользовались услугами бесплатно. Теперь, если все граждане будут платить по установленным тарифам, убытки могут возникнуть только из-за неэффективного управления предприятием, а стоит ли поддерживать существование таких предприятий?

Психологический аспект реформы

Пожалуй, еще один важный аспект реформы, который не был учтен, и который влияет на восприятие реформы гражданами, это аспект психологический. Многие специалисты в области социальной политики сейчас подчеркивают, что льготы — это не только компенсация потенциальных расходов, но и привилегия. Поэтому даже при адекватной компенсации отмена права на льготы иногда может вызывать чувство обиды на власти со стороны гражданина.

Особенно сложная ситуация возникает в случаях, когда механизмы социальной поддержки различаются для категорий граждан, защита которых относится к полномочиям различных уровней власти. Если в регионе, в котором оставлена льгота по проезду на транспорте, в одном автобусе едет бесплатно труженик тыла (льгота финансируется из бюджета субъекта федерации) и ветеран войны, который должен оплатить свой проезд за счет компенсации из федерального бюджета, то естественно, ветеран войны может почувствовать себя обиженным, поскольку ранее они оба ездили бесплатно. Очевидно, что единообразный механизм социальной поддержки этих категорий, например, через выдачу именных проездных билетов, был бы более предпочтительным.

Ущемленными чувствуют себя и льготники в тех субъектах федерации, в которых сумма денежных компенсаций ниже, чем в регионах-соседях, и особенно, если у соседей оставлена льгота в натуральном выражении. И, конечно, проблемы возникают для льготников, живущих на границе субъектов федерации, один из которых монетизировал льготу, а другой — нет. При отсутствии соответствующих соглашений между субъектами федерации льготник, не являющийся резидентом, не имеет права на бесплатный проезд в «чужом» регионе. Именно эта ситуация вызвала протесты жителей Московской области в январе 2005 г.

Опасность поспешных решений

Одной из причин неудачного старта реформы стала ее поспешность. Фактически у регионов не было достаточного количества времени для разработки новых механизмов оказания социальной поддержки, проведения оценок стоимости реализации различных механизмов и выбора наиболее эффективного варианта.

К сожалению, непросчитанные последствия реформы, как и недостаточная разъяснительная работа среди населения, могут привести к полной дискредитации идеи монетизации льгот как таковой и к консервации неэффективных способов предоставления услуг. В результате искажение цен по-прежнему будет препятствовать эффективности распределения ресурсов между отраслями, отсутствие стимулов для рационального управления предприятиями будет приводить к разбазариванию материальных и финансовых ресурсов, не будет смысла внедрять новые технологии, инвестировать в модернизацию производства, кроме того, непрозрачность финансовых потоков просто не позволит привлечь инвесторов.

Уже сейчас наблюдается суетливое сворачивание реформ, такое же поспешное и непродуманное, как и сами реформы. Несколько регионов (например, Московская область) просто отказались от ранее принятых решений по монетизации.

Федеральное правительство решило выделить на обеспечение равной доступности транспортных услуг для бывших льготников 50 руб., используя для этого дотации бюджетам субъектов РФ на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов. Очевидно, что 50 рублей может быть недостаточно, чтобы покрыть расходы на проезд федеральных льготников. Означает ли это, что финансирование убытков транспортных предприятий из региональных бюджетов пополнит список «федеральных мандатов», на отмену которых была направлена реформа разграничения полномочий?

1 января, 1900 г. Подпишись на IQ.HSE