Противодействие коррупции в государственных и муниципальных закупках



В данной статье рассматриваются меры по совершенствованию антикоррупционных механизмов в системе государственных и муниципальных закупок.

Ключевые слова: государственные закупки, коррупция, противодействие коррупции, проблемы законодательства, контроль в сфере государственных закупок, предотвращение коррупции.

Российская федерация построена по федеративному принципу, в соответствии с которым четко выделяются три уровня управления — федеральный уровень (общенациональный), уровень субъектов федерации (региональный) и муниципальный (местное самоуправление). Каждый уровень управления, в пределах своих компетенций, осуществляет государственную политику, направленную на удовлетворение интересов общества. Финансовыми источниками реализации государственной политики являются государственные бюджетные и внебюджетные фонды, которые формируются, в первую очередь, за счет налоговых поступлений. Целевое эффективное и экономное расходование средств этих фондов позволяет государству обеспечивать реализацию поставленных перед ним целей.

При этом значительная часть бюджетных и внебюджетных фондов расходуется на закупки товаров, выполнение работ и оказание услуг для удовлетворения государственных и муниципальных нужд. В связи с тем, что закупки в рамках государственного и муниципального заказа осуществляются за счет средств налогоплательщиков, эффективность расходования этих средств и противодействие их расхищению является одной из важнейших народнохозяйственных задач.

Прямому расхищению бюджетных средств содействует коррупция в системе государственных и муниципальных закупок. Коррупция в сфере государственных закупок — одна из самых острых социальных проблем, стоящих перед правительствами, поскольку подрывает экономику, порождает цинизм и лицемерие в обществе .

Коррупционные действия производятся вопреки интересам страны, с целью расхищения бюджетных средств и одновременно направлены на извлечение личной выгоды соответствующим должностным лицом.

Особенностью коррупционных действий в сфере госзакупок является то, что они:

– совершаются специальными субъектами (т. е. госслужащими и, как правило, наделенными широкими полномочиями);

– совершаются благодаря служебному положению и полномочиям соответствующего должностного лица;

– непременно направлены на получение личной выгоды должностным лицом;

– нарушают законные интересы государства;

– выполняются должностным лицом умышленно;

– выполняются в интересах лица, предлагающего должностному лицу предоставление той или иной формы вознаграждения (например, взятки и т. д.).

Надо отметить, что коррупция — это скорее собирательный термин, охватывающий ряд должностных преступлений. Так, нет и специальной санкции «за коррупционные действия». В этой ситуации в зависимости от состава преступления (получение взятки, коммерческий подкуп и т. д.) правонарушение квалифицируется по соответствующей норме Уголовного кодекса РФ.

Примером коррупции во всех ее проявлениях, в том числе и в гос.закупках является строительство Космодрома «Восточный». По обнародованным эпизодам раскрыт целый спектр коррупционных схем. Это и завышение смет (по данным ФАС и Счетной палаты подразделение Спецстроя России «Дальспецстрой» не проводил конкурентные процедуры для определения подрядчика по расчету сметы строительства космодрома Восточный и заключил договор с «нужной» фирмой, что привело к завышению стоимости строительства на 18 %); и фиктивные работы (Следственный комитет возбудил дело против руководителя главного проектировщика ОАО «Ипромашпром» по привлечению фиктивных фирм для выполнения несуществующих работ по проектированию); и закупки материалов по завышенным ценам (Арестованного экс-главу «Дальспецстроя» Юрия Хризмана следствие подозревает в закупке цемента, труб и шин по существенно завышенным расценкам через подконтрольные фирмы. Хризман заявил, что ему было выгодно работать с проверенным поставщиком (сыном и близким другом) «по экономическим причинам». По версии следствия, Хризман вместе с сообщниками похитил 1,8 млрд руб.); и завышение стоимости работ («Спецстройтехнологии»​ заключили с ООО «ВИП-Стройинжиниринг» договоры на 3,8 млрд руб. по строительству жилья в Углегорске. Стоимость 1 кв. м жилья была определена в 31 тыс. руб. «ВИП-Стройинжиниринг» передал работы на субподряд ЗАО «ССР» и ООО «СК «Городок» уже по 16–19 тыс. руб. за 1 кв. м, то есть перерасход составляет более 60 %). Это неполный перечень коррупционных схем при строительстве Космодрома Восточный.

Одним из самых резонансных дел в Челябинской области о получении крупных взяток в сфере медицины должностным лицом стало дело Виталия Тесленко — бывшего министра здравоохранения. Следствием и судом установлено, что в период с января по октябрь 2012 года Виталий Тесленко систематически получал взятки в особо крупных размерах (часть 6 статья 290 УК РФ) за содействие представителям коммерческих организаций в заключении государственных контрактов на поставки высокотехнологичного медицинского оборудования в рамках программы модернизации здравоохранения Челябинской области на 2011–2012 годы. Всего за указанный период обвиняемый получил более 69 млн. рублей.

Приговором суда Тесленко назначено наказание в виде 7 лет лишения свободы с отбыванием в колонии строгого режима, а также штрафа в размере 300 млн. рублей.

Поставить заслон нецелевому использованию государственных средств призвано законодательство, регламентирующее государственные закупки, а именно Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 N 44-ФЗ.

Для обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений создана контрактная система, в рамках которой расходуются денежные средства бюджетных и внебюджетных фондов. Целевое, эффективное и экономное расходование данных средств является приоритетной задачей контрактной системы.

При заключении сделок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, используются как конкурентные, так и неконкурентные формы торгов. К неконкурентной форме относятся закупки у единственного поставщика. К конкурентной форме относятся следующие виды торгов:

– конкурс (открытый, с ограниченным участием, двухэтапный);

– электронный аукцион;

– запрос котировок;

– запрос предложений.

По данным Национального рейтинга прозрачности закупок за 2018 на долю электронных аукционов приходится большая доля всех совершаемых торгов (как по количеству, так и в денежном эквиваленте) более 50 %. Данный способ является удобным, эффективным, наиболее прозрачным и сводит на «нет» влияние со стороны, как заказчика, так и поставщика (исполнителя). Преимуществом данного способа является высокая конкуренция, а значит, коррупционные действия маловероятны. Недостатком же можно считать то, что заказчик не всегда может влиять на качество поставляемых товаров, исполнения услуг и выполнение работ.

По мнению автора, остальные виды торгов создают благоприятную почву для создания коррупционных действий при заключении сделок. Запрос котировок и запрос предложений составляет малый объем всех закупок, 1,17 % и 1,39 % соответственно, так как запрос котировок ограничен законодательно (10 % совокупного годового объема закупок заказчика или 100 миллионов руб. в год), а запрос предложений имеет ограниченный перечень случаев закупок.

Все виды конкурсов, а также неконкурентный способ заключения сделок с единственным поставщиком является, по мнению автора, основными видами сделок, при которых совершаются коррупционные действия. Важно отметить, что на малую долю всех проведенных конкурсов 8,7 %, приходится 27 % общего объема размещенного заказа. Это говорит, о дорогостоящих закупках.

С единственным поставщиком заключается до трети всех сделок, где нередко цена диктуется самим продавцом. Данный вид сделок является самым коррупционным.

При анализе НРПЗ можно сделать вывод о низкой конкуренции, так среднее число участников состоявшихся процедур в целом по госсектору составляет 2,71, что является следствием действия неэкономических фильтров: административных барьеров и коррупции.

Устранение коррупции можно рассматривать в качестве важнейшей цели государственных закупок, поскольку без честного и добросовестного поведения специалистов по закупкам невозможно приобрести товары, работы и услуги по лучшей цене и лучшего качества, а следовательно, и реализовать другие цели государственных закупок. В таком случае для устранения коррупции в сфере государственных закупок, следует предложить активную работу по минимизации коррупционных отношений методами кадрового и административного характера. Так как основная доля нарушений — результат осознанных и целенаправленных действий со стороны лиц, объявивших торги, ввиду наличия у них неправомерных интересов по поводу предмета аукциона или конкурса . Коррупционные правонарушения в сфере госзакупок совершаются всегда умышленно, ибо невозможно представить себе получение чиновником корыстной выгоды случайно, «по неосторожности».

В научных исследованиях, посвященных анализу проблем государственных закупок, выявлена зависимость эффективности функционирования системы госзакупок от эффективности административно-правового регулирования кадрового обеспечения управления в данной сфере, в том числе от количества занятых специалистов, уровня их подготовки, квалификации и правовой культуры, материального обеспечения . Недостаточная квалификация соответствующих специалистов, в том числе юристов, является серьезной проблемой хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) организаций по заключению договоров .

Антикоррупционные кадровые технологии в сфере государственных закупок можно определить как совокупность приемов и средств, связанных с подбором, расстановкой, обучением, воспитанием, профессиональной переподготовкой и повышением квалификации, а также осуществлением контроля за деятельностью работников государственных органов и организаций, в чьи трудовые (служебные) обязанности входит выполнение отдельных функций по осуществлению государственных закупок товаров, работ и услуг .

Исходя из приведенного определения, антикоррупционные кадровые технологии в сфере государственных закупок представляют собой определенную систему, основными элементами которой являются:

– предъявление соответствующих квалификационных требований к персоналу организации-закупщика, членам конкурсных (аукционных) комиссий, экспертам;

– профессиональная подготовка, переподготовка, повышение квалификации работников закупающих органов и организаций;

– антикоррупционное обучение и воспитание указанных лиц;

– принятие мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов в сфере закупок товаров, работ и услуг;

– осуществление контроля за доходами и расходами лиц, осуществляющих деятельность в сфере государственных закупок.

Методами же борьбы с проявлением коррупции в сфере госзаказа, применяемыми непосредственно на сотрудника, занятого в сфере закупа можно отнести:

– проверка анкетных данных, биографии кандидата и отзывов с предыдущих мест работы;

– специальные глубинные тестирования кандидатов при приеме на работу, что позволит получить достаточно четкий психологический портрет, в том числе, с точки зрения потенциальной склонности к незаконному обогащению за счет работодателя;

– эффективная мотивация сотрудников. В европейских странах, чиновники, отвечающие за государственные закупки, выделены в отдельную категорию государственных служащих и получают более высокое вознаграждение за свою работу по сравнению с остальными своими коллегами — своеобразная «доплата за честность». Это поддерживает престиж профессии.

– ротация сотрудников занятых в сфере госзакупок, что позволяет разрушить имеющиеся у недобросовестных чиновников договоренностей с поставщиками (исполнителями)

– формирование корпоративной этики нетерпимости к коррупции.

Еще одним методом борьбы с проявлением коррупции в сфере госзаказа внедрение в практику проведение антикоррупционной экспертизы документации о закупки. Объектом рассматриваемой экспертизы являются следующие документы:

1) извещение о закупке;

2) инструкции участникам;

3) формы заявок и иных документов, представляемых претендентами на участие в конкурентных процедурах;

4) техническое задание;

5) проект контракта;

6) иные документы в зависимости от формы конкурентной процедуры.

Целью антикоррупционной экспертизы документации о закупке являются выявление коррупциогенных факторов, т. е. таких положений (несоответствие начальной (максимальной) цены закупаемых товаров, работ, услуг среднерыночным ценам на данный тип и или вид товаров, работ, услуг; нереальные сроки выполнения контракта, «заточки» под определенный вид товара, завышенные требования к участнику размещения заказа и прочее), которые могут создать условия для возникновения коррупционных отношений, и выработка предложений по их устранению.

Отчасти эту проблему законодатель пытается решить внедрением унифицированных типовых документов, применяемых в закупках: типовые контракты, каталог товаров, работ, услуг, пограничные сроки оплаты. Но госзакупки распространяются на разные сферы деятельности заказчиков, поэтому данные типовые формы не учитывают всей специфики и сложности отдельных закупов.

Данный вид антикоррупционной экспертизы документации следует рассматривать как контроль, проводимый до размещения заказа, что предотвратит само проявление коррупции. При этом следует учитывать особенности и специфику деятельности заказчика (здравоохранение, строительство, НИР и т. д.), так как эксперт по выявлению коррупциогенных факторов должен обладать специальными знаниями не только в области контрактных правоотношений, но и знать предмет заказа, условия исполнения контракта в условиях деятельности заказчика.

Полностью искоренить коррупционные проявления в государственных закупках, к сожалению, не удалось ни одной стране, однако это совсем не означает, что неэффективны меры по ее снижению. Дело в том, что в настоящее время основные усилия контролирующих органов направлены на устранение последствий уже совершенных правонарушений и преступлений в сфере государственных закупок, а не на профилактику и предотвращение коррупции и других нарушений.

Литература:

1. Жердев, О. В. Гражданско-правовое регулирование поставки для государственных нужд по государственному оборонному заказу: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.03 / О. В. Жердев. — СПб., 2006. — 20 с.
2. Кикавец, В. В. Административно-правовое регулирование государственного заказа в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук.:: 12.00.14/ В. В. Кикавец. — М., 2010. — 201 с.
3. Корякин, В. М. Противодействие коррупции в сфере государственных закупок для нужд обороны и военной безопасности: монография. / В. М. Корякин. — М.: Юрлитинформ, 2014. — 455 с.
4. Храмкин, А. А. Федеральная контрактная система: существующие проблемы закупок и пути их решения / А. А. Храмкин // Государственные и муниципальные закупки — 2012. Сборник докладов. — М.: ИД «Юриспруденция», 2013. — С. 355.
5. Чваненко Д. А. Оспаривание несостоявшихся торгов // Государственные и муниципальные закупки — 2012. Сборник докладов. М.: ИД «Юриспруденция», 2013. С. 410.

Коррупция в системе госзакупок: определение и признаки

Значение термина «коррупция» раскрывается в ст. 1 закона «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 № 273-ФЗ. Таким образом, разновидностями коррупционных действий являются:

• злоупотребление служебным положением;
• дача взятки;
• получение взятки;
• злоупотребление полномочиями;
• коммерческий подкуп;
• иные виды незаконного использования гражданином своего должностного положения.

При этом названные действия производятся вопреки интересам страны и одновременно направлены на извлечение личной выгоды соответствующим должностным лицом.

Получается, что действия, которые могут быть квалифицированы как коррупционные в сфере госзакупок (с учетом положений закона № 273-ФЗ и Конвенции ООН против коррупции, принятой в г. Нью-Йорке 31.10.2003), отличаются от иных действий, определяемых как нарушения в данной области, тем, что первые:

• совершаются специальными субъектами (т. е. госслужащими и, как правило, наделенными широкими полномочиями);
• совершаются благодаря служебному положению и полномочиям соответствующего должностного лица;
• непременно направлены на получение личной выгоды должностным лицом;
• нарушают законные интересы государства;
• выполняются должностным лицом умышленно;
• выполняются в интересах лица, предлагающего должностному лицу предоставление той или иной формы вознаграждения (например, взятки и т. д.).

Надо отметить, что коррупция — это скорее собирательный термин, охватывающий ряд должностных преступлений. Так, нет и специальной санкции «за коррупционные действия». В этой ситуации в зависимости от состава преступления (получение взятки, коммерческий подкуп и т. д.) правонарушение квалифицируется по соответствующей норме Уголовного кодекса РФ.

Коррупция и конфликт интересов в сфере госзакупок

Эксперты отмечают, что конфликт интересов (ст. 10 закона № 273-ФЗ) — благотворная почва для развития коррупции в любых сферах, включая госзакупки.

Так, названные понятия объединяет возможность получения личной выгоды должностным лицом в результате исполнения (неисполнения) им своих должностных обязанностей.

Вместе с тем конфликт интересов — это возможная ситуация, на исключение которой соответствующим должностным лицам необходимо направить свои действия (ст. 11 закона № 273-ФЗ).

Например, необходимо учесть следующие разъяснения правоприменителя:

• комиссия по осуществлению закупок обязана отстранить участника закупки от участия в определении поставщика, а заказчик — отказаться от подписания контракта с победителем конкурса (победителем запроса котировок) с момента выявления между участником госзакупки и заказчиком конфликта интересов (п. 7 Обзора судпрактики…, утв. президиумом ВС РФ от 28.09.2016);
• госконтракт, заключенный победителем торгов и заказчиком при наличии между ними конфликта интересов, считается ничтожным (п. 9 Обзора судпрактики).

Коррупция в госзакупках: распространенные схемы

К числу самых распространенных коррупционных схем можно отнести:

• направление участвующим в сговоре потенциальным поставщиком заявки на сумму заведомо ниже, чем у прочих участников госзакупок;
• установление со стороны заказчика чрезвычайно коротких сроков для реализации заказа или выполнения работ, при которых исполнение заказа возможно только заранее подготовленным поставщиком — участником мошеннической схемы;
• установление заведомо неконкурентной цены за исполнение госзаказа в обозначенном объеме, что будет неинтересно другим потенциальным поставщикам;
• установление непривлекательной схемы оплаты исполнения госзаказа (например, с большой отсрочкой и т. д.);
• некорректное внесение данных в ЕИС (например, смешение кириллицы и латиницы при написании наименования заявки и т. д.);
• толкование критериев оценки поставщиков в пользу заинтересованных лиц и т. д.

Данный перечень схем, разумеется, не является исчерпывающим. Суть каждой из них состоит в том, что участвующий в сговоре недобросовестный поставщик всегда извещен, каковы параметры госзакупки на самом деле.

Смена законодательной базы, а именно признание утратившим силу закона «О размещении заказов на поставки товаров» от 21.07.2005 № 94-ФЗ и принятие вместо него новых — «О контрактной системе» от 05.04.2013 № 44-ФЗ и «О закупках товаров» от 18.07.2011 № 223-ФЗ, прежде всего, направлена на минимизацию возможности использования коррупционных схем в сфере госзакупок.

Меры, направленные на противодействие злоупотреблению в сфере госзакупок

Приведем список основной нормативной документации, содержащей описание мер, направленных на профилактику коррупционных действий в сфере госзакупок (помимо упомянутых выше законов № 44-ФЗ и 223-ФЗ):

• Национальный план противодействия коррупции на 2016–2017 годы, утв. Указом Президента РФ от 01.04.2016 № 147.
• Закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 № 273-ФЗ.
• Закон «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ (см. ст. 17). Рекомендуем ознакомиться также с нашей статьей «Ограничение конкуренции по 223-ФЗ (нюансы)».
• Ведомственные, отраслевые и территориальные программы по противодействию коррупции. Практически все федеральные ведомства в настоящий момент имеют собственные регламенты, содержащие перечни мер по противодействию коррупции (например, приказ ФАС России от 31.01.2014 № 38/14, письма Минэкономразвития России от 15.06.2016 № Д28и-1501, от 23.03.2016 № ОГ-Д28-3680, от 07.07.2015 № Д28и-2018 и т. д.). Кроме того, субъекты РФ также разрабатывают свои программы, цель которых — предупреждение действий коррупционной направленности в сфере госзакупок (например, постановление правительства Челябинской области от 22.10.2013 № 359-П и т. д.).

Также существует ряд методических рекомендаций, направленных на профилактику коррупционных действий со стороны госслужащих, например «Реализация профилактических мероприятий подразделениями кадровых служб федеральных госорганов», «Организация антикоррупционного обучения», «Обеспечение соблюдения федеральными госслужащими ограничений и запретов» (одобрены президиумом Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции, протокол от 25.09.2012 № 34).

Антикоррупционный контроль в сфере госзакупок

Контроль в сфере закупок (ст. 99 закона № 44-ФЗ, ст. 6 закона № 223-ФЗ) — это совокупность мероприятий по обеспечению законности и добросовестности в названной сфере, позволяющих максимальному количеству граждан и юрлиц принимать участие в закупках на началах равноправия.

Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на ведение контроля в сфере госзакупок, с 01.01.2015 является Федеральная антимонопольная служба (см. п. 5.3.1.12 положения «О ФАС», утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 331).

Формы реализации контрольных функций ФАС (на федеральном уровне, уровне субъекта РФ, а также местном уровне):

• плановые проверки;
• внеплановые проверки.

Законом № 44-ФЗ предусмотрено 3 вида антикоррупционного контроля:

• Ведомственный (ст. 100 закона № 44-ФЗ). Производится ФАС и иными компетентными госорганами и корпорациями.
• Производимый заказчиком (ст. 101 названного закона). Контроль со стороны заказчика за исполнением условий госконтракта поставщиком.
• Общественный контроль (ст. 102 названного закона). Производится гражданами, объединениями граждан или юрлиц.

Ответственность за злоупотребление в сфере госзакупок

Если речь идет именно о нарушениях в сфере госзакупок, квалифицируемых как коррупционные действия, то применяются нормы УК РФ:

• Ст. 200.4 – злоупотребления в сфере госзакупок.
• Ст. 200.5 – подкуп контрактного управляющего, члена закупочной комиссии.
• Ст. 285 — злоупотребление должностными полномочиями (приговор Черемховского гарнизонного военного суда от 02.06.2015 по делу № 1-22/2015, г. Иркутск).
• Ст. 285.1 — нецелевое расходование бюджетных средств.
• Ст. 285.2 — нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов.
• Ст. 286 — превышение должностных полномочий (приговор Южно-Сахалинского гарнизонного военного суда от 29.05.2013 по делу № 1-4/2013).
• Ст. 289 — незаконное участие в предпринимательской деятельности.
• Ст. 290 — получение взятки (приговор Липецкого облсуда от 04.09.2012 по делу № 2-16/12). Необходимо учесть, что получение должностным лицом вознаграждения за использование исключительно личных, не связанных с его должностным положением отношений не может квалифицироваться по данной статье (п. 4 постановления пленума ВС РФ от 09.07.2013 № 24).
• Ст. 291 — дача взятки.
• Ст. 291.1 — посредничество во взяточничестве.
• Ст. 292 — служебный подлог (приговор Черемховского гарнизонного военного суда от 07.10.2011 № 1-32/2011, г. Петропавловск-Камчатский).
• Ст. 304 — провокация взятки или коммерческого подкупа.

Этот перечень не является исчерпывающим. Например, могут быть признаны коррупционными противоправные действия в экономической сфере, если они сопряжены с умышленным использованием лицом своего должностного положения с целью извлечения личной выгоды при планировании и/или проведении госзакупок (например, определение Леноблсуда от 07.03.2013 № 33-1006/2012).

***

Итак, коррупционные действия — отдельная группа правонарушений в сфере госзакупок, отличительной чертой которых является нацеленность должностного лица на получение личной выгоды за противоправные умышленные действия/бездействие с использованием своего служебного положения в интересах лица, обещающего соответствующее вознаграждение. Нормативная правовая база, на которой основывается антикоррупционная политика государства в сфере госзакупок, не ограничивается только федеральными законами, наряду с ними названной цели служат и многочисленные подзаконные акты.

Коррупция в сфере государственных закупок для нужд обороны страны: ответственность ужесточается

Авторы: Иванов Р.В., Корякин В.М.

Из года в год, несмотря на финансовые трудности, расходы федерального бюджета на проведение закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд сохраняют внушительные размеры. В 2014 г. только в рамках Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ размещено заказов на общую сумму 5,488 трлн руб., в 2015 г. – 5,478 трлн руб., в 2016 г. – 5,403 трлн руб., в 2017 г. – 6,312 трлн руб.

Сумма размещенных заказов непосредственно Министерством обороны Российской Федерации составила в 2014 г. 97,859 млрд руб., в 2015 г. 105,410 млрд руб., в 2016 г. 77,853 млрд руб., в 2017 г. 76,071 млрд руб.

Однако рост расходов военного бюджета сопровождается весьма негативной и опасной для национальной безопасности государства тенденцией – ростом экономических преступлений, связанных с коррупцией, нецелевым расходованием бюджетных средств (растрата, присвоение, откаты и т.п.). Об этом наглядно свидетельствуют данные надзорной деятельности прокуратуры Российской Федерации. Так, в ежегодном докладе Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я. Чайки Совету Федерации (апрель 2018 г.) отмечено, что «по итогам 2017 года правоохранительными органами при координирующей роли прокуроров выявлено 220 преступлений, связанных с откатами, что почти в два раза больше, чем в 2016 году (121)». В докладе подчеркивается, что «особую трудность в выявлении преступлений в рассматриваемой сфере вызывает их высокая латентность, связанная с тем, что должностные лица, занимающиеся организацией проведения торгов (тендеров), привлекают для участия в них аффилированные с ними коммерческие организации, которые с помощью различных схем картельного сговора (демпингование, договорные условия с участниками торгов, использование инсайдерской информации и другое) выигрывают тендеры». Кроме того, говорится в докладе, особое внимание уделялось выявлению, пресечению и раскрытию преступлений, связанных с покушениями на бюджетные средства, выделяемые на выполнение гособоронзаказа. Так, в Нижнем Новгороде в марте и мае 2017 г. возбуждены уголовные дела о мошенничестве в отношении руководителей ГК «Русское снабжение», которые, как считает следствие, похитили 152,7 млн руб. при выполнении контрактов с Минобороны России при строительство кабельных судов.

А вот несколько самых свежих примеров о коррупции в сфере закупок для нужд военного ведомства. 28 февраля 2018 г. стало известно о задержании начальника Центрального территориального управления имущественных отношений Минобороны России А. Нежигая. Оперативники ФСБ России и военные следователи взяли чиновника с поличным при получении 5 млн руб. взятки. По версии следствия, этой суммой Нежигая отблагодарили за помощь при продаже имущества Минобороны России.

Подозреваемый во взяточничестве А. Нежигай – далеко не первый высокопоставленный сотрудник Минобороны России, пойманный на взятке в последнее время. Его задержанию предшествовало возбуждение уголовного дела о крупнейшей в истории Минобороны России взятке. Следственные органы установили, что в продовольственной службе военного ведомства долгое время действовала система откатов, при которой участвующие в госзакупках поварского оборудования предприниматели платили руководству подразделения за доступ к контрактам. Фигурантами дела стали начальник Продовольственного управления Минобороны России полковник А. Бережной, начальник отдела техобеспечения указанного управления полковник А. Вакулин и начальник отдела Департамента Минобороны России по обеспечению государственного оборонного заказа А. Гринюк. Позже к ним присоединился и начальник отдела по проведению конкурсных процедур по государственному заказу Департамента госзакупок Минобороны России Ю. Решетников.

В многочисленных публикациях по рассматриваемой проблеме справедливо отмечается, что одной из причин, способствующих сохранению высокого уровня коррупционной преступности в сфере государственных закупок, является несовершенство законодательного регулирования данной сферы, в том числе в части, касающейся уголовной ответственности должностных и иных лиц, занимающихся закупочной деятельностью. Анализ правоприменения свидетельствует о наличии определенных пробелов в законодательном регулировании ответственности за злоупотребления в указанной сфере со стороны лиц, представляющих интересы государственных заказчиков, а также лиц, исполняющих государственные контракты. На устранение данных пробелов, усиление ответственности за нарушения в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд направлен Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» от 23 апреля 2018 г. N 99-ФЗ.

Как отмечалось в пояснительной записке к проекту названного Закона, в сложившейся судебно-следственной практике преступления, связанные с так называемыми откатами при осуществлении поставок товаров, выполнении работ, оказании услуг для обеспечения государственных нужд, квалифицируются по статьям УК РФ о хищениях чужого имущества (в первую очередь как мошенничество), злоупотреблениях полномочиями, в том числе должностными лицами, а также о коммерческом подкупе, даче и получении взятки.

Однако не все деяния, совершаемые в указанной сфере, подпадают под нормы действующего уголовного закона. Так, ряд нарушений, связанных с целями осуществления закупок, определением цены государственного контракта, заключением или исполнением государственного контракта и совершаемых из корыстной или иной личной заинтересованности, не могут рассматриваться как уголовно наказуемые злоупотребления служебным положением, поскольку эти нарушения совершаются представителями заказчика, которые не являются должностными лицами (например, работниками контрактной службы, контрактными управляющими, членами комиссии по осуществлению закупок, лицами, осуществляющими приемку поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг и др.).

Вместе с тем подобного рода деяния могут причинять существенный ущерб бюджетной системе Российской Федерации, а также бюджетным учреждениям, иным лицам, являющимся в соответствии с Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» заказчиками или участниками закупки. Однако в настоящее время такие деяния не образуют состава преступлений и влекут за собой лишь административную ответственность. Не предусмотрена уголовная ответственность и за подкуп работников контрактной службы, контрактных управляющих, членов комиссии по осуществлению закупок и других лиц, принимающих непосредственное участие в закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд.

В целях устранения из уголовного закона указанных пробелов вышеназванный Федеральный закон дополнил УК РФ двумя новыми статьями:

а) ст. 200.4 «Злоупотребления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд»;

б) ст. 200.5 «Подкуп работника контрактной службы, контрактного управляющего, члена комиссии по осуществлению закупок».

В качестве субъектов указанных новых составов преступлений названы:

– работники контрактной службы (это группа должностных лиц заказчика, которые выполняют на постоянной основе функции по осуществлению всех госзакупок. Такая служба создается в случае, если совокупный годовой объем заказов организации в соответствии с планом-графиком превышает 100 млн руб.);

– контрактные управляющие (это должностное лицо заказчика, ответственное за осуществление закупки или нескольких закупок, включая исполнение каждого контракта. Назначается в случае, если совокупный годовой объем закупок заказчика не превышает 100 млн руб. и у заказчика отсутствует контрактная служба);

– члены комиссии по осуществлению закупок (это коллегиальный орган, создаваемый заказчиком в целях определения поставщиков, подрядчиков, исполнителей);

– лица, осуществляющие приемку поставленных товаров, выполненных работ или оказанных услуг;

– иные уполномоченные лица, представляющие интересы заказчика в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд, которые не являются должностными лицами или лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой или иной организации.

Состав преступления, предусмотренного ст. 200.4 УК РФ, образуют любые нарушения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, совершенные перечисленными выше лицами из корыстной или иной личной заинтересованности и причинившие крупный ущерб. В качестве квалифицирующих признаков данного преступления, усиливающих меру ответственности, установлены его совершение группой лиц по предварительному сговору, а также причинение особо крупного ущерба.

Также рекомендуется Вам:

Состав преступления, предусмотренного ст. 200.5 УК РФ (подкуп в сфере госзакупок), образуют:

– незаконная передача указанным лицам денег, ценных бумаг, иного имущества;

– незаконные оказание им услуг имущественного характера, предоставление других имущественных прав (в том числе, когда по указанию таких лиц имущество передается, или услуги имущественного характера оказываются, или имущественные права предоставляются иному физическому или юридическому лицу).

При этом указанные незаконные передача денег и имущества или оказание имущественных услуг должны осуществляться за совершение действий (бездействие) в интересах дающего или иных лиц в связи с закупкой товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд. Квалифицирующими признаками преступления, предусмотренного ст. 200.5 УК РФ, являются его совершение группой лиц по предварительному сговору, а также совершение подкупа в крупном или особо крупном размере. При этом крупным размером подкупа предлагается признавать сумму денег, стоимость ценных бумаг, иного имущества, услуг имущественного характера, иных имущественных прав, превышающие 150 тыс. руб., а особо крупным размером подкупа – превышающие 1 млн руб.

За совершение преступлений в сфере государственных закупок комментируемым Законом предусматриваются следующие виды уголовных наказаний (в зависимости от степени тяжести содеянного):

1) штраф в размере, указанном в соответствующей статье УК РФ, либо исчисляемый в сумме, кратной заработной плате или иному доходу осужденного за определенный период, либо в сумме, кратной размеру подкупа (по ст. 200.5 УК РФ). Максимальный размер штрафа по рассматриваемым статьям УК РФ будет составлять:

– по ст. 200.4 – до 1 млн руб. либо в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 3 лет;

– по ст. 200.5 – до 5 млн руб. либо в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 5 лет; в сумме до 50-кратного размера подкупа (в последнем случае штраф применяется к осужденному к лишению свободы как дополнительная мера наказания);

2) принудительные работы на срок до 5 лет (по обеим статьям);

3) исправительные работы на срок до 2 лет (будут применяться по ст. 200.5);

4) лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (применяется только в качестве дополнительной меры уголовного наказания): по ст. 200.4 – на срок до 3 лет, по ст. 200.5 – до 7 лет;

5) ограничение свободы на срок до 2 лет (будет применяться по ст. 200.5);

6) лишение свободы: по ст. 200.4 – на срок до 7 лет, по ст. 200.5 – до 12 лет.

Таким образом, с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» восполняется серьезный пробел, имеющийся в настоящее время в антикоррупционном законодательстве. Его применение послужит серьезной и справедливой мерой воздействия на лиц, покушающихся на бюджетные средства, выделяемые на закупки товаров, работ и услуг для нужд обороны страны и военной безопасности государства. В конечном счете вышеназванный Закон послужит укреплению обороноспособности Российского государства.

Безусловно поддерживая рассматриваемый законодательный акт, следует тем не менее отметить, что чрезмерное увлечение законодателя лишь ужесточением ответственности за коррупцию не может дать нужного эффекта, если одновременно не будут создаваться организационные и правовые условия для реализации важнейшего принципа антикоррупционной деятельности – принципа неотвратимости наказания за подобного рода деяния. Многолетняя практика деятельности по обеспечению правопорядка убедительно свидетельствует о том, что безответственность и безнаказанность больше всего подрывают основания законности в Вооруженных Силах. Это подметил еще Ш. Монтескье: «Вникните в причины всякой распущенности, и вы увидите, что она проистекает от безнаказанности преступлений, а не от слабости наказаний». А вот что по этому поводу писала Екатерина II: «Самое надежнейшее обуздание от преступлений есть не строгость наказания, но когда люди доподлинно знают, что преступающий законы будет непременно наказан».

Данное обстоятельство должно обязательно учитываться при совершенствовании законодательства о противодействии коррупции.

Библиографический список

1. Бараненкова И.В. О необходимости систематизации норм, регулирующих противодействие коррупции в военных организациях / И.В. Бараненкова // Военное право. 2014. N 3. С. 73 – 85.

2. Зайков Д.Е. Проблемы совершенствования правового регулирования противодействия коррупции в Вооруженных Силах Российской Федерации / Д.Е. Зайков // Право в Вооруженных Силах – военно-правовое обозрение. 2017. N 11. С. 2 – 5.

3. Константинов А. Коррумпированная Россия / А. Константинов. М., 2006. 640 с.

4. Корякин В.М. Криминологическая характеристика отката как формы проявления коррупции в сфере публичных закупок / В.М. Корякин // Публичные закупки: проблемы правоприменения: Материалы Третьей Всероссийской научно-практической конференции (9 июня 2015 г., МГУ им. М.В. Ломоносова). М.: Юстицинформ, 2015. С. 130 – 138.

5. Корякин В.М. Противодействие коррупции в сфере государственных закупок для нужд обороны и военной безопасности: Монография / В.М. Корякин. М.: Юрлитинформ, 2014. 456 с.

6. Куракин А.В. Вопросы использования зарубежного опыта борьбы с коррупцией в правовом регулировании государственно-служебных отношений / А.В. Куракин // Государство и право. 2003. N 8. С. 43 – 49.

7. Скородед Е.П. Откат как разновидность коррупционного преступления / Е.П. Скородед // Актуальные проблемы права, управления и экономики. 2015. N 11. С. 200 – 202.

URL: http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/analytics/public-control.html.

URL: http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html.

Применительно к военной организации государства под откатом в сфере закупок товаров, работ и услуг мы предлагаем понимать особую форму коррупционной сделки, направленной на хищение бюджетных средств, при которой одна сторона – юридическое лицо, являющееся исполнителем по государственному контракту, – возвращает («откатывает») представителю другой стороны – военной организации – заказчика часть полученных от нее на исполнение государственного контракта средств федерального бюджета в качестве вознаграждения за оказание содействия в получении государственного заказа (Корякин В.М. Противодействие коррупции в сфере государственных закупок для нужд обороны и военной безопасности. М., 2014. С. 126).

URL: http://tass.ru/obschestvo/5134470.

URL: https://pasmi.ru/archive/204676/.

См., напр.: Бараненкова И.В. О необходимости систематизации норм, регулирующих противодействие коррупции в военных организациях // Военное право. 2014. N 3. С. 73 – 85; Зайков Д.Е. Проблемы совершенствования правового регулирования противодействия коррупции в Вооруженных Силах Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. 2017. N 11. С. 2 – 5; Корякин В.М. Криминологическая характеристика отката как формы проявления коррупции в сфере публичных закупок // Публичные закупки: проблемы правоприменения: Материалы Третьей Всерос. науч.-практ. конф. (9 июня 2015 г., МГУ им. М.В. Ломоносова). М., 2015. С. 130 – 138; Скородед Е.П. Откат как разновидность коррупционного преступления // Актуальные проблемы права, управления и экономики. 2015. N 11. С. 200 – 202.

При этом в комментируемом Законе сделана оговорка, что привлечение к уголовной ответственности по ст. 200.5 УК РФ возможно при отсутствии признаков преступлений, предусмотренных ч. ч. 1 – 4 ст. 204 (коммерческий подкуп) и ст. 291 (дача взятки) УК РФ.

Принудительные работы заключаются в привлечении осужденного к труду в местах, определяемых учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы (ч. 3 ст. 53.1 УК РФ).

Исправительные работы назначаются осужденному, имеющему основное место работы, а равно не имеющему его. Осужденный, имеющий основное место работы, отбывает исправительные работы по основному месту работы. Осужденный, не имеющий основного места работы, отбывает исправительные работы в местах, определяемых органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями, но в районе места жительства осужденного (ч. 1 ст. 50 УК РФ).

Цит. по: Куракин А.В. Вопросы использования зарубежного опыта борьбы с коррупцией в правовом регулировании государственно-служебных отношений // Государство и право. 2003. N 8. С. 45.

Цит. по: Константинов А. Коррумпированная Россия. М., 2006. С. 621.