Содержание
Некоторые направления оптимизации расходов автономного учреждения (Зайцева Г.)
Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» (далее — Указ N 597) задал новые ориентиры в работе не только для органов власти всех уровней, но и для самих государственных и муниципальных учреждений. Перспектива реорганизации бюджетной сети заставила их задуматься о собственной эффективности. Одним из способов ее повышения является оптимизация расходов и деятельности учреждения в целом. Рассмотрим, по каким направлениям могут быть проведены подобные мероприятия.
Курс на эффективность
Определив главной целью увеличение зарплат работников бюджетной сферы, государство намерено получить в итоге рост эффективности деятельности учреждений и повышение качества предоставляемых ими государственных (муниципальных) услуг. Однако принцип «деньги в обмен на эффективность» будет работать и в обратном направлении: учреждения, результативность которых не дотягивает до необходимого уровня, могут быть реорганизованы. Об этом прямо сказано в пп. «е» п. 1 Указа N 597: при повышении зарплат должно быть предусмотрено возможное привлечение на эти цели не менее трети средств, получаемых за счет реорганизации неэффективных организаций.
Реорганизация должна затронуть самые значимые отрасли социальной сферы. Так, подготовка к ней уже началась в сфере образования: Минобрнауки России, в соответствии с его Приказом от 03.08.2012 N 583 <1>, провело мониторинг деятельности федеральных вузов, который охватил 502 высших учебных заведения и 930 филиалов. 1 ноября 2012 г. ведомство опубликовало на своем официальном сайте результаты проделанной работы: признаки неэффективности имеют 136 вузов и 450 филиалов. В дальнейшем Минобрнауки утвердит окончательный перечень образовательных учреждений, отнесенных к группе неэффективных (предварительно исключив из него те вузы и филиалы, которые особо значимы для развития региона или отрасли). Также будет разработан план мероприятий, включая реорганизацию учреждений.
———————————
<1> «О проведении мониторинга деятельности федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования».
В свою очередь Минкультуры, как определено пп. «а» п. 2 Указа N 597, должно разработать нормативные правовые акты, предусматривающие реализацию мер по поэтапному повышению заработной платы работников культуры. Для исполнения этого требования и анализа ситуации в регионах указанное министерство выпустило в адрес субъектов РФ Письмо от 22.06.2012 N 81-01-39/04-АБ (далее — Письмо N 81-01-39/04-АБ) о представлении ряда сведений. В числе прочих запрашивались расчетные данные и обосновывающие их материалы по изменению количества региональных и муниципальных учреждений культуры (по типам учреждений) и численности занятых в них работников. Свои расчеты субъекты РФ должны были сделать исходя из того, что, с одной стороны, необходимо обеспечить достижение социальных нормативов обеспечения населения услугами культуры, а с другой — осуществлять меры по повышению эффективности деятельности учреждений культуры и результативности труда их сотрудников.
В связи с этим перед автономными учреждениями, работающими в различных отраслях социальной сферы, возникают две взаимосвязанные задачи:
1) избежать попадания в число реорганизуемых учреждений;
2) повысить эффективность собственной деятельности и тем самым исполнить требования Указов N N 597, 598 <2>, 599 <3>, а также других принимаемых в их продолжение документов.
———————————
<2> Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 598 «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения».
<3> Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки».
Отметим, что нормативных актов, которые бы обязывали государственные и муниципальные учреждения повышать свою эффективность и уже сегодня предпринимать конкретные действия во исполнение норм названных Указов, пока не существует. Основная работа сейчас разворачивается на уровне органов власти. Однако многие положения документов, регулирующих деятельность органов власти, вполне применимы в работе учреждений, а значит, последние могут заранее подготовиться к выполнению новых требований.
Две задачи оптимизации
Под повышением эффективности работы учреждений подразумевается целый комплекс мер. С одной стороны, в нормативных актах и проектах документов говорится об улучшении качества государственных и муниципальных услуг и результатов уставной деятельности учреждений. В частности, пп. «н» п. 1 Указа N 597 в качестве цели в сфере культуры устанавливает двукратное увеличение к 2018 г. количества выставочных проектов, осуществляемых в регионах, а пп. «в» п. 1 Указа N 599 — вхождение к 2020 г. не менее пяти российских университетов в первую сотню ведущих мировых университетов (цель для вузов), а также увеличение к этому сроку числа детей в возрасте от пяти до 18 лет, обучающихся по дополнительным образовательным программам, до 70 — 75% общей численности детей этого возраста (цель для учреждений дополнительного образования). С другой стороны, разрабатываемые документы создают предпосылки для повышения требований к результатам финансово-экономической деятельности и организационной структуре учреждения (прежде всего в части совершенствования систем оплаты труда работников бюджетной сферы).
Отсюда вытекают задачи оптимизации деятельности учреждений: либо повышать качество услуг (то есть при имеющихся затратах ресурсов достигать наиболее высоких результатов), либо сокращать и перераспределять расходы (добиваться изначально заданного результата, сводя необходимые для этого затраты к минимуму). Иначе говоря, под оптимизацией далеко не всегда подразумевается урезание затрат. Главное в данном процессе — выбор такого варианта действий, при применении которого учреждение достигло бы наилучшего (оптимального) состояния.
Способы повышения качества государственных (муниципальных) услуг во многом зависят от специфики отрасли и конкретного учреждения, поэтому в рамках настоящей статьи рассмотреть их не представляется возможным. Рассмотрим более подробно направления оптимизации расходов — они базируются на принципах организации финансово-экономической деятельности, общих для большинства автономных учреждений.
Дифференциация оплаты труда сотрудников
В документах, принятых или разрабатываемых во исполнение Указа N 597, эффективность учреждений неслучайно связывается в первую очередь с обновлением системы оплаты труда и изменением численности работников. Доля фонда оплаты труда, как правило, составляет половину или более средств субсидии, выделяемой учреждению на выполнение государственного (муниципального) задания, доля зарплаты работников в составе нормативной стоимости той или иной услуги также является высокой. Поэтому и результат от проведения подобных оптимизационных мероприятий может быть значительным.
Каким образом можно будет оптимизировать расходы на ФОТ, сказано в Программе поэтапного совершенствования системы оплаты труда при оказании государственных (муниципальных) услуг на 2012 — 2018 годы, проект которой разработал Минтруд <4>. В частности, более рациональному и справедливому распределению средств ФОТ должно способствовать внедрение принципов «эффективного контракта» (это определение было впервые использовано в Бюджетном послании Президента РФ от 28.06.2012 «О бюджетной политике в 2013 — 2015 годах»).
———————————
<4> Проект размещен на официальном сайте Минтруда www.rosmintrud.ru в разделе «Банк документов», подраздел «Трудовые отношения / Оплата труда».
Под «эффективным контрактом» понимаются трудовые отношения между учреждением и работниками, основанные на:
— наличии у учреждения государственного (муниципального) задания и целевых показателей эффективности работы, утвержденных учредителем;
— системе оценки эффективности деятельности работников (совокупности показателей и критериев, позволяющих оценить количество и качество затраченного труда), утвержденной учреждением;
— системе оплаты труда, учитывающей различия в сложности выполняемой работы, а также количество и качество затраченного труда, утвержденной учреждением;
— системе нормирования труда работников, утвержденной учреждением;
— подробной конкретизации с учетом отраслевой специфики в трудовых договорах должностных обязанностей работников, показателей и критериев оценки труда, условий оплаты труда.
Основным при определении размера и структуры заработной платы каждого сотрудника должен стать принцип оплаты по результату. Автономные учреждения могут уже сейчас внедрять данный принцип, тем более что механизм государственного (муниципального) задания изначально предполагает оценку качества предоставляемых учреждением услуг, а значит, оценку количества и качества труда, затраченного на их предоставление.
Таким образом, оптимизация расходов в части ФОТ может включать в себя следующие действия:
1) дифференциацию оплаты труда сотрудников, выполняющих работы различной сложности;
2) установление зависимости заработка сотрудников от качества оказываемых услуг и эффективности их деятельности, на основании критериев и показателей такой зависимости;
3) оптимизацию структуры заработной платы работников — определение критериев начисления и объемов стимулирующих и компенсационных выплат, «социального пакета», их соотношения с базовой частью заработной платы, также поставленного в зависимость от сложности, количества и качества труда.
При этом, как сказано в проекте программы, показатели и критерии эффективности должны применяться при построении систем оплаты труда работников следующим образом. Во-первых, до работника должны быть доведены трудовая функция, показатели и критерии оценки ее выполнения, размер вознаграждения в зависимости от результатов труда. Во-вторых, вознаграждение должно устанавливаться с учетом трудового вклада работника в результат деятельности всего учреждения. В-третьих, условия получения вознаграждения должны быть понятны работодателю и работнику и не допускать двойного толкования.
Прописать все эти условия и критерии эффективности можно в трудовом договоре, заключаемом с работником. Примерная форма такого договора, в частности, приведена в Приложении 2 к Письму Минкультуры России от 31.10.2012 N 124-01-39/04-НМ. В нем ведомство дает рекомендации субъектам РФ по разработке нормативных правовых актов, необходимых для реализации мер по поэтапному повышению заработной платы работников учреждений культуры (далее — Рекомендации N 124-01-39/04-НМ). Приведенная в них форма трудового договора позволяет четко установить виды работ, которые должен выполнять сотрудник учреждения, а также полагающиеся ему выплаты компенсационного и стимулирующего характера (с основаниями для их получения).
Рассмотренные оптимизационные меры по дифференциации оплаты труда работников не предполагают прямого высвобождения денежных средств. Меры эти направлены на более рациональное и справедливое использование имеющихся средств ФОТ. Другое возможное направление работы — оптимизация штатной численности сотрудников учреждения — также не преследует цели жестко сократить расходы. Однако под этим понимается уже существенное перераспределение средств ФОТ (средства от мероприятий по сокращению штата, как правило, направляются на увеличение зарплаты оставшихся сотрудников).
Оптимизация штата
О необходимости изменения штатной численности работников государственных (муниципальных) учреждений говорится в нескольких документах. Так, в проекте программы поэтапного совершенствования системы оплаты труда сказано, что штатная численность должна быть оптимизирована в рамках системы нормирования труда работников конкретного учреждения, а в качестве одной из целей, например, для учреждений начального и среднего профессионального образования в проекте программы указана оптимизация численности педагогов.
В свою очередь Минкультуры в Письме N 81-01-39/04-АБ ставит перед субъектами РФ в том числе задачу снизить численность наиболее низкооплачиваемых работников. Кроме того, в Рекомендациях N 124-01-39/04-НМ мероприятия по дифференциации оплаты труда работников напрямую увязываются с оптимизацией штата.
Обратите внимание! Формирование штатной численности учреждениям следует проводить с применением систем нормирования труда с учетом необходимости качественного оказания государственных (муниципальных) услуг. В этой связи федеральные министерства, как сказано в проекте указанной программы, должны будут актуализировать (разработать) типовые отраслевые нормы труда в порядке, определенном Постановлением Правительства РФ от 11.11.2002 N 804 «О Правилах разработки и утверждения типовых норм труда».
Дальнейшие шаги в этом направлении органы власти также связывают с определением оптимальной численности сотрудников учреждений. В частности, проект программы поэтапного совершенствования системы оплаты труда устанавливает, что «дорожные карты» изменений, разрабатываемые федеральными министерствами в своих сферах регулирования, должны среди прочего содержать:
— оценку расходов на персонал, осуществляющий оказание государственной (муниципальной) услуги, включая сопоставление стоимости часа рабочего времени со средним значением заработной платы в субъекте РФ (в расчете на час) (это должно быть сделано в период до 2014 г.);
— оптимизацию расходов на прочий персонал с учетом предельной доли административно-управленческого и вспомогательного персонала в фонде оплаты труда учреждения не более 40%.
Автономные учреждения уже сегодня могут предпринять конкретные действия в этих направлениях и в первую очередь — рассчитать и изменить доли основного персонала и прочих сотрудников, занимаемые в ФОТ. Если расходы на административный и обслуживающий персонал составляют долю, превышающую рекомендуемые проценты (либо не превышают этой доли, но учреждение считает целесообразным и дальше ее снижать), следует обратить внимание на имеющиеся непрофильные подразделения.
Численность работников столовых, котельных, иных технических и административных сотрудников, объем выполняемых ими работ, а также затраты на оплату их труда должны стать основой для комплексного анализа ситуации и принятия последующих решений. Например, если выяснится, что объем работ, производимых тем или иным подразделением, не позволяет обеспечить его сотрудникам полную загруженность в течение рабочего дня (иначе говоря, часть рабочего времени тратится впустую), имеет смысл сократить часть этих сотрудников и перераспределить объем работ (и денежного вознаграждения за них) между оставшимися. Если же рабочая нагрузка соответствует норме, но совокупные затраты на конкретное подразделение велики, можно рассмотреть вариант передачи выполнения этой работы на аутсорсинг (например, сторонним организациям чаще всего передаются функции по уборке помещений, техническому обслуживанию зданий).
При определении оптимального уровня расходов на оплату труда как основного, так и прочего персонала также могут быть использованы Методики, утвержденные в отношении органов власти субъектов РФ и местного самоуправления Распоряжением Правительства РФ от 11.09.2008 N 1313-р <5> (далее — Распоряжение N 1313-р) и его Постановлением от 15.04.2009 N 322 <6>. В частности, эти Методики позволяют определить долю неэффективных расходов на управление кадровыми ресурсами в сферах здравоохранения и общего образования. Несмотря на то что формулы, приведенные в Методиках, применяются для расчета показателей в масштабах муниципалитета или региона, автономные учреждения могут адаптировать эти формулы для своих подсчетов.
———————————
<5> «О реализации Указа Президента РФ от 28.04.2008 N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».
<6> «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».
В Методиках также приведены соотношения численности основного и прочего персонала для конкретных отраслей. Согласно Распоряжению N 1313-р в сфере здравоохранения немедицинский персонал должен составлять не более 15% общей численности врачей и среднего медицинского персонала (то есть 13% всех работников), а в сфере общего образования количество прочего персонала является оптимальным, если тот составляет 53% оптимальной численности педагогического персонала (35% всех работающих). При превышении установленных показателей органам власти и местного самоуправления рекомендовано оптимизировать численность прочего персонала в учреждениях соответствующего уровня подчинения.
Энергосберегающие мероприятия
Еще одной сферой деятельности государственных (муниципальных) учреждений, где оптимизация расходов регулируется законодательно, является энергосбережение. Как известно, автономные учреждения наряду с другими типами учреждений обязаны постепенно снижать потребление всех видов ресурсов — воды, природного газа, тепловой и электрической энергии, мазута, угля, дизельного и иного топлива. Согласно ч. 1 ст. 24 Закона об энергосбережении <7> объемы потребления должны ежегодно уменьшаться на 3%, чтобы к окончанию 2014 г. экономия составила 15% в сравнении с показателями 2009 г. Одновременно с этим размер субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания должен быть аналогичным образом уменьшен в части затрат на коммунальные услуги (снижение также составляет 15% в течение пяти лет по сравнению с 2009 г.). Однако последующее сокращение расходов АУ, достигнутое за счет «сверхпланового» уменьшения потребленных ресурсов, не ведет к дальнейшему снижению финансирования (ч. 2 ст. 24 Закона об энергосбережении). В этом и заключается резерв для экономии денежных средств.
———————————
<7> Федеральный закон от 23.11.2009 N 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Отметим, что в данном случае под оптимизацией расходов однозначно понимается их сокращение (комфортность пребывания и работы в помещениях учреждения сохранится, а затраты на ее поддержание должны быть сведены к минимуму) и последующее перераспределение средств. Такая возможность дополнительно разъяснена в Письме Минфина России от 30.12.2010 N 02-03-06/5448 <8>: при достижении экономии по оплате коммунальных услуг за счет осуществления энергосберегающих мероприятий сэкономленные средства могут быть перераспределены в зависимости от потребности автономного учреждения на иные выплаты, в том числе на увеличение заработной платы сотрудников.
———————————
<8> «О возможности использования государственными (муниципальными) учреждениями средств, сэкономленных в результате мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности».
Конкретные меры по сокращению расходов в этом направлении должны быть обозначены в энергетическом паспорте учреждения, составленном по итогам энергообследования: в силу ч. 2 ст. 16 Закона об энергосбережении провести первый энергоаудит учреждениям нужно до 31 декабря 2012 г.
Иные мероприятия по сокращению расходов
Другие возможные меры по оптимизации расходов не являются законодательно установленными. Проводить их или нет — решает конкретное учреждение. К тому же в каждой отдельной ситуации может потребоваться свой перечень мер, который будет зависеть от сферы деятельности АУ, особенностей организации в нем внутренних рабочих процессов и инициативности руководства. Помимо работы с персоналом оптимизационные мероприятия проводятся в следующих направлениях:
1. Оптимизация имущественного комплекса. При его ревизии может выясниться, что некоторое оборудование, техника изношены, полностью устарели и по этой причине не используются учреждением, однако оно продолжает платить налог на имущество и тратить средства на содержание «балласта». Если такая техника будет обнаружена, целесообразно рассмотреть вопрос о ее списании.
Кроме того, ревизия имущественного комплекса включает в себя оценку эффективности использования того или иного имущества. Здесь учреждению предстоит определить, насколько целесообразно, например, сдавать свои помещения в аренду (возможно, при наличии арендаторов учреждение само испытывает потребность в дополнительных помещениях или, наоборот, располагает пустующими кабинетами, которые могут принести дополнительный доход).
2. Сокращение неэффективных расходов (причем не только финансовых средств), производимых в процессе финансово-хозяйственной деятельности АУ. Например, сюда относится определение нормативов потребления и экономия материальных затрат, а также устранение временных потерь в производственном процессе (последнее станет важным для тех учреждений, для которых нерациональная трата времени при предоставлении услуг является критичной, поскольку напрямую влияет на количество оказанных услуг, — многофункциональных центров, государственных экспертиз проектной документации и др.). Кстати, к данному блоку относятся и меры по энергосбережению.
3. Оптимальная «стыковка» рабочих процессов различных подразделений. Зачастую бывает, что каждое из них работает само по себе, что также приводит к простоям по техническим или организационным причинам и неэффективным расходам. Например, отдел закупок обеспечил приобретение нового оборудования, однако технические специалисты учреждения вовремя не подготовили помещение или сотрудники не готовы работать на купленной технике, поскольку не прошли соответствующее обучение. В результате теряется время, а при длительных простоях понесенные в связи с покупкой расходы также могут быть названы неэффективными.
Автономное учреждение может выделить другие направления оптимизации, применив следующий алгоритм (он используется и для обнаружения наиболее важных из перечисленных выше направлений). Прежде всего следует изучить финансовые документы учреждения (бухгалтерскую отчетность, план финансово-хозяйственной деятельности, отчет об исполнении такого плана), выявить наиболее затратные статьи расходов и проанализировать их целесообразность. На основе полученной информации принимается решение о конкретных направлениях оптимизации и ее способах.
Однако окончательные выводы нужно делать только исходя из анализа всего производственного процесса, иначе урезание затрат на одном участке работ может обернуться ростом издержек или снижением доходов на другом. В частности, затраты на продвижение той или иной услуги на первый взгляд могут показаться ненужными, а потому подлежащими сокращению, но в итоге отказ от продвижения услуг приведет к уменьшению количества их потребителей.
Еще одна ошибка заключается в том, что оптимизация воспринимается как разовое мероприятие — после сокращения и перераспределения расходов она зачастую считается выполненной. В действительности же оптимизация деятельности АУ — процесс длительный. Неэффективные расходы в большинстве случаев являются следствием внутренних рабочих процессов, сложившихся в учреждении, и уменьшить первые означает усовершенствовать вторые.
Финансовая грамотность: статьи
В сети такое огромное количество информации о том, что нужно обязательно вести личный бюджет. Мол без учета доходов и расходов, и жизнь не так и миллион не заработать.
Только вот почему-то нигде нет ясного ответа, зачем же все-таки этот учет вести. И, конечно, многих ставит это в тупик. Тут же появляются вопросы: «Зачем мне вести учет, денег и так нет» или противоположный «Денег достаточно, зачем контролировать».
На самом деле, учет доходов и расходов ведется с целью получения информации. Если Вы настолько «чувствуете» свою финансовую жизнь, что с точностью до тысячи можете сказать траты на те или иные категории расходов, то вести детальный учет, действительно, нет смысла.
Полученная в процессе учета информация потребуется для оптимизации расходов или выработки путей к сокращению расходов семейного бюджета.
И так, что же такое оптимизация бюджета и как это связано с сокращением расходов.
Оптимизация
Как понятно из самого слова «Оптимизация» — это попытка сделать лучше без ущемления комфорта.
Действия направлены, в первую очередь, на увеличение качества жизни. Или для ускорения движения к реализации целей.
Выберите, что является приоритетным для Вас сейчас.
Основные правила оптимизации
Для начала нужно создать буфер. Помните то свободное места в игре в пятнашки, с помощью которого можно тасовать части картинки? У каждого из нас есть такие категории, которые, ну, сильно раздуты, и их уменьшение никак не отразится на качестве жизни.
Каждая категория важна. Стремясь снизить расходы, некоторые полностью убирают категории «развлечение», «дополнительные траты». Не следует так кромсать свой бюджет. Если Вы выделили категорию, значит она важна для Вас. Подумайте, что может стать заменой для нее или ее части.
В первую очередь займитесь самыми большими категориями. Эффект от оптимизации маленьких слишком мал, а энергии уходит как на большие. Следует начать с самых дорогостоящих категорий расходов.
Анализ бюджета
Вот тут-то мы и подошли к самому интересному. Именно с помощью анализа можно провести оптимизацию.
Составить среднюю по категориям расхода. А лучше, если у Вас перед глазами будет 3 последних месяца.
Выявить самые крупные. Обычно это жилье, питание. Но не редки случаи, когда расходы на развлечения или авто превышают остальные.
Разработать план по снижению. Например, снизить расходы на телефон поможет смена тарифного плана. А на авто — выбор более качественного автосервиса, а может быть даже смена машины.
Немного советов
- Перед походом в магазин перекусите — это избавит вас от соблазна купить лишнего потому, что вы голодны.
- Отправляясь в оптовый магазин, помните, что лишние продукты это зря потраченные деньги.
- Вам ни к чему модные траты. Часто мы даже на 50% не используем потенциал новомодных гаджетов.
Больше информации Вы можете узнать из моего видео. Приятного просмотра и продуктивной оптимизации!
С Вами была, Наталья Конда. Создатель и идейный вдохновитель проекта www.savefin.ru
«Информационные Ресурсы России» №2, 2005
Главная идея бюджетной перестройки заключается в необходимости изменения принципов построения бюджета на основе метода программно-целевого бюджетирования. Он должен формироваться не по сметному принципу, а должен быть ориентирован на те результаты, которые ведомства хотят получить за счет денег налогоплательщиков. Совокупным эффектом бюджетного реформирования должно стать повышение качества бюджетных услуг (объем выплат) и экономия бюджетных средств.
Министерствам в качестве базовых элементов планирования предстоящих расходов предлагается использовать результаты проведенного анализа их деятельности, которые оформляются бюджетной заявкой. В бюджетной заявке министерства могут отразить свои цели и задачи, а также объем бюджетных средств, необходимых для их достижения. Эффективное расходование бюджетных средств позволит потребителям бюджетных услуг добиться их экономии. Проводя политику экономии бюджетных средств необходимо видеть реальное воплощение тех целей, на достижение которых эти средства предполагается направить.
Ориентир на конкретные результаты в деятельности бюджетополучателей заставит их ответить на следующий вопрос: «Что они хотят получить на деньги налогоплательщиков. Зачем, каким образом и сколько это будет стоить?» Чтобы оценить предполагаемый экономический эффект, необходимо разработать систему измерения социально-экономических результатов бюджетного финансирования посредством их мониторинга и периодических оценок. Потребитель бюджетных услуг должен реально ощутить, какие изменения происходят в той сфере, где имеет место дополнительное финансирование отдельных направлений деятельности, осуществляемое за счет высвобождаемых средств. Можно конечно просчитать экономический эффект от получаемой экономии, используя при этом комплекс макроэкономических показателей, но вот социальный эффект от проводимых преобразований будет виден потребителям бюджетных услуг (медицинских, образовательных и других) только на практике. Поэтому в качестве одной из целей бюджетной реформы можно обозначить повышение эффективности бюджетных расходов.
Переход к выделению средств под ожидаемый, конечный результат будет способствовать проведению административной реформы. В противном случае проведение данной реформы нельзя считать полным. Изменения должны существенным образом затронуть принципы бюджетирования государственных структур. Прежде всего, это реформа органов власти с сокращением числа министерств и ведомств, перераспределением их функций и полномочий, реформа межбюджетных отношений с четким закреплением за бюджетами всех уровней расходных полномочий и бюджетных источников.
Целью реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Суть этой реформы состоит в смещении бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. Таким образом, если рассматривать реформирование бюджетных процессов при формировании региональных бюджетов, то на практике оно ориентировано на оптимизацию доходов и расходов бюджета.
Ключевая задача в этой сфере — изменить механизм бюджетного планирования. Но это возможно лишь в условиях сбалансированного бюджета, независимого от нефтяной конъюнктуры, перехода в его обслуживании на казначейские технологии и наведения порядка в межбюджетных отношениях. В рамках решения данной задачи органы исполнительной власти и финансовые органы отдельных субъектов Российской Федерации реформирование бюджетного процесса в регионах начали с «оптимизации бюджетных расходов», определяя её самыми разнообразными и удобными для себя способами.
Планировать бюджетные расходы необходимо в условиях четкого осознания ожидаемых от них результатов. Министерства следят за тем, чтобы в бюджете им было выделено не меньше бюджетных ассигнований, чем в предыдущем году (с учетом инфляции), не заботясь об эффективности расходов. В условиях бюджетного реформирования необходимо использовать программно-целевой подход — большая часть бюджетных расходов должна быть расписана по программам с ясно сформулированными конкретными результатами.
Основным и ключевым направлением реформирования бюджетных расходов и изменения процесса формирования доходов бюджета является их оптимизация, которая включает в себя два направления: одним из них является выбор наилучшего варианта из множества возможных, а другим процесс приведения системы в наилучшее (оптимальное) состояние.
Первое направление определяет оптимизацию как факт выработки и принятия оптимального решения, т.е. необходимо выяснить, какое состояние изучаемой системы будет наилучшим с точки зрения предъявляемых к ней требований, и при каких условиях можно рассматривать такое состояние как конечную цель. В процессе реформирования необходимо четко обозначить систему, отражающую специфику деятельности соответствующего министерства и лежащую в основе формирования бюджетных доходов и расходов. Из системы нужно убрать все лишнее, утяжеляющее её, рассмотреть все её составляющие с точки зрения эффективности и получения наилучшего результата.
Второе определение рассматривает процесс выполнения этого решения, т.е. процесс приведения системы в наилучшее (оптимальное) состояние. Данный процесс предусматривает выбор соответствующих целей и пути их достижения. Насколько быстр и эффективен будет данный процесс, настолько скоро будет получен ожидаемый результат, настолько и можно судить об эффективности того или иного пути.
Рассмотрим реальное осуществление процесса оптимизации бюджетных расходов на примере нескольких потребителей бюджетных услуг — государственных учреждений — министерств социального блока в Республике Татарстан.
Программы оптимизации бюджетных расходов были разработаны и применяются на практике в 2004 году такими социально-значимыми министерствами, как Министерство здравоохранения Республики Татарстан, Министерство образования РТ, Министерство культуры РТ.
В рамках выдвинутых для практической реализации программ министерства должны сформулировать свои запросы с четко указанными стратегическими и тактическими целями производимых расходов (предложив при этом способы оценки их эффективности) и общественно значимыми результатами.
В качестве приоритетных целей и задач текущих преобразований ими обозначены следующие направления — оптимизация расходов бюджета и расширение сферы платных услуг.
Программа оптимизации бюджетных расходов, дополнительно направляемых на осуществление основной деятельности, по вышеуказанному ведомству включает в себя следующие направления деятельности: сокращения койко-мест в стационарах, нерентабельных медпунктов и здравпунктов, выполнение энергосберегающих программ, сокращение работников нерентабельных лечебных учреждений и т. п.
При этом, необходимо отметить, что вышеуказанная программа «оптимизации бюджетных расходов» не позволяет оценить результативность использования бюджетных средств, а лишь указывает на правомерность их расходования.
Технические параметры применяемых в медицинских учреждениях агрегатов (отопительных и водонагревательных котлов и т.п.), уровень потребления ими энергоресурсов четко прописываются в их технических паспортах, и поэтому расчет их эксплуатационных возможностей предсказуем и планируем. Сокращение койко-мест в стационарах, медпунктов и здравпунктов в сельской местности осуществляется единовременно, при этом необходимо помнить, что данная сфера социально значима, поэтому не всегда сокращение будет приводить к возможности охватить население медицинскими услугами.
Поэтому, в условиях повышения результативности бюджетных расходов, принимать в расчет вышеуказанную программу оптимизации не целесообразно. Понятие рентабельности и прибыльности не применимо к оценке результатов при решении поставленных задач с помощью предложенных программ в этих сферах услуг.
Если же рассматривать второе направление — расширение сферы платных услуг, то необходимо проанализировать возможности применения данной схемы с точки зрения доходности населения, проживающего в соответствующем субъекте, которая напрямую влияет на спрос населения на эти виды услуг. Существующая система медицинского страхования не позволит в полной мере расширить сферу применения платных услуг. В основе такого расчета должен лежать анализ доходности населения и уровень потребления услуг, который необходимо проводить с учетом минимального перечня медицинских услуг, ежегодно потребляемых населением.
Одним из направлений оптимизации бюджетных расходов в сфере образования, выдвинутых Министерством образования Республики Татарстан, обозначено сдача в аренду высвобождаемых площадей школ и других учебных учреждений, не задействованных в учебном процессе. Введение энергосберегающих программ привело к тому, что многие школы в сельской местности отапливаются с нарушением санитарных норм. Дети во время учебных занятий буквально замерзают на уроках.
Сокращение учебных заведений в сельской местности привело к тому, что не только старшеклассники, но и ученики начальной школы добираются на занятия за 10-15 километров, что в условиях сельской местности является абсолютно недопустимо.
Но как можно реформировать социально-значимые направления деятельности государства, если в приведенных программах «оптимизации» отсутствует механизм оценки эффективности расходов. При этом, большинство министерств, ведомств и других бюджетных учреждений не четко формулируют свои задачи в части обозначения ожидаемых результатов, минимизации расходов и оценки их эффективности. Экономическая и социальная эффективность отражает отношение полезного результата к общественным затратам, а также отражает взаимообусловленность затрат общественного труда и получаемого обществом полезного результата в виде материальных благ и услуг, представляет собой итоговый, качественный показатель развития и функционирования экономики. Поэтому все приведенные программы не несут в себе никакого экономического смысла, а понятие эффективности к ним даже не применительно. Министерства разработали программы в рамках понимания ими поставленной задачи, приняли меры к их исполнению, а результат для них, это не достижение конкретных целей, а сэкономленные рубли, которые они раздают в качестве дополнительной зарплаты.
В условиях отсутствия системы показателей, которые бы отражали социальную эффективность образования, здравоохранения и культуры – измерители интеллектуального уровня учащихся образовательных учреждений, качество и полнота предоставляемых медицинских услуг, которые напрямую влияют на качество жизни и здоровье нации. Стремление России перейти к мировым стандартам во всех сферах жизни общества, органично «вписаться» в мировой стиль жизни требует значительных финансовых вложений. Проблема реформирования здравоохранения и образования должна решаться не только на уровне Федерации, но и в регионах. Отраслевые министерства должны обозначить первоочередные направления, которые будут стратегически важными и практически реализуемыми. Одним из таких направлений может стать следующее: внедрение современных информационных технологий в сфере образования и здравоохранения. На необходимость развития информационных и телекоммуникационных технологий в Республике Татарстан указал в своем Послании Государственному Совету РТ в 2003 году Президент Республики Татарстан М.Ш. Шаймиев. Он отметил, что развитие вышеуказанных технологий обеспечит реализацию прав граждан на достижения цивилизации, доступ к мировым информационным ресурсам, а также к таким услугам, как дистанционное образование, телемедицина и другие. Предлагаемые дистанционные формы обучения и диагностики являются прогрессивными и обеспечат наибольший охват населения (в том числе инвалидов) разного рода обучающими программами, дадут человеку возможность повышать свою квалификацию, ориентируясь на получаемый ими индивидуальный доход, а также позволят производить диагностику различного рода заболеваний у ведущих специалистов в различных отраслях медицины.
Для того, чтобы создать в Республике сбалансированный рынок информационных ресурсов, информационных услуг разработана и практически исполняется республиканская программа «Основы государственной политики Республики Татарстан в области информатизации и связи на 2003-2007 годы». В рамках реализации данной программы. Вопросы, связанные с инвестированием реализации инновационных проектов высших учебных заведений г. Казани на 2004 год, рассматривались на сессии Казанского совета народных депутатов. Решением сессии данного Совета предусмотрено выделение средств из бюджета г. Казани на финансирование внедрения технологий дистанционного обучения в размере 0,50 млн. рублей. В качестве источника финансирования этой статьи расходов выступает Министерство здравоохранения Республики Татарстан. В перспективных планах на 2005 год в Республике предусмотрено создание компьютерной информационной системы библиотек вузов г. Казани, виртуальной библиотеки электронных изданий, создание системы дистанционного обучения в школах и ВУЗах, а также планируется участие во Всероссийском Интернет — педсовете 2005 г. и Всероссийском конкурсе «Дистанционный учитель года». Финансирование всех этих мероприятий будет осуществляться за счет средств республиканского и муниципального бюджетов с привлечением средств хозяйствующих субъектов.
Дистанционная диагностика, которая становится возможной при повсеместном внедрении современных информационных технологий, является незаменимым средством оздоровления нации. При том уровне медицинского обслуживания, который существует повсеместно, альтернативная форма в виде дистанционной диагностики позволит оперативно и своевременно диагностировать заболевания на начальных этапах, подобрать эффективный лечебный курс и по отдельным параметрам следить за оздоровлением пациента. Тем самым, дистанционная диагностика позволит увеличить продолжительность жизни населения, и соответственно, будет способствовать изменению сложной демографической ситуации в стране. И это лишь единичные направления, которые можно практически реализовать с помощью сэкономленных бюджетных средств. В Республике Татарстан направление дистанционной диагностики только становится на практические рельсы в части оказания медицинских консультаций, помощи инвалидам, при рождении детей с врожденной сердечно-сосудистой патологией, угрожающей жизни новорожденного.
Поэтому важно видеть размер требуемого эффекта, его конечный результат и соизмерять его с необходимыми для его достижения затратами. И еще раз хочется задать следующий вопрос: может ли обеспечить достижение этих целей вышеуказанные программы оптимизации бюджетных расходов, разработанные и применяемые на практике социально-значимыми министерствами Республики Татарстан, и видят ли представители этих министерств конечный результат практического применения разработанных ими программ?
Процесс упорядочения и оптимизации расходов практически осуществим с помощью системы государственного индикативного планирования и прогнозирования, которая способствует выработке четких формулировок текущих и стратегических задач социально-экономического развития страны, определению величины достигаемых в результате их решения экономических и социальных эффектов, устанавливать размеры необходимых затрат с целью получения наибольшего результата за счет применения наиболее прогрессивных способов осуществления основной деятельности.
Поэтому тем более непонятно, когда министры здравоохранения и образования республики, обозначая перспективные направления деятельности подчиненных им ведомств, не дают оценки социального эффекта проводимых министерствами преобразований, а говорят о выплате дополнительной заработной платы, а не об интенсификации лечебного и учебного процесса, то о какой оптимизации может идти речь. Производить минимизацию расходов не анализируя при этом объема высвобождаемых средств, а также не обозначив первоочередных задач, на решение которых они будут направлены, нельзя производить оптимизацию расходов бюджета. Более того, совершенно недопустимо за счет высвобождаемых средств министерствам и ведомствам выплачивать работникам дополнительную заработную плату. Это можно делать только тогда, когда все направления деятельности полностью охвачены и нет предпосылок к вложению денежных средств в иные сферы вышеуказанных государственных органов.
Проблема, связанная с рациональным использованием бюджетных средств и разработкой целевых программ, направленных на оптимизацию бюджетных расходов, очень остро стоит не только в Республике Татарстан, но и в целом в России. Правительство Российской Федерации обозначило данное направление в числе приоритетных и разрабатывает основные направления, связанные с внедрением программы оптимизации расходов в регионах.
Основные трудности возникают в части разработки приемлемых программ оптимизации бюджетных расходов не только в рамках отдельного бюджетополучателя, но субъекта РФ в целом. Исследования, проводимые в данной области, указывают на необходимость формирования системы измерения социально-экономических результатов бюджетного финансирования посредством их регулярного мониторинга и экономического анализа результатов при формировании программ оптимизации бюджетных расходов. Вопрос, который стоит перед органами государственной власти, осуществляющими свою деятельность в сфере здравоохранения и образования и т.п., связанный с оптимизацией бюджетных расходов, очень важен и актуален в условиях реформирования бюджетных процессов, как в Российской Федерации, так и субъектах РФ. Необходимо заставить и научить ведомства формулировать свои запросы в виде программ. Теперь ежегодно до 1 апреля (в 2004 году — до середины июня) ведомства должны будут представлять в Правительство Российской Федерации свои бюджетные доклады с четко указанными стратегическими и тактическими целями расходов и общественно значимыми результатами. Но при отсутствии механизма оценки эффективности бюджетных услуг невозможно проанализировать целесообразность той или иной программы.
Проведенные Минфином России в 2004 году эксперименты продемонстрировали, что большинство ведомств и бюджетных учреждений не умеют формулировать задачи, описывать ожидаемые результаты, минимизировать расходы и оценивать их эффективность. Все это вызывает тем большее сожаление, учитывая, что теперь ведомства получат большую самостоятельность в реализации своих программ, в том числе долгосрочных. Поэтому, необходимо, чтобы инициатор оптимизации бюджетных расходов — Правительство Российской Федерации, рассмотрело возможности практического применения перераспределения расходов, проанализировав все представленные предложения и выбрав наилучшие варианты, которые будут положены в основу последующих преобразований, либо выдвинув конкретные, научно-обоснованные программы, обязательные к применению.