О стратегическом планировании

Правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации

В статье рассматриваются вопросы нормативно-правовой базы стратегического планирования в Российской Федерации и практика разработки и согласования стратегических документов.

Ключевые слова: нормативно-правовая база стратегического планирования в Российской Федерации, система стратегического планирования в Российской Федерации.

Система стратегического государственного планирования является важнейшим фактором обеспечения конкурентоспособности экономики и национальной безопасности страны. Стратегическое планирование обеспечивает формирование долгосрочных приоритетов деятельности государства, прозрачность и согласованность планов федеральной и региональной власти, реализацию крупномасштабных задач, увязку принимаемых в процессе государственного стратегического управления решений с бюджетными ограничениями, определяемыми как на среднесрочную, так и долгосрочную перспективу.

Безусловно, перечень вопросов, охватываемых темой «Стратегическое планирование в Российской Федерации», – это и вопросы формирования бюджета, и реализация приоритетных национальных проектов. А значит, к основополагающим в планировании относятся такие документы программного характера и бюджетного планирования, как: Бюджетное послание Президента Российской Федерации; прогноз социально-экономического развития; основные направления бюджетной и налоговой политики; основные направления деятельности Правительства Российской Федерации; Сводный доклад о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации; доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, др.

Рассмотрим вопрос нормативной правовой базы стратегического планирования в Российской Федерации и практику разработки и согласования стратегических документов.

Нормативно-правовая база по вопросу государственного планирования не обширна: Федеральный закон от 01.01.01 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»; Указ Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации», другие нормативные правовые акты, большей частью касающиеся разработки планов и прогнозов на среднесрочную перспективу или имеющие пограммный характер.

— Указ «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации» является единственным, а поэтому основным методологическим документом для организации работы федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации стратегических национальных приоритетов на федеральном, региональном и отраслевом уровнях.

— Федеральный закон от 01.01.01 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» определяет следующий перечень и порядок разработки документов:

— Прогноз социально-экономического развития на долгосрочную перспективу разрабатывается раз в пять лет на десятилетний период.

— На основе прогноза на долгосрочную перспективу Правительство РФ организует разработку концепции социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу.

— В целях обеспечения преемственности социально-экономической политики государства данные прогноза и концепции социально-экономического развития на долгосрочную перспективу используются при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу.

— Прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется.

— Первое после вступления в должность Президента Российской Федерации Послание Президента РФ, с которым он обращается к Федеральному собранию, содержит специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

— Правительство РФ разрабатывает программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу исходя из положений, содержащихся в Послании Президента РФ.

— Правительство РФ одновременно с предоставлением проекта федерального бюджета предоставляет Государственной думе прогноз социально-экономического развития на предстоящий год .

Среднесрочное планирование и прогнозирование в Российской Федерации

Проанализируем, какие документы среднесрочного планирования разрабатывались и утверждались в соответствии с указанным федеральным законом за последнее десятилетие.

В период с 2000 г. были разработаны следующие программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу:

· в 2001 году утверждена Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 – 2004 гг.) ;

· в 2003 году – Программа социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2003 – 2005 гг.) ;

· в 2006 году – Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 – 2008 гг.) .

После 2008 г. программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу в Российской Федерации не разрабатываются.

Также были разработаны планы действий:

· в 2002 г. – План действий Правительства РФ по реализации в 2002 г. основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 – 2004 гг.) ;

· в 2004 г. – План действий Правительства РФ по реализации в 2004 г. положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 – 2005 гг.) ;

· в 2007 г. – План действий Правительства РФ по реализации в 2007 г. основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 – 2008 гг.) ;

· в 2008 г. – План действий Правительства РФ по реализации в 2008 году основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 – 2008 гг.) .

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации

Согласно Постановлению Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000, Министерство экономического развития Российской Федерации разрабатывает: сценарные условия функционирования экономики Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период; основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период; прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. Показатели прогноза социально-экономического развития должны использоваться для оценки и планирования показателей результатов, планирования объемов бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств, для оценки и планирования объемов поступлений доходов в бюджет по администрируемым платежам, для составления бюджетов программ и непрограммной деятельности, а также для обоснования результативности бюджетных расходов.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 «О порядке разработки Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации», сценарные условия и основные параметры прогноза предоставляются в Правительство РФ не позднее, чем за 3 месяца до дня внесения Правительством РФ на рассмотрение и утверждение в Государственную думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, а прогноз предоставляется в Правительство РФ не позднее, чем за 3 недели до дня внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете.

Однако в 2010 г. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2011 г. и на плановый период 2012 – 2013 гг. не мог служить основой для формирования бюджета РФ, т. к. был представлен позже бюджета РФ на 2011 г.

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 г. и на плановый период 2013 – 2014 гг. разработан на основе сценарных условий, основных параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, одобренных Правительством РФ с учетом задач, обозначенных в Послании Президента РФ Федеральному собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 года и Бюджетном послании о бюджетной политике в 2012 – 2014 гг., а также ориентиров и приоритетов социально-экономического развития, предусматриваемых основными направлениями деятельности Правительства РФ. В прогнозе учтены итоги социально-экономического развития Российской Федерации в январе – июле 2011 г., а также прогнозные показатели федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Банка России.

Прослеживается системный разрыв между долгосрочными документами планирования – концепциями, доктринами, стратегиями и среднесрочными документами. Не реализуется система документов, последовательность их разработки и преемственность, определенные федеральным законодательством: как Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах..», так и Бюджетным кодексом Российской Федерации, в котором закреплено, что составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и отраслей экономики , а составление бюджета основывается на Бюджетном послании Президента РФ; прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год; основных направлениях бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год; прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год; плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год .

Так же необходимо отметить, что, в соответствии с Указом Президента РФ от 01.01.01 г. № 000 «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации» , планирование осуществляется на долгосрочную (10 – 20 лет), среднесрочную (5 – 10 лет) и краткосрочную (3 – 5 лет) перспективы. Однако все современные документы среднесрочного планирования, по сути, являются документами краткосрочного планирования с горизонтом не более 3-х лет.

Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.

Распоряжением Правительства РФ от 01.01.01 г. о Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 – 2004 гг.) определена разработка Стратегии социально-экономического развития России на период до 2010 г. Так же Федеральным законом от 01.01.01 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» определена разработка Концепции социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу. Стратегия (Концепция) социально-экономического развития России на период до 2010 г. разработана не была. В 2008 г. был разработан и утвержден основополагающий документ – Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (далее – Концепция 2020).

В соответствии с Федеральным законом от 01.01.01 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», Концепция социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу разрабатывается на основе Прогноза социально-экономического развития на долгосрочную перспективу , который разрабатывается исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов.

Однако к Концепции 2020 были представлены лишь Справочные материалы к Концепции социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. . В утвержденной Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. определены отдельные целевые показатели развития на период до 2020 г. Целевые индикаторы определены для нефтегазовой отрасли и железнодорожного транспорта. Целевые показатели инвестиций в основной капитал определены для следующих секторов экономики: обрабатывающий сектор (в том числе машиностроительный комплекс), связь, транспортный комплекс, энергетический сектор, аграрно-промышленный комплекс, добывающий сектор, недвижимость, социальный комплекс.

К сожалению, показатели не представлены в региональном разрезе (или по федеральным округам), что затрудняет возможность исполнительной власти и исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации руководствоваться положениями Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. при разработке программных документов, планов и показателей своей деятельности.

Сегодня эту функцию выполняют стратегии федеральных округов, содержащие показатели развития территории на плановый период в отраслевом и территориальном (в субъектах Российской Федерации) разрезах. В связи с тем, что индикаторы развития территорий не представлены ни в отраслевых стратегиях, ни в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., а соответствие индикаторов развития территорий в стратегиях федеральных округов было обусловлено только применяемым математическим аппаратом разработчиков стратегий, а обязательность соответствия не закреплена нормативно-правовыми актами, то невозможно говорить о единстве как показателей, так и системы стратегического планирования в Российской Федерации в целом.

Такие документы, как Стратегии федеральных округов и отдельных территорий, не вписаны в систему документов, увязанных с формированием программ и прогнозов в стране, а как следствие – они не влияют на бюджетный процесс и систему принятия стратегических решений в РФ.

Стратегии и концепции на долгосрочную перспективу

В период 2007 – 2011 гг. были также разработаны и приняты документы долгосрочного горизонта планирования: Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. , Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г. , др.

Стратегии федеральных округов и отдельных территорий: Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 г. , Стратегия социально-экономического развития Сибири на период до 2020 г. , Комплексная стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2020 г. , Стратегия социально-экономического развития Приволжского федерального округа на период до 2020 г. .

В текстах Распоряжений Правительства РФ об утверждении стратегий федеральных округов рекомендовано органам исполнительной власти при разработке программных документов, планов и показателей своей деятельности руководствоваться положениями стратегий. Однако заявленные в стратегиях мероприятия не увязаны с ресурсами, в частности с бюджетами Российской Федерации. Статус указанных стратегий федеральных округов в системе прогнозирования и бюджетного планирования не определен, равно как и роль, и место стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, которые разрабатываются сегодня в соответствии со стратегиями округов.

Стратегическое планирование отраслей экономики

Это стратегии и программы отраслевого развития в транспортном и энергетическом комплексах (Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 г. , Энергетическая стратегия России на период до 2030 г. ), в ряде других отраслей (в том числе в металлургической , химической и нефтехимической промышленностях и др.) и важных сферах жизнедеятельности (Стратегия развития информационного общества Российской Федерации , Водная стратегия Российской Федерации до 2020 г. , Стратегия развития морской деятельности Российской Федерации и др.).

Важным элементом в системе планирования являются стратегические документы развития российского бизнеса – естественных монополий и крупных компаний. Правительство России утверждает инвестиционные программы крупнейших корпораций, естественных монополий, таких как: «Газпром», РАО «ЕЭС», «Российские железные дороги», «Транснефть», «Роснефть» и др., которые являются государственными или имеют в своем капитале значительную долю государственного участия. Крупные компании вовлечены в системы государственного прогнозирования и планирования на федеральном уровне и уровне субъектов, следовательно, также должны иметь территориальный разрез. Зачастую планы регионального развития инфраструктурных монополий – это едва ли не самый важный фактор для развития отдельных субъектов Российской Федерации.

Однако, анализируя документы отраслевого планирования, можно сделать вывод об отсутствии интеграционного системного подхода к проблеме создания стратегий развития регионов. В действующих отраслевых программах региональный разрез представлен, как правило, недостаточно. Отсутствие в этих документах конкретных предложений по развитию территорий затрудняет разработку качественных синхронизированных планов и стратегий социально-экономического развития субъектов РФ.

Программы экономического и социального развития субъектов Российской Федерации

На основании и в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 01.01.01 г. и Приказом Министерства экономического развития и торговли РФ от 01.01.01 г. № 000 «О совершенствовании разработки, утверждения и реализации программ экономического и социально развития субъектов РФ», субъекты Российской Федерации разрабатывали и предоставляли в Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации программы экономического и социального развития субъектов Российской Федерации, а Министерство экономического развития и торговли РФ обеспечивало регистрацию, учет программ и осуществляло координацию деятельности соответствующих федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по их реализации.

В соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 01.01.01 г. «О Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу», органам государственной власти субъектов Российской Федерации при разработке региональных программ социально-экономического развития рекомендовано было руководствоваться положениями программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Таким образом обеспечивалась преемственность и система взаимосогласованности среднесрочных региональных и федеральных программ.

Однако с 2007 года обязательное требование к предоставлению таких программ не предъявлялось. Фактически программы перестали разрабатываться с 2006 года. С июня 2010 г. Распоряжение Правительства РФ от 01.01.01 г. утратило силу.

Безусловно, среднесрочные планы являются важным элементом в системе планирования на любом уровне, а возврат планов экономического и социального развития субъектов Российской Федерации (в числе обязательных для разработки и согласования документов) обеспечит методологическое единство стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации, создаст единый горизонт планирования, а также обеспечит координацию и согласование стратегий и программ с принятыми на федеральном уровне программными документами развития отраслей экономики и социальной сферы.

Доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования

С 2005 г. система планирования на ведомственном уровне была дополнена Докладом о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования на очередной финансовый год и плановый период.

Однако аналогичная программам экономического и социального развития субъектов Российской Федерации ситуация произошла с предоставляемыми ранее субъектами Российской Федерации отчетами или докладами о результатах деятельности (ДРОНД), которые также были и отчетами о реализации программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации.

Определенные Постановлением Правительства РФ № 000 от 01.01.01 г. «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» ДРОНД(ы) использовались в качестве инструмента бюджетного планирования в целях повышения эффективности бюджетных расходов.

Внедрение ДРОНД(ов) было призвано расширить возможности применения среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результат, и обеспечить Правительство РФ необходимой информацией для определения результатов и целей бюджетной политики, составления перспективного финансового плана исходя из эффективного использования бюджетных средств.

Подготовка докладов федеральными министерствами, службами, агентствами c 2005 г. осуществляется в соответствии с Положением о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования и Методическими рекомендациями по подготовке указанных докладов, которые были разработаны Министерством финансов РФ и Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации.

Предусматривался переход к среднесрочному финансовому планированию не только на уровне Федерации, но и субъектов Федерации и муниципальных образований. Правительство РФ рекомендовало применение ДРОНД(ов) в бюджетном планировании субъектам Федерации. Однако с 2009 г. практика ДРОНД(ов) прекратила существование.

Вместе с тем, следует отметить, что в Бюджетном кодексе Российской Федерации не содержится каких-либо норм, регламентирующих вопросы составления и применения докладов о результатах и основных направлениях деятельности, а сам термин «доклад о результатах и основных направлениях деятельности» вообще не упоминается в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Следовательно, проблема внедрения ДРОНДов в среднесрочное финансовое планирование связана с отсутствием их федеральных стандартов по соответствующим субъектам бюджетного планирования.

В заключение можно сделать вывод о том, что нормативно-правовая база, определяющая комплексность документов стратегического планирования в Российской Федерации, отсутствует. Разработка и утверждение отдельных документов стратегического планирования сегодня не играют роли без разработки и законодательного закрепления всего комплекса документов, инструментов и процесса организации стратегического планирования.

В настоящее время отсутствие координации на уровне разработки целей и механизмов социально-экономического развития, недостаточно проработанная нормативно-правовая база являются серьезным системным барьером для достижения поставленных целей. Таким образом, сегодня Россия не обеспечена главным – правовой основой для формирования единой системы планирования и взаимоувязки федеральных и региональных аспектов, а отсутствие системного подхода к вопросам планирования на уровне государства сказывается отрицательно на темпах экономического развития. Необходимо законодательно закрепить нормы об обязательных составляющих системы стратегического планирования для страны и регионов, которые, в свою очередь, должны включать: систему прогнозно-плановой работы, мониторинг, индикативное планирование, стратегии развития и ряд других мер органов государственной власти по достижению плановых индикаторов.

В целях реализации долгосрочных плановых документов – Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации – необходима разработка среднесрочных документов – программы социально-экономического развития Российской Федерации, определяющей приоритеты социально-экономического развития на среднесрочную перспективу в рамках реализации концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации в среднесрочном периоде.

В условиях построения единой системы планирования согласованный, системный и плановый подход должен стать обязательным атрибутом всех принимаемых на федеральном уровне концептуальных, стратегических программных документов и решений.

Безусловно, необходим федеральный закон о государственном стратегическом планировании, который устанавливает организацию и основные принципы системы государственного стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации, порядок осуществления процедур государственного стратегического планирования, а также определяет полномочия участников процесса государственного стратегического планирования.

С 2003 г. идет такая работа, проект федерального закона разработан. Однако утверждаются отдельные документы, регламентирующие работы только в отдельных направлениях стратегического планирования. Причем, эти документы зачастую противоречат друг другу и не создают единую систему прогнозирования – планирования – бюджетирования.

В настоящее время Планом мероприятий по реализации в 2011 г. Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., утвержденным распоряжением Правительства РФ от 15 апреля 2011 г. , вновь предусмотрен пункт о внесении в Правительство РФ во втором квартале 2011 г. проекта Федерального закона «О государственном стратегическом планировании».

Литература и источники:

1. Согласно Бюджетному кодексу РФ прогноз социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год является одним из документов, которые должны быть подготовлены в целях составления проекта бюджета на очередной финансовый год.

2. Распоряжение Правительства РФ от 01.01.2001 (ред. от 01.01.2001).

3. Распоряжение Правительства РФ от 01.01.01 г. .

4. Распоряжение Правительства РФ от 01.01.2001 «О Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 – 2008 годы)».

5. Распоряжение Правительства РФ от 01.01.2001 и Распоряжение Правительства РФ от 01.01.2001 .

6. Распоряжение Правительства РФ от 01.01.2001 .

7. Распоряжение Правительства РФ от 01.01.2001 .

8. Распоряжение Правительства РФ от 01.01.2001 .

9. Бюджетный кодекс Российской Федерации. от 01.01.01 г. . – Ст. 169.

10. Бюджетный кодекс Российской Федерации. от 01.01.01 г. . – Ст. 172.

11. Утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. .

12. Федеральный закон от 01.01.01 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» ст. 3, п. 2.

13. Материалы представлены на сайте Министерства экономического развития Российской Федерации по адресу: http://www. *****/minec/press/doc

14. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. (утв. Указом Президента РФ от 01.01.01 года № 000).

15. Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г. (утв. Указом Президента РФ от 9 октября 2007 года № 000).

16. Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 г. (утв. Распоряжением Правительства РФ от 01.01.2001 ).

17. Стратегия социально-экономического развития Сибири на период до 2020 года (утв. Распоряжением Правительства РФ от 01.01.2001 ).

18. Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2020 г. (утв. Распоряжением Правительства РФ от 01.01.2001 ).

19. Стратегия социально-экономического развития Приволжского федерального округа на период до 2020 года (утв. Распоряжением Правительства РФ от 01.01.2001 ).

20. Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 г. (утв. Распоряжением Правительства РФ от 01.01.01 года ).

21. Энергетическая стратегия России на период до 2030 г. (утв. Распоряжением Правительства РФ от 01.01.01 г. ).

22. Стратегия развития металлургической промышленности России на период до 2020 г. (утв. Министерством промышленности и торговли Российской Федерации 18 марта 2009 года № 000).

23. Стратегия развития химической и нефтехимической промышленности на период до 2015 г. (утв. Министерством промышленности и энергетики Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000).

24. Стратегии развития информационного общества Российской Федерации, (утв. Указом Президента РФ 7 февраля 2008 года № Пр-212).

25. Водная стратегия Российской Федерации до 2020 г. (утв. Распоряжением Правительства РФ от 01.01.01 года ).

26. Стратегия развития морской деятельности Российской Федерации (утв. Распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2010 года ).

27. Постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *