Государственные и муниципальные нужды

Государственные или муниципальные нужды — это обеспечиваемые за счет соответствующего бюджета и внебюджетных источников потребности в товарах, необходимых для осуществления функций Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, исполнения международных обязательств Российской Федерации, реализации государственных программ соответствующего (федерального, регионального) уровня и решения вопросов местного значения.

Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в которых участвует Российская Федерация, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов РФ и некоторые другие.

Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Поставка товаров

Поставка товаров для государственных или муниципальных нужд — разновидность договора поставки. Этим договором оформляются закупка товаров, необходимых государству, в частности, необходимых для обеспечения нужд обороны и безопасности страны. Регулируется этот договор ст. 525-538 ГК РФ, регламентирующими этот вид договора, а также статьями, посвященными договору поставки. и специальными законами:

• Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»;
• Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве»;
• Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. № 213-Ф3 «О государственном оборонном заказе»;
• Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

При заключении данного договора сначала действуют специальные правила, если вопросы ими не урегулированы — вступает в действие положение договора поставки, далее положения договора купли-продажи.

Поставка товаров для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основе государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, а также заключаемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных или муниципальных нужд.

Государственный или муниципальный контракт, договор поставки товаров для государственных или муниципальных нужд отличается от иных договоров поставки целью продажи и приобретения товаров, участием в поставках государственных или муниципальных заказчиков или уполномоченных ими лиц, а также обеспечением оплаты товаров за счет средств бюджета и внебюджетных источников финансирования.

Существенные отличия государственного или муниципального контракта (договора поставки товаров для государственных или муниципальных нужд) от иных видов договора купли-продажи:

• покупателем является государственный орган — государственный или муниципальный заказчик или уполномоченные им юридические лица;
• договор — государственный или муниципальный контракт заключается на основе государственного заказа, формируемого в установленном законом порядке:
• предпочтительным способом размещения заказов на закупки товаров для государственных или муниципальных нужд признано проведение открытых торгов (конкурсов);
• порядок и сроки заключения государственного или муниципального контракта (договора поставки) на основе заказов определены ГК РФ;
• государственный или муниципальный заказчик обеспечивает своевременную оплату товаров за счет средств бюджета, а также возмещение убытков, которые могут быть причинены поставщику (исполнителю) в связи с выполнением государственного или муниципального контракта;
• законами о поставках для государственных или муниципальных нужд предусмотрена неустойка за отдельные нарушения договоров;
• споры, возникающие при заключении государственного или муниципального контракта (договора поставки), рассматриваются арбитражным судом независимо от того, имеется ли обязанность одной из сторон заключить договор.

Когда покупатель и государственный или муниципальный заказчик не совпадают, имеет место и государственный или муниципальный контракт, и договор поставки товаров для государственных или муниципальных нужд. По государственному или муниципального контракту поставщик (исполнитель) обязуется передать товар государственному или муниципальному заказчику либо по его указанию другому лицу, а государственный или муниципальный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленного товара.

Порядок заключения договора

Государственный или муниципальный заказчик разрабатывает проект государственного контракта и отправляет его поставщику. При этом поставщик:

• не позднее 30-дневного срока со дня получения подписывает и возвращает один экземпляр государственного или муниципального контракта другой стороне;
• при наличии разногласий составляет соответствующий протокол разногласий, который отправляют заказчику;
• отказывается от заключения государственного или муниципального контракта.

Государственный или муниципальный заказчик в течение 30 дней рассматривает протокол разногласий и уведомляет поставщика о принятии государственного или муниципального контракта в редакции поставщика или об отказе заключения контракта.

Если поставщик является обязательным поставщиком, то при наличии разногласий контракт в течение 30-дневного срока передается на рассмотрение в суд.

Если государственный или муниципальный контракт заключен по итогам проведения конкурса, то он должен быть заключен не позднее 20 дней со дня объявления результатов конкурса.

В случае отказа покупателя от товара или от заключения договора государственный или муниципальный заказчик обязан в течение 30 дней прикрепить к поставщику другого покупателя, направить поставщику отгрузочную разнарядку с указанием получателя товара либо сам выступить получателем товара (с обязанностью оплатить).

Если государственный или муниципальный заказчик указанное условие не выполняет, поставщик вправе требовать от государственного или муниципального заказчика принятия товара (и его оплаты) либо реализовать товар по своему усмотрению с отнесением разумных расходов по реализации товара на государственного или муниципального заказчика. Убытки, причиненные поставщику в связи с неисполнением государственного или муниципального контракта, подлежат возмещению в течение 30 дней.

Ответственность сторон по договору поставки для государственных или муниципальных нужд:

• основанием наступления ответственности является неисполнение или ненадлежащее исполнение договора;
• ответственность является полной и строится на основании положений гл. 25 ГК РФ.

Виды ответственности: возмещение убытков (реального ущерба или упущенной выгоды) (ст. 25 ГК РФ); взыскание договорной неустойки (пени, штрафа); взыскание уплаты процентов за пользование чужими деньгами в случае нарушения денежных обязательств (ст. 395, п. 4 ст. 487 ГК РФ); отказ стороны от исполнения договора, возврат недоброкачественного или некомплектного товара, приобретение товара покупателем у другого лица в случае его недопоставки, принудительная оплата покупателем невыбранного товара и др.

Как правило, на практике возмещение убытков, причиненных в связи с выполнением или расторжением государственного или муниципального контракта регулируется ст. 533 ГК РФ, а также ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»:

• заказчик обязан возместить убытки, причиненные поставщику, в течение 30 дней со дня передачи товара (при невозмещении их поставщик вправе отказаться от договора), а также убытки, причиненные отказом от возмещения убытков, понесенных поставщиком при исполнении договора (п. 1 ст. 533 ГК РФ);
• поставщик обязан уплатить штраф в размере стоимости товара, определенной в проекте контракта, в случае необоснованного уклонения от заключения государственного или муниципального контракта на поставку товара для федеральных нужд (п. 2 ст. 5 Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» и другие законы), а также уплатить 50% стоимости недопоставленного им товара помимо уплаты неустойки и такую же сумму за просрочку поставки товара (п. 3 ст. 5 указанного Закона), а в случае поставки недоброкачественных или некомплектных товаров уплатить штраф в размере 20% стоимости забракованных товаров (п. 5 сг. 16 Федерального закона «О государственном материальном резерве»).

®

УДК 347.4(470+571) ББК 67.99(2Рос)404.2

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ НУЖДЫ: ПОНЯТИЕ И КРИТЕРИИ ОПРЕДЕЛЕНИЯ

Осипова Светлана Борисовна

Старший преподаватель кафедры предпринимательского права, аспирант Волгоградского института бизнеса osbnet@mail.ru

ул. Качинцев, 63, 400010 г. Волгоград, Российская Федерация

Аннотация. Доказывается необходимость при определении государственных нужд указывать на наличие пределов отнесения тех или иных потребностей к государственным нуждам. Такими пределами должны выступать цели формирования заказов во взаимосвязи с задачами, которые призваны решаться путем размещения данных заказов; субъекты, чьи потребности могут служить основой государственного заказа; способы размещения заказов.

Ключевые слова: государственные нужды, нужды федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации, субъекты государственных нужд, бюджетное учреждение, бюджетные средства.

Осуществление внутренних и внешних функций современного российского государства требует вступления в гражданско-правовые отношения, в том числе и посредством размещения государственного заказа. Институт государственного заказа используется для удовлетворения наиболее важных потребностей общества и государства.

Данный институт представляет собой однородные по фактическому содержанию нормы, регулирующие правоотношения, связанные с определением государственных потребностей в товарах, работах, услугах (государственные нужды); формированием заказов на поставку товаров; размещением государственных заказов; заключением и исполнением государственных контрактов на осно-¡12 ве размещенных заказов.

Во внутренней системе норм о государственных закупках усматриваются различные д элементы системы, требующие научного ана-8 лиза. Понятие «государственные нужды» яв-

Я

0 ляется ключевым элементом системы госу-© дарственного заказа.

Государственные нужды отличаются разнообразием и могут включать в себя потребности в материальных и нематериальных благах: движимом и недвижимом имуществе, природных ресурсах, результатах интеллектуальной деятельности, научных исследованиях и экспериментальных разработках, проектных и изыскательских работах, оказании медицинской, юридической и иной помощи, строительстве различных объектов социально-культурного и иного назначения, объектов, необходимых для обороны, создании объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения.

Состав государственных нужд может меняться в зависимости от политических и экономических условий. Тем не менее в любом случае цели формирования государственных заказов носят общественно значимый характер: решение общенациональных вопросов, обеспечение обороноспособности и безопасности государства и т. п.

Для определения понятия государственных нужд необходимы четкие критерии, поскольку государственные заказы связаны с

расходами бюджетных средств. К сожалению, действующее законодательство, как, впрочем, и более ранние законодательные акты, не предлагает четких критериев определения государственных нужд.

Если обратить внимание на нормы ранее действовавшего Федерального закона Российской Федерации от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», то видно, что под государственными нуждами имелись в виду заказы, необходимые для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков, для исполнения международных обязательств Российской Федерации, а также реализация межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация либо субъекты Российской Федерации.

Под нуждами федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов РФ понимаются обеспечиваемые федеральными бюджетными учреждениями, бюджетными учреждениями субъектов Российской Федерации (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений.

Более ранняя редакция указанного закона не содержала указания на нужды бюджетных учреждений, однако указывала, что государственными нуждами являются потребности, обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами соответствующего публично-правового образования. Это положение активно критиковалось в научной литературе и в последней редакции закона было устранено.

В свою очередь первоначальная редакция ст. 3 Федерального закона о размещении заказов не включала в перечень государственных нужд нужды государственных заказчиков.

Иные принципы использовались при определении государственных нужд в Федеральном законе от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ (ред. от 22.08.2004) «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». Основной акцент был сделан на вопросах решения наиболее важных задач государства: жизнеобеспечение страны; обороны и безопаснос-

ти; реализации федеральных и межгосударственных целевых программ (п. 1 ст. 1 Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»). Помимо этого формулировались цели: создание и поддержание государственных материальных резервов; поддержание необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации; обеспечение экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических обязательств; реализация федеральных целевых программ.

Таким образом, законодатель, формулируя цели и задачи удовлетворения государственных нужд, определял границы возможного использования государственных заказов.

Такие же принципы были заложены при определении государственных нужд в Законе РФ от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд». Однако задачи определялись более широко — это решение общенациональных проблем, реализация социально-экономических, оборонных и научно-технических, природоохранных и других целевых программ, а также иных задач (ст. 1 указанного закона).

В первоначальной редакции Гражданского кодекса РФ в ст. 525 также содержалось понятие государственных нужд. Среди основных признаков, выделяемых для характеристики государственных нужд, указывалось на наличие потребности Российской Федерации в тех или иных товарах, работах, услугах и обеспечение финансирования из средств бюджетов и внебюджетных источников.

На сформулированные выше признаки государственных нужд указывалось и в других законодательных актах. Например, в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 27 декабря 1995 г. № 213-Ф3 (ред. от 06.12.2011) «О государственном оборонном заказе» оборонный заказ предусматривает поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации: боевого оружия, боеприпасов, военной техники, другого военного имущества и т. п. Помимо этого закон предусматривает не только цели государственных закупок, но и конкретизирует виды товаров, работ, услуг, которые могут производиться в

целях выполнения оборонного заказа (ст. 2 Федерального закона № 213-Ф3).

В научной литературе также нет единства в определении понятия государственных нужд и выделении критериев отнесения тех или иных потребностей к государственным нуждам.

Так, Л.В. Андреева определяет государственные нужды как «потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий как государства, так и государственных заказчиков» (цит. по: ).

П.С. Тарабаев характеризует федеральные государственные нужды как «финансируемые за счет средств федерального бюджета потребности Российской Федерации и государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для реализации государством своей публичной функции, удовлетворяемые, как правило, посредством заключения на основе торгов государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг» .

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

А.В. Яровой полагает, что государственные нужды — это «потребности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, сформированные в процессе планирования финансово-экономической деятельности на определенный в соответствующей целевой программе срок, для осуществления и защиты того или иного государственного (общественного) интереса, обеспечиваемые за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников финансирования» .

Как следует из определения, критериями определения государственных нужд выступают наличие специфических источников финансирования, порядок формирования потребности, наличие в основании целевой программы.

Однако анализ научной литературы показывает отсутствие единого перечня критериев отнесения потребностей к государственным нуждам и, как следствие, единого понимания государственных нужд.

Нерешенность указанной проблемы приводит к тому, что суды крайне редко обсуждают вопрос о том, в чьих интересах действовал государственный орган либо бюджетное учреждение, заключая какой-либо договор.

В науке представлены две полярно противоположные точки зрения.

Представители первого направления категорически отрицают возможность разделения субъектов государственных нужд. Так, по мнению Л.В. Андреевой, «государственный аппарат не может иметь собственные интересы, отличающиеся от общегосударственных интересов» .

Представитель другой точки зрения В.А. Болдырев указывает, что «в полной мере логично и соответствует духу права понимание под государственными нуждами не только нужд Российской Федерации и ее субъектов, но и нужд государственных заказчиков -государственных органов и бюджетных учреждений» .

Следовательно, статус бюджетного учреждения на момент принятия Федерального закона о размещении заказов в действующей редакции достаточно серьезно отличается от статуса бюджетного учреждения, существовавшего ранее, по трем ключевым показателям: бюджетное учреждение вправе вести приносящую доход деятельность; вправе самостоятельно распоряжаться полученными средствами; несет самостоятельную имущественную ответственность.

При этом статус бюджетного учреждения свидетельствует о том, что бюджетное учреждение может иметь и интересы, и нужды, отличные от государственных. А это, в свою очередь, ставит под сомнение целесообразность отнесения нужд бюджетных учреждений к государственным нуждам.

По нашему мнению, государственные нужды могут быть только у Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, но никак не у государственных заказчиков или бюджетных учреждений, являющихся специальными субъектами, действующими для осуществления функций РФ и субъектов РФ при размещении заказов. Безусловно, у органов исполнительной власти, бюджетных учреждений могут возникать собственные потребности в товарах, работах, услугах, и эти потребности могут быть одноименными относительно потребностей публично-правового образования. Однако в этом случае Федеральный закон о размещении заказов применяться не должен. Так как речь идет о гражданском обороте, отношения должны регулироваться гражданским законодательством, которое, к

слову сказать, содержит необходимое количество пределов и ограничений, позволяющих избежать злоупотребления в данной сфере.

В Законе о федеральном бюджете на планируемый период всегда предусматриваются федеральные государственные нужды, в том числе перечень федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, и объемы их финансирования из федерального бюджета. В оборонном заказе определяются потребности государства в оборудовании, сырье, других товарах, предназначенных для нужд обороны РФ.

Государственные нужды субъектов Российской Федерации определяются органами государственной власти субъектов РФ. При этом речь идет о продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения регионов и реализации региональных целевых программ. Поставки продукции для региональных нужд обеспечиваются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников, привлекаемых ими для этих целей.

Таким образом, государственный заказ на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг размещается лишь тогда, когда на его выполнение выделены в соответствующем бюджете, внебюджетных источниках необходимые финансовые ресурсы и они отражены в Законе о бюджете.

Иски акционеров о признании недействительными сделок, заключенных акционерными обществами, могут быть удовлетворены в случае представления доказательств, подтверждающих нарушение прав и законных интересов акционера .

Конечно, невозможно отразить все государственные потребности в одном законе. Необходимо отметить, что Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» сделал попытку конкретизировать потребности РФ, классифицируемые как государственные нужды. Так, в Приложении 18 указываются целевые программы, которые подлежат финансированию, и объем финансирования. Например, на обеспечение реализации Федеральной целевой программы «Культура России (2012-2016 годы)»

должно быть направлено 21 758 522,9 тыс. руб., на федеральную целевую программу «Мировой океан» — 1 283 800,0 тыс. рублей.

Конечно же, расписать все потребности и нужды Российской Федерации в одном законе невозможно, поэтому большинство расходов не расписано, а указано одной строкой. Например, высшее и послевузовское профессиональное образование — 5 413 000,7 тыс. руб., или иные закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд — 2 537 800,0 тыс. рублей.

Соответственно, чтобы исполнители закона могли четко исполнить его указания, им нужны правовые ориентиры, коими в нашем случае являются цели и задачи осуществления закупок. При этом мы не выступаем сторонниками установления закрытого перечня государственных потребностей. Общество постоянно развивается, у него меняются потребности, и установление четкого перечня невозможно.

Проведенный анализ позволяет нам сделать следующие выводы.

В настоящее время категория «государственные нужды» включает слишком широкую сферу правоотношений с участием не только государственных органов, но и любых иных получателей бюджетных средств. Полагаем, что такой подход противоречит основной цели госзаказов — исполнению наиболее важных государственных функций. Отсутствие учета целевой направленности осуществляемых расходов получателями бюджетных средств представляется неоправданным и создает возможность коррупции в данной сфере в силу невозможности осуществления контроля за расходами всех получателей указанных средств.

Полагаем, что перечень государственных нужд должен быть привязан к целевой направленности поставок продукции, производства работ, оказания услуг. Цель любого государства — это создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ); защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов субъектов, обеспечения обороны страны и безопасности государства (п. 2 ст. 1 ГК РФ). Обращаем внимание, что мы сознательно отказались от цели, указанной в Законе о размещении заказов: исполнения функций государства. Исполнение функций — это не цель, а

средство достижения цели. В противном случае исполнение функций государства становится самоцелью.

В свою очередь обозначенные цели должны быть конкретизированы за счет формулирования задач государственных закупок. К таким задачам необходимо относить: создание и поддержание государственных материальных резервов Российской Федерации; поддержание необходимого уровня обороноспособности и безопасности государства; обеспечение исполнения международных обязательств Российской Федерации; реализация федеральных целевых программ (социально-экономических, научно-технических, природоохранных и других).

Таким образом, при определении государственных нужд следует указывать на наличие пределов отнесения тех или иных потребностей к государственным нуждам. Такими пределами должны выступать цели формирования заказов во взаимосвязи с задачами, которые призваны решаться путем размещения данных заказов; субъекты, чьи потребности могут служить основой государственного заказа; способы размещения заказов.

СПИСОК ЛИТЕРА ТУРЫ

4. Кайль, А. Н. Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (постатейный) / А. Н. Кайль. — Доступ из справ.-пра-вовой системы «КонсультантПлюс», 2008.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

STATE NEEDS: CONCEPT AND DETERMINATION CRITERIA

Osipova Svetlana Borisovna

Senior Lecturer, Postgraduate Student, Department of Business Law,

Volgograd Institute of Business

Kachintsev St., 63, 400010 Volgograd, Russian Federation

По договору поставки для государственных и муниципальных нужд

поставщик обязуется в соответствии с заключенным им государственным (муниципальным) контрактом поставить покупателю определенный товар, а покупатель обязуется принять и оплатить его.

Отметим, что несмотря на то что рассматриваемый договор назван законодателем договором поставки, конструктивные особенности договора этого типа в нем отсутствуют. В частности, этот договор, как правило, направлен на организацию разовой связи, тогда как договор поставки обычно является долгосрочным, предназначенным для планирования деятельности на относительно продолжительное время (год и более); процедура заключения обычной поставки и поставки для государственных нужд различаются, в том числе и процедура урегулирования разногласий. Если договор поставки обычно заключают посредством определенной последовательности юридически значимых действий (рамочный договор; разовый договор), то для договора поставки для государственных нужд такая последовательность совсем не характерна.

Представляется, что несмотря на использование законодателем в наименовании договорной модели термина «поставка», договор поставки товаров для государственных или муниципальных нужд не может быть квалифицирован как договор поставки, а представляет собой специальную разновидность договора купли-продажи. При этом договор поставки для государственных нужд может одновременно являться договором оптовой купли-продажи, в том случае, если закупаемый товар предназначен для розничной продажи, контрактацией, если закупаемый товар является сельскохозяйственной продукцией и закупается он у производителя сельскохозяйственной продукции. Если такой договор направлен на организацию долгосрочной связи, он может быть квалифицирован и как поставка. Это имеет значение для определения норм права, подлежащих применению к договору при недостатке волеизъявления (договоренности) сторон на сей счет.

Договор поставки для государственных или муниципальных нужд выделяется по цели его заключения. Он направлен на удовлетворение государственной или муниципальной нужды, т.е. реализацию публичного интереса, выполнение функций государства, субъектов РФ и муниципальных образований. Детально цели закупок называются в ст. 13 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ.

Поскольку решение задач государства или муниципального образования осуществляется преимущество с полным или частичным расходованием средств бюджета, то основной задачей, стоящей перед законодателем при правовой регламентации указанных отношений, является обеспечение наиболее эффективного расходования бюджетных средств. В обычных договорах поставки или оптовой купли-продажи стороны-субъекты предпринимательской деятельности сами заинтересованы в том, чтобы не допустить избыточных расходов, этот интерес сторон является естественным сдерживающим фактором от формирования условий договора, заведомо невыгодных одной из сторон: контрагент не согласится на включение таких условий. В договоре поставки товаров для государственных или муниципальных нужд ситуация иная. Интерес (нужда) государства представлена государственным органом, должностными лицами, которые собственного имущества в предпринимательскую деятельность не вкладывали, личного стимула содействовать наиболее эффективному вложению средств государства или муниципального образования не имеют, именно поэтому в данной сфере широкое распространение получила негативная практика неэффективного расходования средств. В этом смысле показательно определение целей законодательства о контрактной системе. В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ целями государственного регулирования сферы закупок является повышение эффективности, результативности осуществления закупок, обеспечение гласности и прозрачности, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

Для решения этих задач законодатель предусматривает информационную открытость и прозрачность закупок. Это проявляется в создании единой информационной системы в сети Интернет, где размещаются все сведения о закупках, привлечение общественности к обсуждению закупок (ст. 20 Закона).

Законодательно установлены требования к цене по договору, в частности, в соответствии со ст. 22 Закона начальная цена контракта должна быть обоснована посредством применения одного или нескольких названных в законе методов, а не произвольно устанавливаться заказчиком. К методам обоснования цены Закон отнес: а) метод сопоставления рыночных цен;

• б) нормативный метод; в) тарифный метод; г) проектно-сметный метод;
• д) затратный метод.

Система размещения заказов на поставку товаров призвана стимулировать конкуренцию, является методом государственной поддержки малого предпринимательства. Это проявляется, в частности, в установлении преимуществ при осуществлении закупок, предоставляемых субъектам малого предпринимательства (п. 3 ч. 4 ст. 27, ст. 30 Закона).

Косвенным образом система государственных закупок призвана стимулировать своевременную уплату налогов, поскольку для лиц, имеющих недоимку по налогам, сборам, иным обязательным платежам, возможно ограничение участия в размещении заказов по решению заказчика (п. 1 ст. 31 Закона).

Источниками правового регулирования отношений поставки товаров для государственных нужд, помимо указанного Закона, является Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».

Особенности договора поставки для государственных и муниципальных нужд можно разделить на следующие группы.

Планирование закупок. Закупки товаров осуществляются в соответствии с планами, для чего утверждаются и вводятся планы закупок и планы- графики (ст. 16 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ). В планы закупок должны включаться основные требования к будущей закупке, утверждаются планы закупок на очередной финансовый год и плановый период (ч. 4 ст. 17 Закона). Изменение плана закупки должно быть обосновано одной из указанных в законе причин. Формирование плана закупок осуществляется государственным заказчиком, после его утверждения он размещается в единой информационной системе.

Заключение договора. Свобода договора при заключении договоров поставки для государственных и муниципальных нужд в значительной степени ограничена. В частности, закон ограничивает возможность самостоятельного выбора способа заключения договора, ограничивает свободу сторон в выборе контрагента, устанавливает отдельные требования по содержанию договора. Для заключения договора поставки для государственных и муниципальных нужд установлена двухэтапная модель. На первом этапе заключается государственный контракт, который фиксирует существование правовой связи между государственным заказчиком и поставщиком, на втором этапе поставщик заключает договор поставки с покупателем. Отбор поставщиков предваряет заключение государственного (муниципального) контракта.

Законодатель уделяет значительное внимание процедуре отбора поставщиков. Все способы отбора поставщиков делят на конкурентные и неконкурентные. При использовании конкурентных способов обеспечивается возможность выбора поставщика среди нескольких, при неконкурентных способах государственный контракт заключается с единственным поставщиком. В ч. 2 ст. 24 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ определяется исчерпывающий перечень конкурентных способов определения поставщиков. К ним относятся: а) конкурсы; б) аукционы; в) запрос котировок; г) запрос предложений1. Для выбора поставщика используются унифицированные критерии, указанные в ст. 32 Закона. К ним относится: 1) цена контракта; 2) расходы на эксплуатацию товаров; 3) качественные, функциональные и экологические характеристики товара; 3) квалификация участника закупки, наличие у него финансовых средств, оборудования, иных материальных ресурсов и деловой репутации, необходимых для исполнения договора. Каждый из критериев учитывается в зависимости от его значимости, при этом установлено, что должно учитываться не менее двух критериев.

В Законе детально регламентированы правила описания предмета договора (ст. 33), при этом заказчик должен при наличии возможности использовать стандартизованные показатели, запрещается включение в описание требований, касающихся товарных знаков, а при их использовании должна делаться оговорка о возможности предоставления эквивалентного товара. В документации могут содержаться изображения, схемы, чертежи, и прочие материалы, позволяющие идентифицировать предмет договора. Такая конкретизация в Законе правил описания предмета призвана предотвращать споры о соответствии предоставленного исполнения согласованному в договоре предмету.

Исполнение договора. Закон предусматривает специальные требования об исполнении договора поставки для государственных (муниципальных) нужд (ст. 94 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ). К проверке исполнения договора могут привлекаться эксперты, о каждом этапе приемки составляются соответствующие акты и отчет, который размещается в единой информационной системе. Порядок подготовки и размещения таких отчетов специально регламентируется Положением о подготовке и размещении в единой информационной системе в сфере закупок отчета об исполнении государственного (муниципального) контракта и (или) о результатах отдельного этапа его исполнения, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 № 1093.

Ответственность по договору. Для договора поставки для государственных и муниципальных нужд установлена законная неустойка

для заказчика и поставщика. Так, в случае просрочки исполнения обязанностей заказчиком, поставщик вправе требовать уплаты пени в размере 1/300 действующей на момент уплаты пени ставки рефинансирования ЦБ РФ от неуплаченной суммы за весь период просрочки. Аналогичная пеня установлена и для просрочившего поставщика (ч. 5, 7 ст. 34 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ). Заметим, что в соответствии с Федеральным законом от 13.12.1994 № 60-ФЗ некачественные товары считаются непоставленными.

Еще одной чертой ответственности по этому договору является установление возможности освобождения от ответственности, если неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства произошло вследствие непреодолимой силы или по вине другой стороны (п. 9 ст. 34 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ). Как видим, это правило в целом соответствует особенностям ответственности субъектов предпринимательской деятельности, поскольку не требует установления вины нарушителя. Вместе с тем, поскольку заказчиком и поставщиком могут быть и субъекты, не являющиеся субъектами предпринимательской деятельности, очевидно, что Закон устанавливает более жесткие требования об ответственности сторон, в сравнении с общими правилами ГК РФ (ст. 401).

Особенности изменения и расторжения договора. Статья 95 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ исходит из различного правового регулирования изменения и расторжения договора; при этом к изменению договора предъявляются более жесткие требования, чем к расторжению — настолько жесткие, что свобода усмотрения сторон в части изменения договора сведена, можно сказать, к минимуму. Причиной этого является намерение законодателя противодействовать различным известным способам манипулирования заказчика в процессе заключения договора с тем, чтобы выигравшее в процессе конкурентных закупок лицо поставляло не тот товар, который указан в документации о закупке и контракте с целью обеспечить заключение договора с определенным лицом, а тот, который действительно необходим заказчику. В Законе никаких ограничений на перемену заказчика не установлено, тогда как для перемены поставщика (исполнителя, подрядчика) установлен общий запрет кроме случаев правопреемства вследствие реорганизации (п. 5 ст. 95).

Возможности изменения условий договора по закону о контрактной системе связаны с тем, какие условия изменяются. Закон не устанавливает специальных правил на изменение случайных условий договора, однако в отношении существенных условий установлено специальное ограничение в п. 1 ст. 95, в соответствии с которым изменение существенных условий невозможно, кроме исчерпывающим образом перечисленных в законе случаев, при этом такая возможность должна быть прямо предусмотрена документацией о закупке и контрактом (п. 1 ч. 1 ст. 95 Закона). Использование союза «и» обозначает логическое отношение конъюнкции, и предполагает, что указание на возможность изменения существенных условий договора должно одновременно содержаться как в тексте договора, так и в документации о закупке. При этом основания изменения должны соответствовать закону, где указано только два случая:

а) снижение цены при сохранении количества товара — что предполагает ситуацию, при которой поставщик принимает решение передать то же количество товара, что предусмотрено в государственном контракте и заключенном на его основании договоре поставки, но желает получить за поставляемый товар меньше согласованной цены;

б) уменьшение или увеличение количества товара (объема работ) в пределах 10% от изначально предусмотренного договором, причем такое изменение количества допускается лишь по инициативе заказчика. Иных оснований для изменения условий договора в текст договора, исходя из буквального толкования Закона, включить нельзя.

Дополнительное основание для изменения договора связано с актом государственного или муниципального органа (п. 2—4 ч. 1 ст. 95 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ). Еще одно основание изменения договора продиктовано спецификой сферы применения Закона — обеспечение потребностей в товарах, работах, услугах, преимущественно с использованием бюджетных средств. В связи с этим сохраняется возможность уменьшения бюджетного финансирования, выделяемого, в частности, бюджетному учреждению, которое в таком случае не сможет исполнить обязательство в части оплаты за поставляемые товары, приобретаемые работы или услуги. Уменьшение финансирования дает основание государственному или муниципальному заказчику для принятия решения об изменении контракта. Помимо этого изменение договора может быть связано с изменением регулируемых цен, изменением медицинских показаний для лечения гражданина за пределами России и в иных случаях.

В п. 4 ст. 95 Закона устанавливается приоритет отдельных видов обязательств при недостаточности финансирования. В приоритетном порядке заказчик исполняет в таком случае обязательства, необходимые для нормального жизнеобеспечения и обязательства, уже исполненные поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Эта норма призвана обеспечить интересы добросовестного поставщика (исполнителя, подрядчика). Установлена возможность исполнить обязательство лучше, чем это предусмотрено договором, по согласованию с заказчиком. В частности, допускается поставка товаров, качество, технические и функциональные характеристики которых являются улучшенными по сравнению с условиями договора (ч. 7 ст. 95 Закона). О таком изменении вносится запись в реестр контрактов. Заметим, что понятие «улучшенный» является в большой степени оценочным. Как нет единого для всех качества товара, под которым можно понимать совокупность свойств товара, характеризующие его пригодность для достижения определенных целей, в связи с чем качество товара зависит от потребностей, для удовлетворения которых товар приобретается, так и не может быть единого понятия «лучшего» в отношении качества, технических и иных его характеристик. Представления о «лучших» свойствах меняются в зависимости от цели приобретения, и если, говоря об обычном договоре, в основном стороны ориентированы на предполагаемую цель приобретения товара — цель, для которой товары такого рода обычно используются, то в государственных контрактах мерилом потребности является государственная или муниципальная нужда и одним из принципов контрактной системы, предусмотренным в ст. 12 Закона, является принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, которая возможна только при обеспечении должного качества товаров, работ и услуг. При таких обстоятельствах категория «улучшенные» характеристики является в значительной степени неопределенной.

В отличие от изменения, расторжение договора поставки товаров для государственных нужд допускается по соглашению сторон, по решению суда, в случае одностороннего отказа от исполнения контракта (ч. 8 ст. 95 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ), при этом Законом установлены специальные сроки и порядок реализации права на расторжение договора и односторонний отказ. Так, поставщику отказывающийся от договора, не позднее чем в течение трех рабочих дней направляет заказчику соответствующее уведомление, и через 10 дней с даты надлежащего уведомления контракт считается расторгнутым, соответствующая информация размещается в единой информационной системе (ч. 17, 18, 26 ст. 95 Закона). Если же правом на односторонний отказ воспользовался заказчику то помимо обычных последствий одностороннего отказа, установлено специальное правовое последствие в виде включения поставщика в реестр недобросовестных поставщиков, что влечет лишение нрава заключать договоры для государственных нужд на два года.

• О порядке заключения договора этими способами см. гл. 9 настоящего учебника.