Местное самоуправление в советский период

4. Местное самоуправление в ссср

После Октябрьской революции началась повсеместная ликвида­ция земств (большевики считали земское самоуправление наследием буржуазного строя), которая завершилась к лету 1918 г.

Необходимо подчеркнуть, что отношение к местному самоуправ­лению в первые дни советской власти было неоднозначным. В декабре 1917 г. был даже создан Наркомат по делам самоуправления, который, однако, просуществовал только три месяца.

Ликвидация земства была вполне закономерным процессом, ибо местное самоуправление предусматривает децентрализацию власти, эко­номико-социальную, финансовую и, в определенной степени полити­ческую независимость, самостоятельность, а идеи социализма опира­лись на государство пролетарской диктатуры, т.е. государство по своей природе централизованное.

Органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. В основу советской системы положен принцип един­ства на всех уровнях и жесткой соподчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Все советы действовали под контролем Коммунисти­ческой партии.

Однако необходимость скорейшего преодоления разрухи после гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику (НЭП) с определенным допущением рыночных методов хозяйствова­ния, некоторой децентрализацией власти и организацией хозяйствен­ного самоуправления на местах. В 1920—1923 гг. при сохранении пар­тийного руководства под местное управление были переданы: земле­устройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело. Появи­лись муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки.

В 1925т. было принято Положение о городских советах, а в 1926 г. — Положение о местных финансах. Эти акты четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась муниципальная наука, крупнейшим представите­лем которой был профессор Л.А. Велихов. Его фундаментальный труд «Основы городского хозяйства», изданный в 1928 г., и сегодня сохраняет актуальность .

В 1927 и 1928 гг. в СССР наступил новый период развития — пери­од «великого перелома» и ускоренной индустриализации, характеризу­ющийся резким усилением централизации хозяйственной жизни. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов созданы более крупные районы, лучше приспособ­ленные для централизованного руководства. Все самоуправленческие зачатки в городах и в деревне были ликвидированы, а сам термин «само­управление» надолго исчез из употребления. Профессора Л.А. Велихова репрессировали. Вновь установившаяся жесткая централизованная система руководства (формально вполне демократичная, с всеобщим, равным и прямым избирательным правом) была закреплена Конституцией СССР 1936 г. и сохранилась почти без изменений до конца 1980-х годов.

5. Современное состояние местного самоуправления в российской федерации

Современную историю местного самоуправления в России можно разделить на несколько этапов:

  1. 1989—1991 гг. — начальный этап восстановления местного само­ управления;

  2. 1991 — 1993 гг. — органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти;

  3. 1993—1995 гг. — регулирование вопросов местного самоуправ­ления в рамках конституционной реформы;

  4. 1995—2003 гг. — реализация первого Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации»;

  5. с 2003 г. по настоящее время — переход к реализации нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции».

Интерес к идее местного самоуправления вернулся во второй половине 1980-х гг. с началом перестройки. С начала 1980-х гг. неодно­кратно менялась политика государства в отношении местных органов власти и подведомственных им территорий. Все началось с усиления ответственности местных органов власти за комплексное, сбалансиро­ванное экономическое и социальное развитие территорий без факти­ческого расширения их реальных прав и экономических возможностей. Затем было объявлено о переходе на региональный хозрасчет, что пред­ставлялось весьма затруднительным в условиях господства в стране командно-распределительных отношений. И наконец, с начала 1990-х гг. стали закладывать основы регулируемых рыночных отношений, тем самым создавая экономический механизм местного самоуправления.

Начальный этап развития местного самоуправления (1989— 1991 гг.) связан со стихийным процессом формирования территори­ального общественного самоуправления. Одновременно на предприяти­ях вводилась и такая форма самоуправления, как избрание советов тру­довых коллективов.

Развитие малого предпринимательства и расширение местной ини­циативы в сфере экономики требовало адекватных преобразований в системе местной власти. На этом же этапе началось создание право­вой базы местного самоуправления. Вступивший в силу согласно постановлению Верховного Совета СССР от 9 апреля 1990 г. № 1418-1 Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» явился первым актом в истории Советской власти, который вводил в государственную систему местное самоуправление и отменял прежний статус местных Советов народных депутатов. Впер­вые было законодательно закреплено понятие коммунальной собствен­ности.

На следующем этапе (1991—1993 гг.), начало которому положил распад СССР, продолжился процесс создания правовой базы для фор­мирования институтов местного самоуправления. Основным правовым актом, определившим формирование институтов местного самоуправ­ления на территории России, стал Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» (с изменениями от 25 октября 1991 г.), принятию которого предшествовало включение в Конституцию РСФСР 1978 г. раздела «Местное самоуправление в РСФСР» вместо раздела «Местные органы государственной власти». Закон четко устанавливал границы местного самоуправления (в грани­цах районов, городов, районов в городах, поселков, сельских населенных пунктов). В законе закрепилась единая для всей Российской Федерации модель системы органов местного самоуправления с достаточно силь­ным главой администрации. Эти законы позволили начать возрожде­ние местного самоуправления на новых основах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые реше­ния была заменена системой глав администраций, действующих на прин­ципах единоначалия.

Принятие закона стимулировало процесс формирования институ­тов местного самоуправления, особенно территориального обществен­ного самоуправления в городах и поселках. Однако его реализация сдер­живалась нарастающим политическим кризисом, приведшим к авгус­товским событиям 1991 г.

В 1992 г. впервые органы местного самоуправления были выведены из системы органов государственной власти. Однако их новый статус не был в достаточной степени уточнен.

Следующий этап (1993—1995 гг.) характеризуется регулировани­ем вопросов местного самоуправления Указами Президента Российской Федерации в рамках конституционной реформы. В 1993 г. была ликви­дирована система Советов, полномочия местных Советов временно были возложены на местные администрации, назначены выборы в новые представительные органы власти; созданы гарантии реализации прав населения на местное самоуправление. Началась работа по подготовке и принятию новой Конституции Российской Федерации. В рамках кон­ституционной реформы процесс децентрализации получил свое логи­ческое завершение: был провозглашен институт местного самоуправле­ния как самостоятельная структура в системе публичной власти, обла­дающая организационной обособленностью. Местное самоуправление получило: выделенную компетенцию (вопросы местного значения); финансово-экономическую самостоятельность в решении вопросов местного значения — на основе права иметь собственный бюджет, фор­мирующийся посредством передаваемых местному самоуправлению доходных и расходных полномочий; широкую самостоятельность в вы­боре организационных форм. Впрочем, развития местного самоуправ­ления непосредственно после принятия Конституции не произошло. До августа 1995 г. было избрано только девять глав местного самоуправ­ления (мэров), в основном — в крупных городах.

Следующий этап становления местного самоуправления в Россий­ской Федерации (1995—2003 гг.) связан с принятием и реализацией Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в РФ» вступлением в силу указанного Федерального закона началось реальное возрождение местного самоуправления в России. Были избраны новые органы местного самоуправления. 27 декабря 1995 г. Пра­вительством Российской Федерации была принята Федеральная программа государственной под­держки местного самоуправления. Затем был принят Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (редакция Федерального закона от 28 июня 1998 г. № 85-ФЗ), на основании которого практически во всех субъек­тах Федерации прошли выборы. Далее вступили в силу Федеральные законы от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах мест­ного самоуправления в Российской Федерации» и от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федера­ции» (редакция Федерального закона от 13 апреля 1999 г. № 75-ФЗ). 11 апреля 1998 г. наша страна ратифицировала Европейскую хартию о местном самоуправлении. 15 октября 1999 г. Указом Президента Рос­сийской Федерации были утверждены «Основные положения государ­ственной политики в области развития местного самоуправления в Рос­сийской Федерации». Для организации взаимодействия органов мест­ного самоуправления с органами государственной власти были созданы Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации, возглав­ляемый Президентом страны, и Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве Российской Федерации.

В то же время при реализации местного самоуправления обнару­жился ряд серьезных недостатков и нерешенных проблем. Политиче­ская нестабильность во второй половине 1990-х гг. не позволила сосре­доточиться на таком важном направлении реформы, как становление местного самоуправления. Изменения в налоговом и бюджетном зако­нодательстве существенно подорвали финансовую базу местного само­управления и превратили большинство муниципальных образований в остро дотационные. На органы местного самоуправления был возло­жен значительный объем государственных полномочий, не обеспечен­ных финансированием.

В целях активизации процесса становления местного самоуправ­ления Правительством Российской Федерации была разработана и при­нята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Однако она оказалась неадекватной масштабу начатых преобразований.

В целом для реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не были в полном объеме созданы необходимые условия. Недооценка важности реформы местного самоуправления, вылившаяся в неурегу­лированность межбюджетных отношений, способствовала постоянному сокращению доходов местных бюджетов и росту их дефицита, в резуль­тате чего муниципальное хозяйство в 2000 г. фактически исчерпало свой ресурс.

СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ РЕФОРМЫ И ПРОБЛЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

С 2002 г. в России началась административная реформа, призван­ная повысить эффективность деятельности всех уровней публичной власти, четко разграничить между ними полномочия и ответственность, привести финансовые ресурсы каждого уровня в соответствие с объе­мом полномочий. Существенным компонентом этой реформы стала реформа местного самоуправления. В 2003 г. был принят новый Феде­ральный закон № 131 — Ф3 » Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В дальнейшем в него был внесен ряд изменений и дополнений. В полную силу новый закон о мест­ном самоуправлении вступил с 1 января 2009 г., а в порядке эксперимента реализовался в Ставропольском крае и Новосибирской области.

В Ставропольском крае приняты законодательные акты: о границах муниципальных образований, по вопросам организации местного самоуправления на территориях районов и о межбюджетных отно­шениях. Указанные нормативные акты меняют структуру местных органов власти, закрепляют двухуровневый местный бюджет (зафиксировано образование 9 городских округов, 26 муниципалите­тов на районном уровне и 280 — на поселенческом, общее количество муниципальных образований в Ставропольском крае насчитывает 315) и регулируют взаимоотношения между органами государственной вла­сти Ставропольского края и органами местного самоуправления муни­ципальных образований, входящих в состав Ставропольского края.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» обозначил следующий этап реформы местного самоуправления, цель которой заключается в том, чтобы, с одной стороны, приблизить органы местного самоуправления к населению, с другой — сделать их ответственными перед государством. В результате улучшились пра­вовые условия для организации местного самоуправления. Большее внимание в нормах Федерального закона 2003 г. уделяется регулированию бюджетного процесса в муниципальных образованиях, процессам выравнивания применительно к разным типам муниципальных образований.

Таким образом, подходы к регулированию муниципальных отно­шений указывают на стремление Президента Российской Федерации и федерального законодателя совершенствовать муниципальную систе­му страны, создать условия для развития инициатив и ответственности населения в решении вопросов жизнеобеспечения муниципальных образований, укрепления народовластия на местном уровне. Это дает основание сделать вывод о начале нового этапа реформы местного само­управления как одного из важных направлений реформы всей системы управления обществом и государством, базирующейся на принципах конституционного федерализма и народовластия.

Реформу местного самоуправления в современной России следу­ет рассматривать как часть общего процесса становления новой россий­ской государственности, который обусловливает существенные каче­ственные изменения во многих сферах жизни общества и государства. Естественно, этот процесс связан с целым комплексом экономических (затянувшийся процесс перехода к рыночным отношениям), финансо­вых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существовавшей социальной инфра­структуры, резкое снижение уровня жизни населения и т.д.), поли­тических (падение доверия населения к институтам власти) трудно­стей.

Выделяют следующие проблемы развития местного самоуправле­ния в Российской Федерации:

  • финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением; невозможность по финансовым соображениям выполнять свои обяза­тельства перед населением подрывает авторитет местной власти, зачастую дестабилизируя обстановку на местах;

  • слабость гражданского общества, низкий уровень общественной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущ­ности и возможностях самоуправления;

  • сопротивление бюрократии всех уровней, которая видит в мест­ ном самоуправлении угрозу своему благополучию, привычным мето­дам управления;

  • недооценка важности реформы местного самоуправления, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных отношений;

  • дефицит квалифицированных кадров в системе самоуправление особенно в сельской местности и др.

>Глава 1. Местное самоуправление в советский период

1.1.Организация местной власти в советский период.

В ходе первой русской революции 1905 — 1907 гг. во многих городах создавались новые органы местной власти — Советы рабочих депутатов, заменявшие собой подконтрольные правительству органы городского самоуправления, а также органы административного управления. Формировались новые органы из представителей, делегированных коллективами рабочих заводов и фабрик, вставших на борьбу с самодержавным строем и его органами власти.

Попытки учредить новую власть были подавлены, как и в целом революционные выступления народа. Однако опыт Советов не был забыт. После падения самодержавия в России в феврале 1917 г. Советы стали создаваться повсеместно как органы самоуправления трудового народа — именно отсюда их наименования: Советы рабочих депутатов, Советы крестьянских депутатов и даже Советы солдатских депутатов. Советы брали на себя властные функции, действуя параллельно с органами Временного правительства на местах или даже заменяя их. В Советах пытались занять ключевые позиции политические партии, оказавшиеся на гребне революционных выступлений в России. Партия, ставшая впоследствии правящей в России, социал-демократов — большевиков устами и работами своего лидера В.И. Ленина провозгласила Советы государственной формой власти после победы социалистической революции.

Таким образом, Советам суждено было сыграть выдающуюся роль в государственно-политическом строе России. В основе понятия «Совет» лежали представления о демократии как правлении, осуществляемом самим народом с помощью избираемых им коллегий выборных лиц, заседающих в органе власти, советующихся друг с другом по поводу предстоящих решений и принимающих их посредством демократического большинства.

Можно видеть определенную связь создаваемых Советов как коллегиальных органов власти с существовавшими издавна в России крестьянскими общинами, а также с органами земского и городского самоуправления. Правда, от последних Советы отличало то, что Советы формировались из представителей простого, трудового народа, в то время как в органах земского и городского самоуправления большинство составляли представители благородных и имущих сословий. В этом плане Советы были ближе к крестьянской общине, которая строилась на самоуправлении самих крестьян. Не случайно представители различных идеологических направлений полагали, что именно крестьянская община явилась почвой советского строя; сделав Совет базовым звеном новой государственности, ее идеологи как бы «урбанизировали» идеи крестьянского самоуправления 1. К этой позиции склоняется и академик Ю.С. Кукушкин: рассматривая крестьянскую общину как фундамент русской государственности, он делает вывод, что крестьянские общинные традиции дали новый сплав, из которого созданы Советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов2

Тем не менее вскоре после победы Октябрьской революции 1917 г., знаменовавшей победу власти Советов, наблюдается отказ от официальной концепции местного самоуправления. Господствующей стала концепция местных Советов как части единой общегосударственной советской власти. Каждый Совет — вплоть до сельского, поселкового — теперь рассматривался как орган государственной власти, действующий от имени Советского государства, входящий в систему государственных органов.

Причины перехода местных советов к новой концепции следующие:

1) превращение каждого Совета в орган государственной власти, действующий от имени государства, по мысли теоретиков данной концепции, укрепляет Совет, повышает его авторитет, заставляет неукоснительно выполнять решения последнего. За Советом стоит мощь государства, которая, если понадобится, будет приведена в действие для обеспечения воли, актов и интересов Совета;

2) каждый Совет по этой концепции является частью общегосударственной системы руководства и управления, он участвует в реализации задач государства;

3) вместе с тем Совет имеет возможность довести местные проблемы до вышестоящих органов, сделать их решение частью общегосударственных задач. По принципу так называемой обратной связи местный Совет вправе участвовать в обсуждении проблем, которые надо решать на более высоких уровнях управления, сообщать свое мнение и добиваться его учета вышестоящими органами;

4) соответственно, нет места и всяким мыслям о самостоятельном и независимом положении Совета в системе власти. Не существует каких-то местных дел, отличающихся от государственных, реально все местные дела есть продолжение дел государственных применительно к определенной территории. Нет почвы для приводившейся ранее общественной теории самоуправления, восприятия местных Советов как общественно-хозяйственных органов;

5) включение местных Советов в единую систему государственной власти усиливало государственный контроль не только за соблюдением ими законности, но и в целом за деятельностью Советов. Они обязаны неукоснительно выполнять решения вышестоящих органов власти. Последние были вправе приостанавливать и отменять решения местных Советов в случаях их незаконности и нецелесообразности.

В 1920-е и 1930-е гг. вышестоящие органы могли даже распускать низовые Советы, если, по их мнению, они проводили чуждую классовую политику.

Несмотря на официальный отказ от концепции местного самоуправления, во многих отношениях Советы как органы власти советского периода были сродни органам местного самоуправления в дореволюционной России и западным аналогам местного самоуправления: местный интерес все равно сохранялся в их деятельности; Советы старались решать все вопросы с учетом общих интересов государства, в свою очередь, привлекая его внимание к своим нуждам; формировались местные Советы путем выборов (на первых этапах советской власти на основе сочетания производственного и территориального принципов, когда большинство депутатов избиралось по заводам и фабрикам, а некоторая часть — также и по месту жительства граждан; далее — только по территориальному принципу); вопросы решались в коллегиальном порядке на сессиях Советов и заседаниях их исполнительных комитетов; население привлекалось к деятельности Советов.

Характеризуя местное самоуправление как независимое основание общественной жизни, обеспечивающее реализацию интересов проживающих на компактных территориях граждан, в противовес сильной абстракции «общественного интереса в целом», чьим выразителем выступает государство, Г.В. Барабашев отмечал, что «всяческие дефиниции местного самоуправления — в его советском варианте, муниципальном или любом другом — должны исходить из двух оснований общественной жизни. Во-первых, учет своего местного интереса должно реализовывать именно местное самоуправление. Советы (муниципалитеты или какие-либо иные органы местного самоуправления) должны хозяйствовать в интересах людей, а не клянчить у центральной власти. Эти органы должны получать больше свободы, больше материальных средств, они должны править вместе с населением, используя все формы прямой демократии. Должна быть обширная и тщательно оберегаемая сфера компетенции этих органов. Во-вторых, оно должно быть проводником общего интереса, действовать в единой связке с центром и быть вписанным в структуру федеральной власти. С этой точки зрения следует говорить о местном управлении» 3.

Советское общество зачастую характеризуется как классовое. С этим трудно спорить. Однако надо принять во внимание ряд факторов. Прежде всего, предшествовавший ему строй в царской России также являлся классовым, в нем основой власти были имущие слои, а трудовая масса весьма ограниченно допускалась во власть. Классовость советского строя состоит в том, что эти слои (дворяне, капиталисты) отстранялись от власти, а ранее неимущие слои получали право формировать новую государственную власть и участвовать в отправлении ее функций, тем самым управляя своей жизнью. Следовательно, можно говорить о том, что концепция самоуправления советского периода строилась на классовой основе, когда трудящиеся (впоследствии народ) не знают над собой никакой власти, кроме власти их собственного объединения. Это означало, что трудящиеся получали возможность самостоятельно управлять государством и обществом на всех уровнях — местных и центральных. Само государство создавалось как объединение Советов, а Советы при этом рассматривались как «работающие корпорации», самостоятельно принимающие решения, исполняющие их и осуществляющие контроль за их осуществлением.

Отсюда допустим вывод о существовании местного самоуправления в период советского строя. Безусловно, самоуправление, получившее развитие в деятельности Советов, отличалось от моделей местного самоуправления: англосаксонской, континентальной и смешанной. Советскую социалистическую модель самоуправления, реализуемую на местном уровне, следует рассматривать, опираясь на анализ реального, освобожденного от политизированного, взгляда на сущность проблемы.

Как известно, во второй Программе партии, принятой на VIII съезде РКП(б), было закреплено, что Советское государство в несравненно более широком виде, чем где бы то ни было, осуществило «местное и областное самоуправление без каких бы то ни было сверху назначаемых властей» 4.

Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет, анализируя деятельность местных Советов народных депутатов, отмечали: «Самоуправление на уровне административно-территориальных единиц в советской юридической литературе иногда характеризуется как местное самоуправление. Однако это допустимо в той мере, в какой оно указывает на определенный уровень системы социалистического самоуправления народа в целом». Корифеи советского строительства признавали местные Советы органами местного самоуправления с уточняющей оговоркой: «Наличие системы социалистического самоуправления не превращает местные Советы в органы местного самоуправления, противостоящие центру. Они в целом выступают как нечто большее — органы народного самоуправления на местах, призванные обеспечить участие населения в решении местных дел и в общегосударственной политике» 5. Очевидно, что по своей сути Советы являлись органами местного самоуправления, особенно в функциональном плане. Функции местных Советов — это функции местного самоуправления, занимающие основное место в практической повседневной жизни. Однако политическая составляющая деятельности местных Советов, включенных в единую систему органов государственной власти, ставила перед ними задачи более широкого плана, не свойственные местному самоуправлению в традиционном смысле. В первую очередь речь шла об обеспечении единства интересов центра и мест.

Классик отечественного муниципализма Л.А. Велихов проводил мысль о праве России на самобытность в строительстве местного самоуправления: «Мы взяли жизнь как она есть, старались выделить жизнеспособное от гиблого и переходящего… Кто верит в будущее России и творческие силы русского самоуправления, для кого наблюдение — лучшее руководство… не учи, а учись. Приди, признай самобытность и своеобразие наших форм прогресса и помоги ему! Верь, что выйдет хорошо» 6. Велихов заинтересован в реализации муниципального самоуправления через Советы. И позже он дает позитивный ответ на вопрос: «Существует ли местное самоуправление в СССР?»: «Если мы будем придерживаться тех теорий, которые выдвигают это самоуправление как противовес государственному началу, то придется отрицать существование местного самоуправления в СССР. Равным образом, если мы будем основываться на существующей официальной терминологии, которая коммунальный принцип видит лишь в известном ограниченном роде дел и как будто вовсе игнорирует «муниципальное» начало, то придется отрицать у нас наличие местного самоуправления. Наоборот, если мы будем придерживаться существа дела и если станем исходить из государственной теории местного самоуправления с соответствующими важными классовыми направлениями, т.е. из марксистского определения последнего, то придем к выводу, что особый вид пролетарского самоуправления, еще мало дифференцированного и находящегося под сильным государственным воздействием, в СССР существует»7. Принимая во внимание жесткую встроенность местных Советов в общегосударственную систему, ограниченность их самостоятельности, он приходит к выводу, что «самое уязвимое место местного самоуправления не в сфере прав и даже не в сфере надзора, но в сфере средств, а именно в финансовой области».

Специфика Советов как сочетающих начала власти и самоуправления подчеркивается отечественными учеными и на последующих этапах, особенно когда возникает проблема более полного использования потенциала Советов в государственном, хозяйственном и социально-культурном строительстве. В частности, как отмечалось в параграфе, посвященном развитию науки муниципального права, несмотря на официальное непризнание концепции местного самоуправления, профессор В.А. Пертцик «осмеливался» посвятить ему свою монографию (1963 г.) 8, а профессор Л.А. Григорян в своей монографии 1965 г. уделяет большое внимание началам самоуправления в сути и деятельности Советов9. В постсоветское время также отмечается существование самоуправления в Советском Союзе в разное время. Так, по признанию Т.М. Говоренковой, которую нельзя отнести к апологетам советской системы, существовало советское самоуправление, не имеющее аналогов в мировой истории, организация которого в период восстановления хозяйства 1920-х гг. была уникальна своей встроенностью в советскую систему10.

На различных этапах развития социалистического государства самоуправленческие начала в работе Советов реализовывались в общей системе социалистического народовластия с постоянными попытками органического соединения деятельности Советов с формами непосредственной демократии, непосредственного народного волеизъявления, с работой массовых общественных и самодеятельных организаций населения.

В основе своей это направление деятельности Советов, не вступая в противоречие с их государственной природой, создавало условия для развития народного самоуправления, выходящего за пределы однозначного понимания Советов как органов государственной власти. Общественный характер деятельности Советов свидетельствует об их двойственной природе, характерной и для современного российского варианта местного самоуправления.

Интеграция государственных и общественных форм самоуправления в полной мере может быть реализована исключительно на местном уровне народовластия. Объединительные начала в деятельности Советов, развивающиеся на основе принципа «все более широкого привлечения трудящихся к участию в управлении», проявлялись не всегда однозначно. В условиях государства диктатуры пролетариата провозглашалось верховенство рабочих и крестьян, в условиях общенародного государства речь идет о социалистическом самоуправлении народа 11.

Особенностью местных Советов было то, что они, будучи элементом единой системы государственных органов, не являлись представителями центральных органов власти, не назначались ими. Свою деятельность они осуществляли на основе мандата, получаемого непосредственно от местного населения (т.е. путем местных выборов), перед которым Советы были ответственны и которому подотчетны. При этом обеспечивалось всестороннее участие граждан (населения) в повседневной деятельности Советов.

Идеологемой, умело используемой при создании нового государственного аппарата, не предусматривающего местного самоуправления, было утверждение, что у нас «вся государственная власть стала самоуправлением, а самоуправление стало государственной властью». И действительно, внешне картина была впечатляющей — вся страна покрылась сетью Советов, создаваемых во всех, даже самых малых, территориальных единицах: деревнях, селах, хуторах, небольших городах, фабрично-заводских поселках (причем там, где это признавалось осуществимым, вопросы управления решались общим собранием избирателей данного поселения непосредственно) 12.

В.И. Васильев отмечал, что «сравнивая содержание вопросов, рассматриваемых и решаемых Советами, их съездами и исполнительными органами, с вопросами, которые прежде находились в ведении земских и городских управлений, можно отчетливо видеть, что по крайней мере часть их совпадала. Правда, они теперь по-иному распределялись между Советами разных ступеней (этих ступеней стало больше), и они приблизились к населению. Но сами вопросы обслуживания населения, коммунального хозяйства, школьного дела, здравоохранения, охраны общественного порядка никуда от Советов не ушли, хотя социальная их направленность изменилась»

Сочетание авторитарных методов руководства сверху с демократическим самоуправлением снизу в особой степени свойственно для советского периода. Рассматривая принципиальный вопрос, связанный с ролью представительных органов в механизме Советского государства, отмечая усиление воздействия Советов на все сферы хозяйственной и социально-культурной жизни, А.И. Лукьянов подчеркивал важное значение двуединой задачи того времени: необходимость борьбы, с одной стороны, с чрезмерной централизацией властных функций, а с другой — с местничеством под флагами превращения Советов на местах в органы самоуправления 13.

Несомненно, основные функции Советов народных депутатов (объединение народа, выражение воли и интересов народа, возведение их в государственную волю, верховного руководства общими делами) в неодинаковой мере были свойственны Советам разных уровней. Для местных Советов низового уровня государственно-властные начала имели не первостепенное значение и носили декларативный характер. Главная их функция — непосредственное руководство в отношении подчиненных предприятий, организаций и учреждений, реализация всего комплекса вопросов по жизнеобеспечению населения на подведомственной территории. На этом этапе как основные идеи, определяющие и направляющие организацию работы Советов, конституционное закрепление получили принципы демократического централизма, социалистической законности, коллективности, гласности, широкого привлечения граждан к работе Советов, регулярной отчетности органов и депутатов Советов перед населением, систематического информирования Советами населения о своей работе и принятых решениях.

Развитие местного самоуправления в советский период

Характер и направленность процессов организации власти на местах коренным образом изменились после октября 1917 г. Был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления. Конечно, сразу одним ударом уничтожить их было нельзя, особенно в тех районах, где новые органы власти — Советы — только еще создавались. С 19 декабря 1917 г. функционировал даже специальный наркомат по делам самоуправления, который возглавляли левые эсеры. Он просуществовал всего три месяца и был упразднен после того, как левые эсеры в марте 1918 г. в знак протеста против заключения Брестского мира вышли из состава советского правительства.

К этому времени почти всюду органы земского и городского самоуправления оказались упраздненными. Ликвидация старых органов самоуправления проводилась в соответствии с циркуляром Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 г., в соответствии, с которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, выступающие против советской власти, а остальные органы самоуправления вливались в аппарат местных Советов, «дабы не было двух однородных органов, ведающих одной и той же работой».

Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по самой своей природе государством централизованным.

Вместе с тем надо иметь в виду, что в первые месяцы строительства советской государственности доминировала местная автономия. Местные Советы не признавали никакого вмешательства со стороны центра: «Вся власть на местах» — таков был их лозунг. Это было время появления областных, губернских и даже уездных республик во главе с собственными СНК (Советами народных комиссаров).

Однако к середине 1918 г. раздробленность Советов, неподчинение их центру были изжиты. Конституция РСФСР 1918 г. определила отношение волостной власти к уездной, уездной — к губернской и этой последней — к центру. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления.

В соответствии с Конституцией система местных органов государственной власти включала областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов.

После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы в Российской Федерации, как и в других союзных республиках, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена: все представительные местные органы государственной власти стали именоваться Советами.

Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти. В СССР в 80-е гг. насчитывалось свыше 51 тыс., а в РСФСР — более 28 тыс. местных Советов.

Срок полномочий местных Советов изменялся в процессе исторического развития советского государства. Согласно Конституции РСФСР 1937 г. местные Советы избирались сроком на два года. Конституция РСФСР 1978 г. установила срок полномочий местных Советов в два с половиной года. В соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию РСФСР в 1989 г. (после принятия соответствующих поправок к Конституции СССР), срок полномочий местных Советов увеличился до пяти лет.

Законодательство о выборах устанавливало предельные нормы численного состава местных Советов. Так, в соответствии с Законом РСФСР о выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов (1989 г.) в поселковые и сельские Советы избиралось до 50 депутатов, в районные — до 75 депутатов, а в городские — до 200 депутатов.

Вопросы в пределах своей компетенции местные Советы рассматривали на сессиях, которые созывались их исполнительными комитетами. Сессия Совета длилась один день. На время ее работы Совет избирал председателя и секретаря для ведения заседаний. Решения, принимаемые Советом на сессии, подписывались председателем и секретарем исполнительного комитета.

Местные Советы избирали из числа депутатов постоянные комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению местных Советов.

Исполнительными и распорядительными органами местных Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе председателя, заместителей председателя, секретаря и членов.

Местные Советы, за исключением поселковых и сельских Советов, образовывали также отделы и управления исполнительных комитетов, которые подчинялись в своей деятельности как Советам и их исполнительным комитетам, так и соответствующим вышестоящим органам государственного управления.

Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия, не порывая с производственной или служебной деятельностью в своей деятельности депутаты обязаны были руководствоваться общегосударственными интересами, учитывать запросы населения избирательного округа, добиваться воплощения в жизнь наказов избирателей. Депутаты отчитывались о своей работе перед избирателями, коллективами и общественными организациями, выдвинувшими их кандидатами в депутаты. Депутат мог быть отозван по решению большинства избирателей округа.

Избиратели давали наказы своим депутатам, которые должны были учитываться Советами при разработке планов экономического и социального развития и составлении бюджета. Однако, как показала практика, это зачастую выливалось в пустую формальность. Наказы подгонялись под планы, спускаемые сверху, или принимались только те из них, которые не доставляли больших хлопот. Значительное число наказов отклонялось за неимением у местных Советов средств, необходимых для их осуществления.

Высшим организационным принципом построения и функционирования системы Советов являлся демократический централизм, допускающий формально самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в Действительности проявляющийся в жесткой централизации и концентрации государственной власти. В соответствии с этим принципом в ведении вышестоящих Советов находились нормотворчество и планово-регулирующая деятельность. Вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих органов государственной власти. Их акты были обязательны для исполнения нижестоящими советскими органами власти. Вышестоящие Советы вправе были отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов, которые были им подотчетны и подконтрольны.

Одним из организационно-правовых выражений демократического централизма являлось двойное подчинение исполнительных органов местных Советов: исполнительных комитетов, отделов и управлений. Исполнительные органы были подотчетны местным Советам, которые их формировали, и одновременно подчинялись соответствующим органам аппарата вышестоящих Советов. Все это преследовало цель обеспечить необходимую степень централизации государственного управления, прежде всего в вопросах планирования и бюджетно-финансовой деятельности.

Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь. Этот принцип деятельности Советов был сформулирован В.И. Лениным, который развил применительно к Советам положение К. Маркса о Парижской Коммуне как «работающей корпорации», одновременно законодательствующей и исполняющей законы. Его реализация на практике должна была обеспечиваться организационным строением Советов, их местом и ролью в системе государственных органов, правовым статусом их депутатов.

Местные Советы имели собственный исполнительный аппарат, который ими формировался и действовал под их руководством. Наиболее важные вопросы должны были решаться депутатами на сессиях Советов. Кроме того, депутаты избирались в состав исполнительных комитетов, в различные постоянные комиссии Советов, а также вели работу в своих избирательных округах. На сессиях Советов заслушивались отчеты о работе исполнительных комитетов, отделов управлений исполнительных комитетов, постоянных комиссий, других органов, образуемых местными Советами. Местный Совет был вправе рассмотреть вопрос о реализации своих решений и принять необходимые меры в целях их исполнения.

Однако местные Советы так и не обрели качеств «работающих корпораций», т.е. органов, самостоятельно решающих вопросы местной жизни, фактически реализующих свои конституционные полномочия, позволяющие осуществлять не только нормотворческую, но и управленческую функцию. Реальная власть на местах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.

Важной особенностью организации и деятельности Советов являлось партийное руководство ими, основные направления которого включали: а) выработку политической линии и указаний по основным вопросам, связанным с реализацией Советами политики партии; б) руководство формированием представительных органов, подбор, расстановку, обучение и воспитание кадров, работающих в Советах; в) контроль за деятельностью советских органов по реализации партийных директив.

Местные Советы находились также в зависимости от исполнительных и распорядительных органов. Формально исполнительные комитеты были подотчетны и подконтрольны Советам. Однако практика советской работы была такова, что аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников. Такое отношение переносилось и на постоянные комиссии, и на Совет в целом. На сессиях практически не выбирались наиболее оптимальные пути решения проблем, а просто утверждались заранее подготовленные решения, в которые не вносились какие-либо существенные дополнения и поправки. Притом, что сессия местного Совета длилась один день, она превращалась в формальную процедуру прохождения подготовленного аппаратом решения. Аппарат исполнительного комитета готовил первую организационную сессию Совета нового созыва, а также по существу и все последующие сессии, организовывал и проводил учебу депутатов. Все это способствовало непомерному разрастанию роли исполнительных органов в ущерб выборным.

Необходимо отметить, что существенные недостатки в практике организации и деятельности Советов и их органов были выявлены уже в первые годы советской власти, однако их так и не удалось устранить. Например, М.А. Рейснер, рассматривая развитие советской системы в 1923 г., пришел к выводу: «Мы, бесспорно, отошли от первоначальной независимости Советов и имеем перед собой тесно связанную и объединенную организацию, которая находится под громадным давлением централизации» Рейснер МЛ. Государство буржуазии и РСФСР. М.; Пг., 1923. С. 405.. Анализируя взаимоотношения Советов и исполкомов, он ставил вопрос: не находятся ли исполкомы перед слишком сильным соблазном известного освобождения от докучного надзора и контроля Советов и подавления последних в пользу расширения своей власти? По его мнению, возрастание роли исполкомов привело к тому, что » совдепия» превратилась в «исполкомию».

В конце 80-х гг. предпринимались попытки улучшить организационную структуру Советов: были созданы президиумы местных Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, ранее принадлежавшие исполкомам (подготовка сессий Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учеба депутатов и др.). Однако разрешить проблемы соотношения функций и полномочий президиумов местных Советов и исполкомов оказалось довольно сложно в изменившихся условиях политической жизни страны. Во многих местных Советах возникли конфликты между президиумами и исполкомами. В ряде случаев Советы ликвидировали исполнительные комитеты, делегируя исполнительные и распорядительные функции президиуму Совета.

9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» ВСНД СССР. 1990. № 16. Ст. 267., который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан. В соответствии с ним основным звеном в системе местного самоуправления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. На своей территории Советы были вправе координировать деятельность всей системы местного самоуправления. Они образовывали свои органы, определяли их полномочия в соответствии с законами, самостоятельно устанавливали их структуру и штаты. Закон ввел понятие «коммунальная собственность». К коммунальной собственности относилось имущество, передаваемое безвозмездно Союзом СССР, союзными и автономными республиками, иными субъектами, а также имущество, создаваемое или приобретаемое местным Советом за счет принадлежащих ему средств.

С принятием Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» начался процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления.

Таким образом, были сделаны первые шаги на пути утверждения принципиально иных начал организации управления на местном уровне, нежели те, что были свойственны советской организации власти. Однако местное самоуправление, декларированное в упомянутых законах, не было обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни, в должной мере, в правовом отношении.

Конституция РФ, признавая и гарантируя местное самоуправление, выступает в качестве важнейшей правовой основы дальнейшего процесса становления и развития новой системы местного самоуправления.

Таким образом, мы видим, что в советский период развитие местного самоуправления значительно затормаживалось деятельностью исполкомов, обкомов и других органов управления на местах.

Таким образом, в данной главе я рассмотрел историю развития МСУ в различные периоды становления и развития нашей страны. Мы видим, что местные органы не всегда развивались так просто и гладко как это можно предположить на первый взгляд.

Местное самоуправление в советский период

После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая система власти, по которой все представительные органы (сверху донизу) входили в единую систему государственной власти. Это, естественно, изменило существовавшие до революции представ­ления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. Иными словами, местное самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять из себя низовое звено еди­ного государственного аппарата.

Октябрьская революция внесла коренные изменения в форми­рование системы местных органов власти и ее структуру.

В октябре 1917 г. действовало свыше 1430 Советов рабочих, сол­датских и крестьянских депутатов и свыше 450 Советов крестьян­ских депутатов. Отметим, что на Дону и Кубани существовали так же и Советы казачьих и крестьянских депутатов.

Анализируя законодательство того периода, можно выделить три характерные черты присущие местным Советам. Во-первых, местные Советы являлись органами власти и управления, действующими в границах существующих тогда административных территорий. Во-вторых, существовала организационная взаимос­вязь и соподчиненность по вертикали. И, наконец, при определе­нии компетенции и пределов полномочий местных Советов, уста­навливалась их самостоятельность в решении вопросов местного значения, но их деятельность допускалась лишь в соответствии с решениями центральной власти и вышестоящих Советов.

В конце 1919 г. были определены единицы местного самоуправ­ления независимо от размера (губернии, уезда, волости, города, де­ревни). Они стали называться коммунами. В Советах были созданы специальные органы (коммунотделы) для руководства «коммуналь­ным хозяйством». В апреле 1920 г. был создан центральный регули­рующий орган — Главное управление коммунального хозяйства.

Внимание к проблемам самоуправления в нашей стране возрос­ло во второй половине 80-х г. Постепенно стал утверждаться взгляд, что местное самоуправление — это самостоятельный уровень осу­ществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при от­делении местного самоуправления от государственной власти.

Первым практическим шагом на этом пути стало принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоу­правления и местного хозяйства в СССР».

Новый этап становления и развития в России местного само­управления, действительно современного муниципального управ­ления, начался в стране в 1993 г.

Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления. В 1995 году принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принят в 2003 году, положил начало муниципальной реформе, полностью вступил в силу в 2009 году.

Советская модель местного самоуправления

Советская модель местного самоуправления, сменившая земскую модель, просуществовала в России с 1917 по 1993 г. Ее эволюция прошла несколько периодов.

Первый период был связан с созданием новой системы органов местного самоуправления. Большевики, взяв власть в 1917 г., стали строить новое государство, опираясь на ленинский тезис о необходимости первоначального слома старой государственной машины. После ликвидации земства возникла потребность создания новой структуры управления местным хозяйством: вся страна покрылась сетью Советов, создаваемых во всех, даже самых малых, территориальных единицах.

Делегаты низовых Советов создавали волостные органы власти, делегаты волостных — уездные органы, делегаты уездных — губернские, и так вплоть до Всероссийского Съезда Советов. На данном этапе Советы, по сути, были местными органами политической и экономической власти центра.

Следующий период вошел в историю как период новой экономической политики (нэп). Новая экономическая политика разрешала элементы частной собственности, что привело к усложнению форм хозяйственной деятельности и, в свою очередь, вызвало изменения в местных органах власти. Декрет ВЦИК «О замене разверстки натуральным налогом» (1921) и «Наказ от СТО (Совета труда и обороны) местным советским учреждениям» отмечали особую важность максимального развития творческой самодеятельности и инициативы местных государственных органов, учета опыта и широкого распространения лучших примеров работы Советов. Мощный толчок дало Положение «О городских Советах», принятое в 1925 г., которое определяло Советы как «высший орган власти на территории города в пределах своей компетенции» и предоставляло им относительную самостоятельность.

Для третьего периода была характерна практически полная ликвидация реальной системы местного самоуправления и ее замена системой тоталитарного партийно-государственного руководства. В 1933 г. было принято новое Положение «О городском Совете», которое окончательно «огосударствило» органы местной власти.

Согласно данному Положению и Конституции 1936 г. Советы определялись как «органы пролетарской диктатуры», призванные проводить политику центра на местах. Вопросы нормативного регулирования от Советов перешли преимущественно к высшим исполнительным органам и органам коммунистической партии. Местные Советы превратились в простых исполнителей воли центра.

С приходом к власти Н. С. Хрущева (1894-1971) был поставлен вопрос о повышении роли Советов, которые к этому времени «все более выступали как общественные организации». Очередная программа КПСС развитие местного самоуправления напрямую связывала с расширением прав местных Советов. Однако на практике попытки передать местным Советам некоторые управленческие вопросы закончились провалом. Вместо расширения прав местных

Советов были предприняты попытки упразднения сельских Советов и замены их общественными старостами. Кроме того, резко ослабляли роль Советов в общем руководстве подведомственными территориями следующие мероприятия: передача местной промышленности Совнархозам, разделение областных и краевых Советов на промышленные и сельские, вывод из системы районных Советов органов сельскохозяйственного управления, усиление на местах органов, не подчиненных Советам, и т.п.

Последний период связан с реформами государственно-политического устройства России. Важную роль в становлении местного самоуправления в этот период сыграли Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990) и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991). По этим законам Советы получили значительные полномочия, собственный бюджет и собственность, что означало ликвидацию советской модели. Окончательную точку в процессе ее ликвидации поставил Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», который провозгласил прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, а их компетенцию передал соответствующим органам местной власти.

Советской модели местного управления были присущи следующие черты:

  • o государственность органов местного управления, и представляющих собой «нижний этаж» государственного механизма;
  • o отсутствие собственной компетенции;
  • o жесткая централизация управления;
  • o принцип патернализма и т.д.

ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД

Следует отметить, что отношение к земскому и городскому самоуправлению в начале существования советской власти было положительным. В декабре 1917г. был создан Наркомат по делам самоуправления, который просуществовал до марта 1918г. После заключения Брестского мира и выхода левых эсеров из состава советского правительства, в знак протеста, Наркомат был упразднен.

Начался период ликвидации земства и городского самоуправления, который закончился к лету 1918г. Этот процесс был вполне закономерным, так как земство и городское самоуправление предусматривали децентрализацию власти, экономическую независимость, а идеи социализма опирались на диктатуру пролетариата, т.е. централизованное управление страной.

Лик­видация старых органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февра­ля 1918 года. В соответствии с этим циркуляром роспуску подлежали городские и земские органы самоуправления, выступающие против Советской власти, а остальные органы самоуправления вливались в аппарат местных Советов.

В основу организации власти на местах был положен принцип единства власти на всех уровнях и жесткой подчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Советы действовали под контролем Коммунистической партии и являлись органами государственной власти.

Конституционное закрепление системы местных советов произошло в Конституции РСФСР 1918 г., которая закрепила систему местных органов государственной власти, включая областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, а также избираемые ими исполкомы. В этот период городские и сельские советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов — на основе многоступенчатых выборов.

В 1920-1923 гг. местному самоуправлению были переданы вопросы местного хозяйства, а именно: землеустройство, часть промышленности (позднее она стала называться промышленностью подведомственной местным советам), водоснабжение и водоотведение, транспортное обслуживание населения, благоустройство и ряд других вопросов.

В 1925 г. было принято Положение о городских советах, а в 1926 г.- Положение о местных финансах, которые четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Этот период можно охарактеризовать как период позитивного развития местного самоуправления. Хорошее развитие получила муниципальная наука, ярким представителем которой был профессор Л.А.Велихов.

В период ускоренной индустриализации (1927-1928 гг.) многие положительные моменты в местном самоуправлении были забыты. В городах и сельских поселениях практически ликвидировали все местное самоуправление. Вместо сельских волостей и уездов были созданы крупные районы. Все эти меры были необходимы дляусиления вертикали управления и более жесткой централизации власти. Конституция СССР 1936 г. закрепила все изменения. Этой же конституцией была отменена система съездов Советов, местные представительные органы государственной власти стали именоваться Советами, и избирались тайным голосованием, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права непосредственно населением.

Основополагающим принципом в деятельности системы Советов являлся демократи­ческий централизм, который допускал самостоя­тельность и инициативу местных органов власти. Однако существующая система государственной власти, руководящая роль Коммунистической партии не допускали никакой самостоятельности и инициативы снизу, а предполагали жесткое подчинение нижестоящей власти вышестоящей.

В системе Советов вышестоящие, осуществляли руководство деятельностью ниже­стоящих Советов, нижестоящие Советы были обязаны исполнять решения вышестоящих Советов, те же в свою очередь могли отменять противоречащие закону решения нижестоя­щих Советов.

Местные Советы имели собственный исполнитель­ный аппарат, исполкомы местных Советов. Состав исполкомов избирался и утверждался на сессия местных Советов. Депутаты избирались в состав исполкомов, в различные постоянные комиссии Советов, а также вели работу в своих избирательных округах. На сес­сиях Советов решались наиболее важные вопросы, заслушивались отчеты о работе исполни­тельных комитетов, отделов управлений исполнительных комитетов, постоянных комиссий.

Важной особенностью организации и деятельности Советов являлось партийное руководство ими, основные направления которого включали:

а) выработку политической линии и указаний по ос­новным вопросам, связанным с реализацией Советами политики партии;

б) руководство формированием представительных ор­ганов, подбор, расстановку, обучение и воспитание кад­ров, работающих в Советах;

в) контроль над деятельностью советских органов по реализации партийных директив.

Местные Советы находились также в зависимости от исполнительных и распорядительных органов. Формально исполнительные комитеты были подотчетны и подконт­рольны Советам. Однако практика советской работы была такова, что аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников. Такое отно­шение переносилось и на постоянные комиссии, и на Со­вет в целом. На сессиях практически не выбирались опти­мальные пути решения проблем, а просто утверждались заранее подготовленные решения, в которые не вносились какие-либо существенные добавления и поправки.

В конце 80-х годов были предприняты попытки улуч­шить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлять некоторые функ­ции, которые ранее принадлежали исполкомам (подго­товка сессий Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учеба депутатов и др.).

Однако разрешить проблемы соотношения функций и полномочий президиумов местных Советов и исполко­мов оказалось довольно сложно в изменившихся услови­ях политической жизни страны. Во многих местных Сове­тах начались затяжные конфликты между президиумами и исполкомами. В ряде случаев Советы стали ликвидиро­вать исполнительные комитеты, делегируя исполнитель­ные и распорядительные функции президиуму Совета.

Первым практическим шагом реформирования государ­ственного местного управления, внедрения нового для со­временной России подхода к нему, стало принятие 9 апреля 1990 г. и реализация Закона СССР «Об общих началах местного самоуправле­ния и местного хозяйства в СССР». Данный закон определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан. В соответствии с этим Законом основным звеном в системе местного са­моуправления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. На своей территории Советы были вправе координировать деятельность всей системы местного самоуправления. Они образовывали свои органы, определяли их полномочия в соответствии с законами, самостоятельно устанавливали их структуру и штаты.

Данный Закон ввел понятие «коммунальная собствен­ность». К коммунальной собственности относилось иму­щество, передаваемое безвозмездно Союзом ССР, союз­ными и автономными республиками, иными субъекта­ми, а также имущество, создаваемое или приобретаемое местным Советом за счет принадлежащих ему средств.

При реформе 24 мая 1991 г. понятия «местное самоуп­равление» и «органы территориального общественного са­моуправления» были включены не только в статьи, посвя­щенные местным Советам, но и в названия соответствующих разделов (разд. VII и гл. 17)

С реформой 24 мая 1991 г. на смену исполкомам мест­ных Сонетов пришло понятие «местная администрация». Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Но прин­ципиальное новшество состояло в том, что местная ад­министрация уже не являлась органом соответствующего местного Совета, в отличие от прежних исполкомов, ко­торые хотя и были фактически независимы от Советов, но юридически считались их исполнительными и распо­рядительными органами.

Принятый 6 июля 1991 г. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» включил местную админист­рацию в систему местного самоуправления и называл местные Советы представительными органами власти без слова «государственной» (ст. I, ч. 1).

Полное разделение государственной власти и местного самоуправления в РФ на конституционном уровне было оформлено при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. Согласно ст. 85, государственная власть в РФ существует только на двух уровнях — федеральном и субъектов РФ. Что же касается местных Советов народных депутатов — районных, городских, районных в городах, поселко­вых, сельских, то они вхо­дят в систему местного самоуправления.

Местные Советы как органы местного самоуправле­ния мало сумели себя проявить.

Во-первых, необходимо было время, чтобы и населе­ние, и народные депутаты активно включились и иници­ативную деятельность по развитию самоуправления.

Во-вторых, в силу большой инерции по-прежнему стремились много на себя брать исполнительные органы, главы администраций, тем самым сдерживая деятель­ность местного самоуправления, с которым у них к тому же отношения не всегда складывались лучшим образом.

В-третьих, исполнительная власть стремилась ослабить Советы и укрепить себя, создать свою четкую вертикаль сверху донизу, единую систему исполнительной власти, на что во многом был направлен Указ Президента РФ от 22 августа 1991 г., сразу после победы над ГКЧП.

Однако местным Советам не удалось стать дей­ствительно реальными органами местного самоуправле­ния. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов мес­тного самоуправления в Российской Федерации» была прекращена деятельность районных и городских, поселко­вых и сельских Советов народных депутатов, а их функции были переданы соответствующим администрациям.

Переходный период до конца 1995 г. характеризовался доминированием ис­полнительной власти. Лишь в некоторых регионах были избраны по времен­ным положениям представительные органы местного самоуправления с весь­ма ограниченными полномочиями. Только после принятия в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» началось возрождение местного самоуправления в России. По­чти везде были избраны и функционируют органы местного самоуправления. Однако в тот период не был решен вопрос формирования финансово-экономической основы органов местного самоуправления.

Таким образом, были сделаны первые шаги па пути ут­верждения в России принципиально новых начал органи­зации управления на местном уровне, существенно отлич­ающихся от тех, что были свойственны советской организации власти. В то же время следует признать, что попытка ввести местное самоуправление путем принятия союзного, а затем российского законов о местном самоуправлении, не изменяя, по сути, пре­жнюю систему, не дала ожидаемых результатов.

Местное самоуправление в советский период

После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая система власти, по которой все представительные органы (сверху донизу) входили в единую систему государственной власти. Это, естественно, изменило существовавшие до революции представления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. Иными словами, местное самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять из себя низовое звено единого государственного аппарата.

Октябрьская революция внесла коренные изменения в формирование системы местных органов власти и ее структуру.

В октябре 1917 г. действовало свыше 1430 Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и свыше 450 Советов крестьянских депутатов. Отметим, что на Дону и Кубани существовали так же и Советы казачьих и крестьянских депутатов.

Но в большинстве они опирались в своей деятельности не на законодательные акты, изданные властью, а на мнение, пожелания масс. Советы чаще всего сами определяли количественный состав депутатов, сами разрабатывали свои полномочия и структуру.

К концу декабря 1917 г. отношение нового правительства к институтам старого самоуправления меняется: 27 декабря 1917 г. декретом Советов Народных Комиссаров был распущен Земский союз. К весне 1918 г. завершилась ликвидация всех земских и городских органов местного самоуправления. До 20 марта 1918 г. действовал Наркомат по местному самоуправлению, но после выхода из коалиционного (с левыми эсерами) правительства левых социалистов-революционеров, он был упразднен как самостоятельное учреждение.

После упрочения Советов в губернских и уездных центрах они немедленно приступали к организации Советов в волостях и селах.

Анализируя законодательство того периода, можно выделить три характерные черты присущие местным Советам. Во-первых, местные Советы являлись органами власти и управления, действующими в границах существующих тогда административных территорий. Во-вторых, существовала организационная взаимосвязь и соподчиненность по вертикали. И, наконец, при определении компетенции и пределов полномочий местных Советов, устанавливалась их самостоятельность в решении вопросов местного значения, но их деятельность допускалась лишь в соответствии с решениями центральной власти и вышестоящих Советов.

Процесс перехода государственной власти на местах к Советам не был бы кратковременным: определенное время земские и городские органы, местного самоуправления функционировали параллельно местным Советам, при этом они не всегда противопоставляли себя последним.

В Конституции РСФСР 1918 г. задачи местных Советов определялись следующим образом:

проведение в жизнь всех постановлений высших органов советской власти;

принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношении;

разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение;

объединение всей советской деятельности в пределах данной территории.

Все доходы и расходы местных Советов были поставлены под контроль центра.

В конце 1919 г. были определены единицы местного самоуправления независимо от размера (губернии, уезда, волости, города, деревни). Они стали называться коммунами. В Советах были созданы специальные органы (коммунотделы) для руководства «коммунальным хозяйством». В апреле 1920 г. был создан центральный регулирующий орган — Главное управление коммунального хозяйства.

Самостоятельная хозяйственная деятельность Советов началась осенью 1924 г. с выделения самостоятельных городских бюджетов. С развитием товарно-денежных отношений у местных Советов появляются средства для формирования собственных бюджетов. Их основой становятся доходы от вновь восстановленных налогов, платы за жилье и другие коммунальные услуги.

В целом же периоду деятельности Советов были присущи:

некоторая децентрализация единой иерархической советской системы, перераспределение прерогатив в сторону некоторого усиления прав и полномочий ее низовых звеньев;

расширение социально-экономических полномочий местных Советов в лице их исполнительных органов за счет поглощения ими местных территориальных органов, центральных правительственных структур, формирование специальных органов управления коммунальным хозяйством;

попытки более или менее широкого вовлечения в избирательный процесс на местах «трудящихся масс», оживления Советов при сохранении жесткого политического контроля со стороны правящей партии;

формирование самостоятельной финансово-материальной базы местных Советов, восстановление системы налогообложения в условиях реанимации товарно-денежных отношений;

создание нормативно-правовой основы, обеспечивавшей определенную «автономизацию» местных Советов.

В 60-80 г. XX в. в СССР было принято немало постановлений, посвященных проблемам совершенствования местного самоуправления. Это постановления ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами» (1957 г.), «О работе местных Советов депутатов трудящихся Полтавской области» (1965 г.), «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» (1967 г.), «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» (1971 г.), постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве» (1981 г.) и др.

Но, как отмечают историки, эти нововведения желаемого результата не дали: свою роль сыграла командно-административная система. Дело в том, что устанавливая в очередном акте новые права Советов, центр «забывал» обеспечить их материальными, организационными и структурными механизмами, и эти нововведения обрекались на декларативность.

Система местного самоуправления в СССР, в том числе и в Российской Федерации в 80-е гг. XX в. Характеризовалась следующим образом. По Конституции СССР 1997 г. местные Советы должны были руководить на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждать планы экономического и социального развития и местный бюджет; осуществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействовать укреплению обороноспособности страны.

В пределах своих полномочий местные Советы должны были обеспечивать комплексное экономическое и социальное развитие на их территории; осуществлять контроль за соблюдением законодательства расположенными на этой территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; координировать и контролировать их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового иного обслуживания населения.

К исключительной компетенцией местных Советов относится:

избрание и изменение составов исполнительных комитетов;

образование, избрание и изменение составов постоянных комиссий Совета, заслушивание отчетов о работе исполкомов и постоянных комиссий.

Внимание к проблемам самоуправления в нашей стране возросло во второй половине 80-х г., когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления. Постепенно стал утверждаться взгляд, что местное самоуправление — это самостоятельный уровень осуществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при отделении местного самоуправления от государственной власти.

Первым практическим шагом на этом пути стало принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».

Согласно Закону система местного самоуправления включала в себя местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения (советы и комитеты микрорайонов, домовые, уличные, квартальные, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Первичным территориальным уровнем местного само управления признавался сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон предоставил союзным и автономным республикам право самостоятельно определять и другие уровни (исходя из местных особенностей).

Историки, юристы и политологи оценивают «советский период развития и функционирования местного самоуправления в России следующим образом:

По мнению В.В. Еремяна и М.В. Федорова, для советского периода были характерны:

во-первых, строгая иерархичность социальных отношений, структуры местных самоуправляющихся единиц (корпораций) обусловила установку на вертикальную подчиненность отдельных институтов. Поэтому уже к осени 1917 г. Советы начали процесс объединения с выработкой соответствующих принципов функционирования по вертикали: волость (или город) — уезд — губерния — область — государство;

во-вторых, не всегда демократические методы управления корпорацией формировали и соответствующие представления о структуре взаимоотношений как отдельных институтов самоуправления, так и органов местного самоуправления и институтов государственной власти. (Например, местные Советы рассматривали в качестве обязательных для себя решения всех вышестоящих Советов, Всероссийских совещаний и съездов Советов);

в-третьих, функциональное содержание местной самоуправляющейся единицы (корпорации) — поселка, района и т. д. как, с одной стороны, регулятора политической мобилизации должно было, в конечном итоге, сформировать и двойственное понимание природы Советов. Вместе с тем на развитие Советов, их трансформацию из органов самоуправления в местные органы государственной власти и управления огромное влияние оказали исторические условия России. Одним из первых признаков, показавших изменение принципиальных основ функционирования и деятельности местных Советов, стал отказ от выборов и переход к системе так называемых «освобожденных работников», назначенных на руководящие должности вышестоящими Советами. Наконец, включение Советов в систему государственной власти и превращение страны в республику Советов снизу доверху — изначально противоречили самоуправленческой природе Советов.

По его мнению А.Н. Бурова, этот период в развитии местного самоуправления в России отличался следующими факторами:

1. Возникновение «советской» системы местного самоуправления явилось следствием творческой активности «трудящихся масс», их стремлением к истинному народовластию. Это соответствовало и доктринальным положениям большевистской партии с ее тезисом о необходимости упразднения государства как такового и переходу к «коммунистическому общественному самоуправлению». При этом земское и городское самоуправление были отвергнуты как «буржуазный пережиток».

2. Однако в противовес доктринальной коммунистической утопии реальная практика большевизма пошла по пути конституирования политической системы тоталитаризма с его всеохватывающим контролем общественной и частной жизни граждан. В рамках сконструированной тоталитарной общественно-политической системы местные Советы выступали в качестве низовой ячейки жест кой иерархической системы Советов, «узурпировавших» как законодательные, так и исполнительно-распорядительные, а порой и судебные функции.

3. Упраздненный «буржуазный» принцип разделения властей был заменен принципом единства власти, который на поверку обернулся диктатом партийного бюрократического аппарата. В рамках единого политического процесса произошло своеобразное расширение единого субъектно-объектного конструкта («обратная узурпация» у Советов сколько-нибудь значимых управленческих функций).

4. В рамках целостной политической системы тоталитаризма местные Советы реально выступали не в качестве субъекта, а в качестве объекта властно-управленческого воздействия при решении наиболее важных вопросов, проявляя себя в качестве низовых органов государственной власти. В этом случае они выполняли чисто декоративную функцию маскировки тоталитарной сущности сформировавшегося в России политического режима.

5. При решении второстепенных вопросов местной жизни Советы в ряде случаев выступали в качестве субъекта управленческого процесса, но крайне узкое поле их функционирования не позволяло им выступать в роли реального органа общественной самодеятельности. Такая их функция в известной мере позволяла им компенсировать крайности тоталитаризма, канализируя энергию «трудящихся масс» в прокрустово ложе локальных действий и инициатив, не затрагивающих сущность сформировавшегося общественно-политического режима. В идеологическом плане это создавало у населения местных сообществ иллюзию «народовластия», «сопричастности» делам общества и государства, способствуя, таким образом, стабилизации политической системы тоталитаризма.

6. В период апогея тоталитаризма («поздний сталинизм») местные Советы были низведены до роли «винтика» сверхиерархизированной политической системы и не могли уже выполнять вышеобозначенную компенсаторскую функцию.

7. Сверхцентрализация политической системы нарушила устойчивость ее несущей опоры, поддерживаясь на плаву авторитетом харизматического лидера.

8. Для восстановления динамического» равновесия системы партийно политическая элита пошла по пути известной (т.е. имеющей свои пределы) децентрализации, снявшей социальное напряжение и придавшей низовым звеньям советской системы (местным Советам) определенную динамику. Расширение их прав и полномочий, некоторое укрепление их материальной базы, известная демократизация их структурирования и функционирования, вовлечение в местную самодеятельность более широких масс «трудящихся» предотвратили распад тоталитарной системы, придав ей как бы второе дыхание.

9. Вместе с тем известная демократизация политической системы («хрущевская оттепель») ослабила всеохватывающий контроль партийного аппарата над общественно-политической жизнью страны, что вступило в противоречие с сущностью самой тоталитарной системы. В итоге обозначился новый виток «качания маятника»: тоталитарная система, исчерпав к тому времени возможности своего дальнейшего роста, вступила в период упадка и деградации (эпоха «застоя»).

10. Всеохватывающий процесс деградации советского общества обернулся также и деградацией низовых звеньев политической системы (местных Советов). Они все более и более теряли и без того весьма куцую самостоятельность, утрачивали свои связи с массами, без поддержки которых и без финансовой независимости переставали быть сколько-нибудь самоуправляющимися органами, олицетворяя своей деятельностью лишь государственную власть на местах. Этим и объясняется иждивенческий характер данного социального института в период «развитого социализма».

11. Принимаемые центральной властью решения по развитию хозяйственной самостоятельности местных Советов не обуздали ведомственный монополизм, т.к. для командно-административной системы он органичен. Отсутствие рыночных отношений обрекало местные Советы на фатальную зависимость от распределительного центра (центров), крайне суживая их материальную базу.

12. Предпринятые в период «перестройки» меры по демократизации деятельности Советов способствовали их очередному «оживлению», создав, таким образом, предпосылки для решающего рывка в деле формирования местного самоуправления.

13. Вместе с тем «перестроечные» меры показали всю исчерпанность возможностей реформирования местных Советов в рамках дышавшей на ладан тоталитарной политической системы, когда встала задача ее демонтажа и смены общественного строя, формирования гражданского общества с принципиально иным политическим устройством: на демократической основе и с социально ориентированной рыночной экономикой, позволяющей сформировать реальные органы местного самоуправления.

14. Переход к системе местного самоуправления логически вытекал из предшествующего социального развития страны. Это было необходимо для того, чтобы эффективно решать местные проблемы, которые «сверху» должным образом разрешаться уже не могли. Семидесятилетний «зигзаг» истории не прошел даром, из него были извлечены соответствующие уроки, в частности, стала ясна настоятельная необходимость местного самоуправления как такового.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *