1 История развития местного самоуправления в России

Введение

Со вступлением в силу Конституции Российской Федерации 1993 года в нашей стране «…признается и гарантируется местное самоуправление» (ст.12 Конституции РФ). Таким образом, система управления в России состоит из трех уровней:

— государственная власть в РФ;

— государственная власть в субъектах РФ;

— местное самоуправление.

Государственную власть в Российской Федерации осуществляют: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации (п.1 ст.11 Конституции РФ).

Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (п.2 ст.11 Конституции РФ).

Местное самоуправление — это основной базовый, самый наглядный для населения элемент власти в стране. Это самый низкий, но, вместе с тем, самый близкий к людям уровень власти. Но при этом это — основа власти. Потому что дальше власть уже становится более государственной и менее общественной.

Понятие «местное самоуправление» встречается в разных источниках. Большая Советская Энциклопедия определяет местное самоуправление как «один из видов государственного управления на местах, где население административно-территориальной единицы самостоятельно управляет местными делами (через выборные органы или непосредственно) в пределах прав, установленных государством»

В соответствии со статьёй 3 «Европейской хартией местного самоуправления» «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Европейская хартия местного самоуправления не дифференцирует вопросов ведения на вопросы местного значения и государственные дела. Скорее хартией определяется, что вопросы местного значения являются частью «государственных дел». В этом особенность понятия местного самоуправления, даваемого в данном документе.

В современной же литературе местное самоуправление трактуется «как процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, основанный на следующих принципах: разумное сочетание представительных институтов и институтов непосредственной демократии; предоставление всем субъектам территориальных сообществ жителей широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов; политико-правовая привязанность органов местного самоуправления к коренным запросам жителей».

Но наиболее полное определение местного самоуправления дает Конституция РФ. Согласно ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Таким образом, местное самоуправление – это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти. «Местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

его устава;

В той или иной степени самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории.

Особое место в истории развития местного самоуправления в России занимает XVI век, поскольку в этот период происходит замена кормления, т. е. системы местного управления через наместников и волостелей, специальными органами самоуправления: губными и земскими учреждениями. В 30-е гг. XVI века в уездах появляются губные учреждения, которые действовали первоначально наряду с наместниками. Выборы губных органов носили всесословный характер: в них принимали участие помещики, служилые люди, крестьяне – все население уезда. Такие учреждения создавались для преследования разбойников и суда над ними. Они решали также дела о воровстве (татьбе), заведовали тюрьмами и регистрировали приезжих и проезжающих людей. В 1555 г. указом Ивана IV вводятся земские учреждения. Они не имели всесословного характера, действовали, как правило, в границах волостей. Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли и судебную власть.

В XVII в. местное управление бюрократизируется: устанавливается система приказно-воеводского управления на местах. Воевода, назначаемый центральной властью, первоначально осуществлял контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в сферу их деятельности.

Считается, что развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II, которые преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развить начала местного самоуправления в России. Известный дореволюционный юрист и социолог М. М. Ковалевский полагал, что эти реформы, включая и судебную, явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться . В губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы. Таким образом, существовало две системы управления на местах:

1) государственное управление;

2) земское, городское самоуправление.

При Александре III были пересмотрены и Положение о земских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.). В результате в земстве было увеличено значение сословного начала (усилена роль дворянства, крестьяне лишались права избирать гласных, последние назначались губернатором из числа избранных крестьянами кандидатов). Органы самоуправления попадали под контроль правительственных чиновников не только с точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.

Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской революции 1917 г. Временное правительство, приняв 21 мая 1917 г. Закон о земской реформе. Предполагалось, в частности, ввести земское самоуправление на волостном уровне. Осуществить эту реформу в полной мере не удалось: последовала Октябрьская революция 1917 г. Был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления.

Существенные недостатки в практике организации и деятельностиСоветов и их органов были выявлены уже в первые годы советской власти, однако их так и не удалось устранить. С приходом революции 1917 г. система местного самоуправления была в основном разрушена, а традиция самоуправления прервана, что создает значительные сложности при ее возрождении в настоящее время. Период советской власти, с точки зрения развития института местного самоуправления, был периодом затишья.

Нужно признать, что понятие «местное самоуправление» в то время отсутствовало и в законодательстве страны, и в практической деятельности местных органов власти. Официальное и публичное признание местного самоуправления как института народовластия, независимого от государственной власти и отражающего процесс демократизации в гражданском обществе произошло лишь в последние годы.

Процесс становления местного самоуправления в России начался с 90-х годов. Так, 9.04.1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов самоуправления, самоорганизации граждан. С принятием Закона РСФСР от 6.07.1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» начался процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления.

12 декабря 1993 г. на всенародном референдуме была принята Конституция Российской Федерации, которая, признавая и гарантируя местное самоуправление (ст. 3, п.2), выступила в качестве важнейшей правовой основы дальнейшего процесса становления и развития новой системы местного самоуправления. Тем самым на конституционном уровне впервые закреплено существование независимой от государства системы власти народа для решения вопросов местного значения. Другим важнейшим нормативно-правовым актом, который содержит нормы, раскрывающие смысл основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений, а также положения о местном самоуправлении и его органах, стал ФЗ РФ № 154-ФЗ от 28.08.1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Все эти правовые акты значительно расширили полномочия субъектов Российской Федерации в области правового регулирования вопросов местного самоуправления.

Следует отметить, что формирование и развитие местного самоуправления в Российской Федерации осуществляется с учетом международных актов, в частности таковым является «Европейская Хартия местного самоуправления», которая действует в рамках Совета Европы, членом которого Россия является с 1996 г. «Европейская Хартия местного самоуправления» была подписана 28.02.1996 г., ратифицирована – 05.05.1998 г. и вступила в силу – 1.09.1998 г. Она устанавливает важнейшие принципы, которые должны лежать в основе организации местного самоуправления, а также гарантии прав местного самоуправления.

Кроме того, существуют и другие нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов РФ и акты муниципальных образований, изданных ими в пределах своей компетенции и являющиеся источниками муниципального права.

История местного самоуправления

От Древней Руси до 1917 года
В Древней Руси местное самоуправление существовала в вечевой форме управления, которую по своей сути можно считать непосредственной и представительной демократией.

Летописец Нестор, отобразил такую форму самоуправления в «Повести временных лет»: «Новгородцы до изначала, и Смоляне, и Кияне и вся власти, яко же на думу на вече сходятся, и на чем старшие сдумают, на том и пригороды станут».

Поэтому прообразом самоуправления в России можно считать организацию власти в древнерусских городах (Новгород, Псков и т.д.). Городское вече (сход жителей) обладало большими правами, включая право приглашения князя, выполнявшего только функции военачальника. В сельской местности издревле существовала крестьянская община на базе общей (общинной) земли, которая могла перераспределяться между ее членами.

Однако со времен Ивана Грозного, уничтожившего в 1570 году Новгородскую и Псковскую республики, и вплоть до 1917 года в России господствовала жесткая система централизованного государственного управления, основанная на царской власти.

Но и в этот период самоуправленческие тенденции в российской государственной системе то усиливались, то ослабевали.

Так, при том же Иване Грозном «земские» и «губные» старосты, избираемые населением, имели достаточно широкие полномочия, хотя и выполняли по преимуществу поручения центральных властей. Позднее выборное начало в местном управлении было вытеснено аппаратно-бюрократическим.

При Петре I в Москве была учреждена бурмистрова палата (ратуша), а в прочих городах — земские избы и выбранные бурмистры. Однако после смерти Петра стала вновь использоваться система назначения чиновников.

Следующий важный шаг в сторону самоуправления был сделан при Екатерине II, принявшей специальный акт — «Грамоту на права и выгоды городов Российской империи». Появились губернские и уездные дворянские собрания, городские думы, приказы общественного призрения, земские суды. Однако вся система самоуправления, как и прежде, строилась по сословному принципу и функционировала под строгим контролем государственных чиновников: городничих, полицмейстеров и др. После завершения правления Екатерины процесс снова пошел вспять.

Вехами в развитии местного самоуправления в России оказались земская (1864 год) и городская (1870 год) реформы Александра II. Положением о земских учреждениях создавались выборные земские собрания (губернские, уездные), которым поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, включая школы, больницы, дома призрения и т.п.

Властное влияние общины («мира») на жизнь крестьян было исключительно велико. Общинные (артельные) традиции прочно укоренились в сознании русского и родственных ему народов.

Органами городского самоуправления были городская дума и городская управа. Но одновременно с ними на местах существовали и органы государственной власти.

Земские и городские органы не были подчинены местной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем министра внутренних дел и губернаторов.

Даже эти ограниченные права местного самоуправления вызвали недовольство государственных чиновников, обращавших внимание государя на отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и местных властей. Поэтому при Александре III положения о земских и городских учреждениях были пересмотрены с целью усиления государственного влияния на принятие местных решений.

Новая попытка проведения реформы местного самоуправления была предпринята после Февральской революции 1917 года. 21 мая 1917 года Временное правительство России приняло пакет законов о земской и городской реформе. В короткие сроки было воссоздано более 9,5 тысячи волостных земств. Однако довести до конца эту реформу не удалось по ричине октябрьского большевистского переворота в октябре 1917 года.
Самоуправление в СССР
После победы советской власти органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. Идея местного самоуправления, предполагающая известную независимость и самостоятельность местных органов, вступила в противоречие с задачами государства диктатуры пролетариата.

В основу советской системы был положен принцип ее единства на всех уровнях и жесткой подчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Все советы действовали под контролем коммунистической партии.

Однако необходимость скорейшего выхода из кризиса после гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику (НЭП) с определенным допущением рыночных методов хозяйствования, некоторой децентрализацией власти и организацией хозяйственного самоуправления на местах. В 1920 — 1923 годах при сохранении партийного руководства под местное управление были переданы землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело. Появились муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки.

В 1925 году было принято Положение о городских советах, а в 1926 году — Положение о местных финансах, которые четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась муниципальная наука, крупнейшим представителем которой был профессор Л. Велихов. Его фундаментальный труд «Основы городского хозяйства», изданный в 1928 году, и в наши дни сохраняет свою актуальность.

В 1927 — 1928 годах в СССР начался новый период развития, период «великого перелома» и ускоренной индустриализации, характеризовавшийся резким усилением централизации хозяйственной жизни.

Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов созданы более крупные районы, лучше приспособленные для централизованного руководства. Все зачатки самоуправления в городах и в деревне были ликвидированы, а ϲам термин надолго исчез из употребления. Профессора Велихова репрессировали.

Вновь установившаяся жесткая централизованная система руководства была закреплена Конституцией СССР 1936 года и сохранилась почти без изменений до конца 80-х годов.

Формально советская власть была вполне демократичной. По Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года советы избирались на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Был введен институт «наказов избирателей» своим депутатам и система отзыва депутатов, не оправдавших доверия. Из числа депутатов создавались постоянные комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых на сессии советов. Совет избирал из своего состава исполнительный комитет, его председателя и заместителей, подотчетных ему. В подготовленные исполкомами проекты бюджетов можно было вносить поправки на сессиях местных советов.

Однако фактически выборы в советы всех уровней, включая местные, проводились на безальтернативной основе, а кандидатуры единственного претендента по каждому избирательному округу подбирались партийными органами со строгим соблюдением спущенных сверху пропорций (рабочие, крестьяне и интеллигенция, мужчины и женщины, молодые и старые, коммунисты, комсомольцы и беспартийные и т.д.). Нижестоящие советы и исполкомы подчинялись вышестоящим. «Сценарии» сессий советов отрабатывались заранее. Такая система не являлась ни истинным народовластием, ни самоуправлением.
Местное самоуправление в период «перестройки» и постсоветский период
Интерес к идее местного самоуправления вернулся с началом перестройки, во второй половине 80-х годов XX века. Развитие малого предпринимательства и расширение местной инициативы в сфере экономики требовало адекватных преобразований в системе местной власти.

В апреле 1990 года был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Впервые было законодательно закреплено понятие коммунальной собственности.

В июле 1991 года был принят российский Закон «О местном самоуправлении в РСФСР». Эти Законы позволили начать возрождение местного самоуправления на новых принципах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартийности.

Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия. Однако сохранялась система вышестоящих и нижестоящих советов. Закон детально регламентировал все полномочия совета и администрации каждого уровня. Глава администрации назначался главой вышестоящей администрации, хотя и с согласия совета.

В условиях радикальных экономических реформ начала 1990-х годов, приведших к резкому ухудшению условий жизни населения, и при отсутствии необходимой правовой, экономической и финансовой базы демократически избранные советы неизбежно вступали в конфронтацию с органами исполнительной власти.

Все это закончилось известными событиями октября 1993 года, после которых советы всех уровней были распущены.

Переходный период до конца 1995 года характеризовался доминированием исполнительной власти.

Лишь в некоторых регионах были избраны по временным положениям представительные органы местного самоуправления с весьма ограниченными полномочиями.

Только после принятия в 1995 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» началось возрождение местного самоуправления в России.

Были избраны новые органы местного самоуправления. В конце 1995 года Правительством РФ была принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. После выполнения ее основных мероприятий в 1999 году была принята вторая программа — Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. В 1996 году был принят Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». В 1997 году принят Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», в 1998 году — Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в РФ». В том же году Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления. В 1999 году Указом Президента РФ были утверждены Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ. Для организации взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти были созданы Совет по местному самоуправлению в РФ, возглавляемый Президентом России, и Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве РФ.

В то же время практика реализации местного самоуправления выявила ряд серьезных недостатков и нерешенных проблем.

В ряде субъектов РФ полноценные органы местного самоуправления так и не были сформированы и сохранилась практика назначения глав городов и районов региональными президентами и губернаторами.

Изменения в налоговом и бюджетном законодательстве существенно подорвали финансовую базу местного самоуправления и превратили большинство муниципальных образований в дотационные. На органы местного самоуправления был возложен значительный объем государственных полномочий, не обеспеченных финансированием.

С 2002 года в России началась административная реформа, призванная повысить эффективность деятельности всех уровней публичной власти, четко разграничить между ними полномочия и ответственность, привести финансовые ресурсы каждого уровня в соответствие с объемом полномочий. Существенным ее компонентом стала реформа местного самоуправления. В 2003 году был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» N 131-ФЗ, который должен был вступить в силу с 1 января 2006 года. В дальнейшем в него было внесено множество изменений и дополнений, в том числе срок вступления Закона в полную силу был отодвинут на 1 января 2009 года в связи с финансовой необеспеченностью и неготовностью вновь образованных муниципальных образований (особенно сельских поселений) к его реализации.

Реформирование и становление системы местного самоуправления в современной России, фактически начавшиеся с 1990 года с принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», продолжается и в настоящее время, объединяя в себе элементы и преимущества как государственного, так и общественного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление в Российской Федерации нельзя считать полностью сформированным, его модернизация, поиск моделей функционирования, максимально приближенных к интересам людей, осуществляется в контексте тенденций социально-экономического развития государства.

Информация подготовлена с использованием материалов учебника для ВУЗов «Система местного самоуправления»; авторский коллектив, общая редакция Зотов В.Б., доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой государственного и муниципального управления Государственного университета управления.

> Становление местного самоуправления в России

Развитие местного самоуправления в России

Современную историю местного самоуправления в России можно разделить на несколько этапов:

• 1) 1989-1991 гг. — начальный этап восстановления местного самоуправления;
• 2) 1991-1993 гг. — органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти;
• 3) 1993-1995 гг. — регулирование вопросов местного самоуправления в рамках конституционной реформы;
• 4) 1995-2003 гг. — реализация первого Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
• 5) с 2003 г. по настоящее время — переход к реализации нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Интерес к идее местного самоуправления вернулся во второй половине 1980-х гг. с началом перестройки. С начала 1980-х гг. неоднократно менялась политика государства в отношении местных органов власти и подведомственных им территорий. Все началось с усиления ответственности местных органов власти за комплексное, сбалансированное экономическое и социальное развитие территорий без фактического расширения их реальных прав и экономических возможностей. Затем было объявлено о переходе на региональный хозрасчет, что представлялось весьма затруднительным в условиях господства в стране командно-распределительных отношений. И, наконец, с начала 1990-х гг. стали закладываться основы регулируемых рыночных отношений, создавая тем самым экономический механизм местного самоуправления.

Начальный этап развития местного самоуправления (1989-1991 гг.) связан со стихийным процессом формирования территориального общественного самоуправления. Одновременно на предприятиях вводилась и такая форма самоуправления, как избрание советов трудовых коллективов.

Развитие малого предпринимательства и расширение местной инициативы в сфере экономики требовало адекватных преобразований в системе местной власти. На этом же этапе началось создание правовой базы местного самоуправления. Вступивший в силу согласно постановлению Верховного Совета СССР от 9 апреля 1990 г. № 1418-I Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» явился первым актом в истории Советской власти, который вводил в государственную систему местное самоуправление и отменял прежний статус местных Советов народных депутатов. Впервые было законодательно закреплено понятие коммунальной собственности.

На следующем этапе (1991-1993 гг.), начало которому положил распад СССР, продолжился процесс создания правовой базы для формирования институтов местного самоуправления. Основным правовым актом, определившим формирование институтов местного самоуправления на территории России, стал Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «O местном самоуправлении в РСФСР» (с изменениями от 25 октября 1991 г.), принятию которого предшествовало включение в Конституцию РСФСР 1978 г. раздела «Местное самоуправление РСФСР» вместо раздела «Местные органы государственной власти». Закон четко устанавливал границы местного самоуправления (в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельских населенных пунктов). В законе закрепилась единая для всей Российской Федерации система органов местного самоуправления с достаточно сильным главой администрации. Эти законы позволили начать возрождение местного самоуправления на новых основах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия.

Принятие закона стимулировало процесс формирования институтов местного самоуправления, особенно территориального общественного самоуправления в городах и поселках. Однако его реализация сдерживалась нарастающим политическим кризисом, приведшим к августовским событиям 1991 г.

В 1992 г. впервые органы местного самоуправления были выведены из системы органов государственной власти. Однако их новый статус не был в достаточной степени уточнен.

Следующий этап (1993-1995 гг.) характеризуется регулированием вопросов местного самоуправления Указами Президента Российской Федерации в рамках конституционной реформы. В 1993 г. была ликвидирована система Советов, полномочия местных Советов временно были возложены на местные администрации, назначены выборы в новые представительные органы власти; созданы гарантии реализации прав населения на местное самоуправление. Началась работа по подготовке и принятию новой Конституции Российской Федерации. В рамках конституционной реформы процесс децентрализации получил свое логическое завершение: был провозглашен институт местного самоуправления как самостоятельная структура в системе публичной власти, обладающая организационной обособленностью. Местное самоуправление получило: выделенную компетенцию (вопросы местного значения); финансово-экономическую самостоятельность в решении вопросов местного значения — на основе права иметь собственный бюджет, формирующийся посредством передаваемых местному самоуправлению доходных и расходных полномочий; широкую самостоятельность в выборе организационных форм. Впрочем, развития местного самоуправления непосредственно после принятия Конституции не произошло. До августа 1995 г. было избрано только девять глав местного самоуправления (мэров), в основном — в крупных городах.

Следующий этап становления местного самоуправления в Российской Федерации (1995-2003 гг.) связан с принятием и реализацией Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С вступлением в силу указанного Федерального закона началось реальное возрождение местного самоуправления в России. Были избраны новые органы местного самоуправления. 27 декабря 1995 г. Правительством Российской Федерации (постановление Правительства № 1251) была принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Затем был принят Федеральный закон 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (редакция Федерального закона от 28 июня 1998 г. № 85-ФЗ), на основании которого практически во всех субъектах Федерации прошли выборы. Далее вступили в силу Федеральные законы от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (редакция Федерального закона от 13 апреля 1999 г. № 75-ФЗ). 11 апреля 1998 г. наша страна ратифицировала Европейскую хартию о местном самоуправлении. 15 октября 1999 г. Указом Президента Российской Федерации были утверждены «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации». Для организации взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти были созданы Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации, возглавляемый Президентом страны, и Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве Российской Федерации.

В то же время при реализации местного самоуправления обнаружился ряд серьезных недостатков и нерешенных проблем. Политическая нестабильность во второй половине 1990-х гг. не позволила сосредоточиться на таком важном направлении реформы, как становление местного самоуправления. Изменения в налоговом и бюджетном законодательстве существенно подорвали финансовую базу местного самоуправления и превратили большинство муниципальных образований в остро дотационные. На органы местного самоуправления был возложен значительный объем государственных полномочий, не обеспеченных финансированием.

В целях активизации процесса становления местного самоуправления Правительством Российской Федерации была разработана и принята Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Однако она оказалась неадекватной масштабу начатых преобразований.

В целом для реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не были в полном объеме созданы необходимые условия. Недооценка важности реформы местного самоуправления, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных отношений, способствовала постоянному сокращению доходов местных бюджетов и росту их дефицита, в результате чего муниципальное хозяйство в 2000 г. фактически исчерпало свой ресурс.

С 2002 г. в России началась административная реформа, призванная повысить эффективность деятельности всех уровней публичной власти, четко разграничить между ними полномочия и ответственность, привести финансовые ресурсы каждого уровня в соответствие с объемом полномочий. Существенным компонентом этой реформы стала реформа местного самоуправления.

В 2003 г. был принят новый Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В дальнейшем в него был внесен ряд изменений и дополнений. Последние изменения в вышеуказанный закон были внесены 5 апреля 2010 года.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обозначил следующий этап реформы местного самоуправления, цель которой заключается в том, чтобы, с одной стороны, приблизить органы местного самоуправления к населению, с другой — сделать их ответственными перед государством. В результате улучшились правовые условия для организации местного самоуправления. Большее внимание в нормах Федерального закона 2003 г. уделяется регулированию бюджетного процесса в муниципальных образованиях, межбюджетному регулированию, процессам выравнивания применительно к разным типам муниципальных образований. .

Таким образом, подходы к регулированию муниципальных отношений указывают на стремление Президента Российской Федерации и федерального законодателя совершенствовать муниципальную систему страны, создать условия для развития инициатив и ответственности населения в решении вопросов жизнеобеспечения муниципальных образований, укрепления народовластия на местном уровне. Это дает основание сделать вывод о начале нового этапа реформы местного самоуправления как одного из важных направлений реформы всей системы управления обществом и государством, базирующейся на принципах конституционного федерализма и народовластия.

Реформу местного самоуправления в современной России следует рассматривать как часть общего процесса становления новой российской государственности, который обусловливает существенные качественные изменения во многих сферах жизни общества и государства. Естественно, этот процесс связан с целым комплексом экономических (затянувшийся процесс перехода к рыночным отношениям), финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существовавшей социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения и т.д.), политических (падение доверия населения к институтам власти) трудностей .

Выделяют следующие проблемы развития местного самоуправления в Российской Федерации :

• — финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением; невозможность по финансовым соображениям выполнять свои обязательства перед населением подрывает авторитет местной власти, зачастую дестабилизируя обстановку на местах;
• — слабость гражданского общества, низкий уровень общественной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления;
• — сопротивление бюрократии всех уровней, которая видит в местном самоуправлении угрозу своему благополучию, привычным методам управления;
• — дефицит квалифицированных кадров в системе самоуправления, особенно в сельской местности и др.