Государственный надзор в сфере рекламы осуществляется Федеральной антимонопольной службой и ее территориальными органами.

Задачами государственного надзора являются выявление, предупреждение и пресечение нарушения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, являющимися рекламодателями, рекламопроизводителями, рекламораспространителями, а также их руководителями, иными должностными лицами и их уполномоченными представителями требований, установленных ФЗ «О рекламе» и иными нормативными правовыми актами РФ в сфере рекламы, посредством:

а) организации и проведения проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

б) проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями;

в) принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений;

г) систематического наблюдения за исполнением обязательных требований, анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями деятельности в области рекламы.

Должностные лица, уполномоченные на осуществление государственного надзора, пользуются правами, установленными ст. 33 ФЗ «О рекламе», соблюдают ограничения и выполняют обязанности, установленные ст. 15 — 18 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также несут ответственность за ненадлежащее исполнение возложенных на них полномочий в соответствии с законодательством РФ.

Предметом проверок при осуществлении государственного надзора является соблюдение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований, установленных ФЗ «О рекламе», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ о рекламе, в процессе осуществления деятельности в сфере рекламы.

Основанием для проведения внеплановой проверки является:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем выданного антимонопольным органом предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;

2) поступление в антимонопольный орган обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, должностных лиц антимонопольного органа, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах нарушений обязательных требований;

3) выявление нарушений в результате проводимого должностными лицами антимонопольного органа наблюдения за соблюдением обязательных требований;

4) наличие приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) антимонопольного органа о проведении внеплановой проверки, изданного в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации либо на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Срок проведения проверки не может превышать двадцать рабочих дней. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц, проводящих проверку, срок проведения проверки может быть продлен руководителем антимонопольного органа, но не более чем на десять рабочих дней.

Решения и действия (бездействие) должностных лиц Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов при проведении проверок могут быть обжалованы в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ.

Антимонопольный орган и его полномочия на осуществление государственного надзора в сфере рекламы. Участие государства в процессах развития экономики становится весьма ощутимым в условиях интенсивного углубления рыночных связей.

На современном этапе государство, используя административные ресурсы, играет немаловажную роль в формировании рекламного рынка. Однако постепенно подобное регулирование рекламной деятельности приобретает черты общественного контроля, поскольку нередко рассматривается как разновидность социального управления и элемент общественной системы . ——————————— Карягина А.В. Правовой режим рекламной деятельности: теоретический аспект // Реклама и право. 2011. N 1. Динамика общественных отношений и появление новых мультимедийных средств обмена информацией ведут к необходимости усиления государственного контроля за информационно-коммуникационной деятельностью. Государство как субъект правовой деятельности в сфере рекламы обеспечивает режим защиты прав потребителя от недобросовестной конкуренции, оберегает последнего от заблуждения и нанесения вреда его здоровью, чести и достоинству, деловой репутации организации. Другая задача государства в этой сфере заключается в обеспечении баланса интересов потребителей и предпринимателей. Как полагают в литературе, государство, осуществляя регулирование рекламной деятельности, выполняет две задачи: защищает потребителя от недостоверной рекламы и способствует честной конкуренции в рекламном бизнесе, наказывая нарушителей . ——————————— Шарков Ф.И. Указ. соч. С. 14. В рамках процесса создания правовой базы функционирования рыночной системы правовым регулированием охватываются элементы предпринимательства, связанные с рекламной деятельностью, чем формируются нормы правоотношений между ними . ——————————— Карягина А.В. Указ. соч. Следует также учитывать, что в системе социальных регуляторов роль правотворческой деятельности государства приобрела особую роль. Модель правового регулирования рекламного рынка Российской Федерации была создана в более жестких формах, с достаточно широким кругом ограничений и сильным административным контролем в сравнении со странами ЕЭС и США . ——————————— Ерошок А.Ю. Государственное регулирование рекламного рынка Российской Федерации (теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 9 — 10. В то же время государственный контроль в таких странах, как Великобритания, Франция, Италия, можно признать более жестким. Например, во многих странах Европы реклама сигарет запрещена вообще . ——————————— Толкачев А.Н. Реклама и рекламная деятельность в России: закон и практика. М.: Эксмо, 2008. С. 77. С точки зрения российской практики, как полагает А.Н. Толкачев, государственный контроль означает: создание условий для рекламной деятельности в условиях рыночной экономики; наблюдение за рекламным процессом; предотвращение правонарушений на рынке рекламы; выявление нарушений в рекламной сфере и применение ответственности за нарушение законодательства со стороны компетентных государственных органов . ——————————— Там же. При этом требует разрешения вопрос о достижении паритета между бизнесом и властью о степени государственного вмешательства в область рекламной деятельности, с учетом того что рекламные кампании большинства предпринимателей проводятся в стороне от публичного контроля. Интерес бизнес-сообщества в наличии государственного контроля усиливается лишь в случае необходимости защиты от недобросовестной конкуренции. Поэтому, как полагает А.В. Карягина, предприниматели вынуждены признать необходимость вмешательства государства, если нарушаются правовые, этические и другие нормы, регулирующие рекламу и рекламную деятельность, связи с общественностью . ——————————— Карягина А.В. Указ. соч. С. 5 — 8. Полярность интересов, как полагает Ф.И. Шарков, взаимообусловлена особенностями самого рынка. Государство, являясь как бы внешним арбитром, должно не поддерживать одну из сторон, а находиться в некотором отдалении, памятуя о балансе этих интересов. Исходя из этого политика государства в сфере рекламы может сводиться к следующим задачам: поддержание состояния добросовестной конкуренции между участниками рынка; защита прав потребителя; осуществление контроля за информационным обеспечением обеих сторон; инициирование законодательного процесса, регулирующего всю совокупность рекламного процесса . ——————————— Шарков Ф.И. Указ. соч. С. 20. Однако, как полагает А.Н. Мудров, суть государственного регулирования рекламы должна сводиться к минимальному государственному вмешательству в рекламную деятельность, за исключением прямых запретов на отдельные виды рекламы табачных изделий, алкоголя и ограничение по распространению рекламы, направленной на детей и с их участием» . ——————————— Мудров А.Н. Основы рекламы. М., 2005. С. 230. Со своей стороны полагаем, что развитие элементов рыночного хозяйства на современном этапе требует достижения необходимого паритета между государственным вмешательством и рыночным регулированием. Организационно обеспечение государственного контроля (надзора) возложено на Федеральную антимонопольную службу (ФАС России), которая, будучи уполномоченным органом исполнительной власти, осуществляет функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на рынке товаров, работ и услуг, а также рекламы в той части, которая установлена законодательством об антимонопольном органе. Весьма значимым направлением в контрольно-надзорных мероприятиях является предупреждение нарушений в сфере рекламы. Конкретные шаги по предупреждению рекламных нарушений реализуются в рамках деятельности Экспертного совета по применению законодательства о рекламе, образованного при ФАС России в соответствии ее Приказом от 07.09.2004 N 99 в целях рассмотрения вопросов, связанных с применением законодательства РФ о рекламе, а также выработки предложений по его совершенствованию. ——————————— См.: Приказ ФАС России от 07.09.2004 N 99 «О создании Экспертного совета по применению законодательства о рекламе при Федеральной антимонопольной службе». Официально не опубликован. Экспертный совет является консультативно-совещательным органом при ФАС России, и его основными задачами являются: экспертиза и оценка содержания рекламы, представленной на рассмотрение Экспертного совета; оценка воздействия рекламы на потребителей рекламной информации; экспертиза соответствия действительности сведений, сообщаемых в рекламе; разработка рекомендаций по совершенствованию государственного контроля соблюдения рекламного законодательства; взаимодействие с органами саморегулирования рекламы, ассоциациями и общественными объединениями профессиональных участников рекламного рынка; подготовка методических, аналитических и информационных материалов для субъектов рекламной деятельности; подготовка материалов для публикации в средствах массовой информации по актуальным вопросам регулирования и государственного контроля рекламной деятельности; подготовка предложений по совершенствованию законодательства о рекламе. Анализ эффективности государственного регулирования рыночных отношений, и в частности рекламного рынка, позволяет выявить отдельные проблемы и их решения в рамках общих основополагающих идей, находящих отражение в принципах управления рекламной деятельностью. По мнению Н.М. Медведевой, повышение уровня эффективности управления рекламной деятельностью может быть обеспечено за счет использования таких принципов, как: учет при принятии решений различных факторов, влияющих на эффективность управления рекламой, что предполагает всесторонне и глубокое значение конъюнктуры рекламного рынка, рекламной политики, основных участников рекламных отношений; соотношение принимаемых решений по управлению рекламной деятельностью со стратегической линией по регулированию экономических отношений; проведение анализа целей управления рекламной деятельностью, их оценка и необходимость корректировки; формирование конкретных задач по управлению рекламной деятельностью в соответствии с выбранными целями; организация систематического контроля за соблюдением субъектами рекламных отношений требований рекламного законодательства и интересов общества . ——————————— Медведева Н.М. Рекламная деятельность в системе правовых объектов науки управления: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Хабаровск, 2006. С. 12. Как правило, государственные органы осуществляют контроль за содержанием текста, наличием положительного отзыва специальной экспертизы, а в ряде случаев — документальных доказательств . ——————————— Шарков Ф.И. Указ. соч. С. 15 — 16. Следует также сказать, что эффективность контрольно-надзорных мероприятий в области рекламной деятельности связывается не только с обнаружением факта нарушения законодательства о рекламе, но и со своевременным пресечением недобросовестных действий участников рекламного рынка. При этом в отдельных случаях требуются оперативные меры реагирования на выявленные нарушения, которые зачастую не могут быть осуществлены антимонопольным органом. Например, по мнению М.В. Барановой, повышение эффективности реализации норм рекламного права требует предоставления антимонопольному органу прав самостоятельно выносить решение об осуществлении контррекламы . Пока же, как известно, такие решения вправе выносить только суд. Представляется, что подобные предложения можно было бы переложить и на практическую почву исходя из значимости интересов, которые могут быть нарушены в результате распространения ненадлежащей рекламы. ——————————— Баранова М.В. Право и реклама (общетеоретический аспект): Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Н. Новгород, 2010. С. 20. Полномочия антимонопольного органа на осуществление государственного надзора в сфере рекламы определены в ст. 33 Закона о рекламе. Так, в частности, антимонопольный орган осуществляет в пределах своих полномочий государственный надзор за соблюдением законодательства РФ о рекламе, в том числе: 1) предупреждает, выявляет и пресекает нарушения физическими или юридическими лицами законодательства РФ о рекламе; 2) возбуждает и рассматривает дела по признакам нарушения законодательства РФ о рекламе. Процедура возбуждения и рассмотрения административных дел определена Административным регламентом ФАС России по исполнению государственной функции по рассмотрению дел, утвержденным Приказом ФАС России от 28.12.2007 N 453 . Регламент определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) ФАС России, ее территориальных органов и их структурных подразделений, порядок взаимодействия между структурными подразделениями ФАС России и ее территориальными органами, а также порядок взаимодействия ФАС России и ее территориальных органов с иными организациями при осуществлении полномочий. ——————————— См.: Приказ ФАС России от 28.12.2007 N 453 «Об утверждении Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе» // БНА ФОИВ. 2008. N 34. Следует отметить, что полномочия ФАС России и ее структурных подразделений определяются как ее права, которые данная государственная структура вправе реализовать. Однако более правильно было бы вести речь не о правах как таковых, поскольку исполнение публичной функции предполагает ее безусловное осуществление. Следовательно, подобные предоставленные законом права данный государственный орган обязан использовать. Итак, реализуя свои полномочия, антимонопольный орган вправе: 1) выдавать рекламодателям, рекламопроизводителям, рекламораспространителям обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушения законодательства РФ о рекламе; 2) выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, изданных ими и противоречащих законодательству РФ о рекламе; 3) предъявлять в суд или арбитражный суд иски о запрете распространения рекламы, осуществляемого с нарушением законодательства РФ о рекламе; 4) предъявлять в суд или арбитражный суд иски о публичном опровержении недостоверной рекламы (контррекламе). Данное право антимонопольный орган может использовать в случае установления факта распространения недостоверной рекламы и выдачи соответствующего предписания (п. 3 ст. 38 Закона о рекламе). 5) обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействительными полностью или в части противоречащих законодательству РФ о рекламе ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, ненормативных актов органов исполнительной власти субъектов РФ, ненормативных актов органов местного самоуправления; 6) обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействующими полностью или в части противоречащих законодательству РФ о рекламе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления; 7) применять меры ответственности в соответствии с законодательством РФ об административных правонарушениях; 8) обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействительным разрешения на установку рекламной конструкции в случае неоднократного или грубого нарушения рекламораспространителем законодательства РФ о рекламе (п. 1 ч. 20 ст. 19 Закона о рекламе); 9) выдавать органам местного самоуправления муниципального района или органам местного самоуправления городского округа обязательные для исполнения предписания об аннулировании разрешения на установку рекламной конструкции; 10) выдавать предписания о расторжении договоров на оказание услуг по распространению телевизионной рекламы, заключенных с нарушением требований Закона о рекламе. Имеется в виду несоблюдение требований запрета для федеральных телеканалов заключать договоры на оказание услуг по распространению рекламы с лицом, занимающим преимущественное положение в сфере распространения телевизионной рекламы, а также заключение договора на оказание услуг по распространению телевизионной рекламы на федеральных телеканалах с государственным участием осуществляется без торгов (в форме аукциона или конкурса); 11) организовывать и проводить проверки соблюдения требований законодательства РФ о рекламе органами государственной власти, органами местного самоуправления, рекламодателями, рекламопроизводителями и рекламораспространителями (юридические лица, индивидуальные предприниматели). В рамках осуществления своих полномочий при проведении контрольно-надзорных мероприятий в сфере рекламы должностные лица антимонопольного органа имеют право беспрепятственно посещать здания, помещения, используемые юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в целях проведения мероприятий по контролю, получения документов и информации, необходимых в ходе проведения проверки. При этом до начала проведения проверки они обязаны предъявлять служебное удостоверение и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) антимонопольного органа о проведении проверки. При выполнении публичной функции должностные лица антимонопольного органа действуют в соответствии с полномочиями, определенными в Положении о Федеральной антимонопольной службе , а также о ее территориальном органе . Система антимонопольных органов является двухуровневой во главе с центральным аппаратом и региональными подразделениями. Поэтому в субъектах РФ функционируют управления ФАС, призванные осуществлять контрольно-надзорные функции на территории конкретного региона. ——————————— Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3259. Приказ ФАС России от 26.01.2011 N 30 «Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы» // БНА ФОИВ. 2011. N 19.