Модели организации мсу.

Двухуровневая модель (в России), которая включает наделение правами МО сразу двух уровней районного и поселенческого, т.е. внутри района с соответствующим разделением полномочий, собственности, доходов.

Эта модель позволила увеличить количество МО в соответствии с ФЗ № 131, в 2004 г. «о разделении полномочий между уровнями власти».

В соответствии с ФЗ территория РФ разграничивается между поселениями.

Поселения формируются на исторически сложившихся землях с включением в его состав прилегающих земель общего пользования, рекреационных зон и земель для развития поселения.

Все эти поселения входят в состав МО.

Границы муниципального района не пересекаются с муниципальными поселениями.

Городской округ не входит в состав муниципального района, является самостоятельной единицей хозяйствования.

В мировой практике к началу 21 века сложились следующие модели организации местной власти:

1. Англосаксонская модель — действует в Великобритании, США, Канаде, Австралии.

Характерно отсутствие полномочных представителей правительства, опекающие выборные органы на местах, муниципалитеты рассматриваются, как автономные образования, исключается прямое подчинении нижестоящих органов вышестоящим.

1. Континентальная модель (Европейская или французская)- входит Европа, латинская Америка, франкоязычная Африка, ближний восток.

Основана на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления.

1. Смешанная модель местного самоуправления- Австрия, Германия, Япония.

2. Советская модель– жесткая иерархическая подчиненность входящих в нее звени

3. Сохранение отдельных черт советской – Китай, Куба и КНДР.

Правовые основы организации му.

Правовая основа – совокупность различных нормативно-правовых актов, регулирующих МСУ.

Начало строительства МСУ положила Конституция РФ 1993 г.

В ст. 12 Конституции РФ определено, что органы МСУ не входят в систему органов государственной власти.

Основой Российского законодательства о МСУ являются принципы и нормы международного права, а также международные договоры, ратифицированные государством.

Для МСУ важнейшей является Европейская хартия МСУ, принятая в 1985г.

1. Разрабатываются местные правовые акты– обязательны для исполнении на территории МО, решения приняты непосредственно населением или органами, или должностными лицами местного самоуправления по вопросам местного значения и вопросам осуществления отдельных полномочий переданных муниципальным органам.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Признаки:

• Обязательны для исполнения

• Территория распространения – муниципальное образование

• Могут быть отменены органы местного самоуправления.

Система муниципальных правовых актов:

• Устав муниципального образования

• Главный правовой акт

• Применяется на всей территории

1. Правовые акты принятые на местном референдуме

2. Нормативные акты представительного органа муниципального образования

3. Правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения местной администрации.

Модель местного самоуправления в России (стр. 2 из 3)

Структура органов местного самоуправления: 1) выборные органы, образуемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований (представительные органы местного самоуправления); 2) другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований (глава муниципального образования, исполнительные органы местного самоуправления).

Органы местного самоуправления независимы от федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ в решении вопросов, отнесенных Конституцией РФ к их ведению.

Органы местного самоуправления не вправе выполнять полномочия, отнесенные к исключительной компетенции РФ и ее субъектов. Компетенция законодательных (представительных) и исполнительных органов, а также главы муниципального образованна устанавливается уставом муниципального образования. По соглашению между органами местного самоуправления и органами государственной власти РФ или субъектов РФ часть полномочий органов государственной власти может быть передана органам местного самоуправления. В этом случае им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства на реализацию соответствующих федеральных программ и программ субъектов РФ.

3 Развитие модели местного самоуправления в Российской Федерации

местное самоуправление

В Российской Федерации была построена и преобразуется в настоящее время дуалистическая модель взаимоотношений государства и местного самоуправления. На первом этапе (1993 — 2000 гг.) эта модель эволюционировала в сторону децентрализованной модели взаимоотношений. Государство признало местное самоуправление как одну из основ конституционного строя. Конституционное признание местного самоуправления соответствовало международно-правовым обязательствам Российской Федерации. В частности, Европейская хартия местного самоуправления содержала норму о необходимости признания местного самоуправления на конституционном уровне. Более того, как было отмечено в одном из решений Конституционного Суда Российской Федерации: «Конституция Российской Федерации и федеральные законы, развивая положения Европейской хартии, закрепили более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления» .

Российская Федерация не только признала местное самоуправление, но и гарантировала его, т.е. обязалась обеспечивать его развитие, защищать местное самоуправление от нарушения его прав.

Конституционное положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, свидетельствует также о первоначальном намерении государства предоставить максимальную степень самостоятельности местному самоуправлению. Последовательная реализация принципа самостоятельности местного самоуправления свидетельствует о том, что государство стремилось к тому, чтобы в самоуправлении его общественные начала преобладали над государственными чертами, чтобы население муниципального образования, органы местного самоуправления могли заниматься в первую очередь реализацией своих местных интересов.

Принятие 6 октября 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стало значительным этапом в развитии правовых основ местного самоуправления в России. По существу, данный Федеральный закон стал основой проведения широкомасштабной реформы местного самоуправления в Российской Федерации. На практике не всегда удается осуществить точное исполнение запланированных реформ. Не стала здесь исключением и муниципальная реформа. Этим, в том числе, объясняются неоднократные изменения и дополнения ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

Одной из основных задач проводимой в стране реформы федеративных отношений и местного самоуправления было установление такого разграничения полномочий, при котором интересы граждан были бы на первом месте, а публичные услуги были бы максимально доступны для них.

Принципиальные изменения коснулись регулирования территориальных основ местного самоуправления, структуры и компетенции органов местного самоуправления, т.е. определения пределов его самостоятельности, экономических и финансовых основ местного самоуправления.

Местный референдум сохранил свое значение как важнейший институт местной прямой демократии, но в целом степень участия населения в решении вопросов местного значения несколько снижена. Напрямую населением такие вопросы, как принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений, утверждение местного бюджета, принятие планов и программ развития муниципального образования и т.п., могут решаться только в муниципальных образованиях, в которых проживает не более 100 избирателей. Сужение возможностей жителей муниципальных образований непосредственно решить вопросы местного самоуправления означает, что государство стремится к детальной регламентации всех местных дел.

Но в целом на местном уровне также заметно серьезное расширение консультативных форм прямой демократии. Влияние населения на органы местного самоуправления возросло вследствие повсеместного введения института отзыва выборных лиц местного самоуправления на уровне муниципальных образований. Таким образом, органы местного самоуправления сохраняют постоянную связь с населением муниципальных образований и даже зависимость от него и не превращаются в составную часть государственного механизма, хотя такая тенденция, как представляется, тем не менее существует.

Принципиально новыми для муниципального законодательства Российской Федерации являются положения Федерального закона 2003 г., допускающие непосредственное решение органами государственной власти вопросов местного значения. Тем самым, несмотря на прямой запрет Конституции Российской Федерации, органы государственной власти приобретают качество отдельных элементов системы местного самоуправления. В числе последних следует рассматривать: органы государственной власти, организующие местный референдум, органы государственной власти, отменяющие или приостанавливающие муниципальные нормативные правовые акты, органы государственной власти, временно осуществляющие отдельные полномочия органов местного самоуправления, и органы государственной власти, осуществляющие временное финансовое администрирование на территории муниципального образования.

Наиболее серьезные изменения в законодательстве затронули область финансовых основ местного самоуправления. Был резко усилен финансовый контроль за местными бюджетами, введены меры юридической ответственности за невыполнение или ненадлежащее выполнение делегированных отдельных государственных полномочий в экономической области. Нормативно было закреплено право органов государственной власти в ряде случаев вмешиваться в решение вопросов местного значения в сфере экономики и финансов, включая право на принятие органами государственной власти или их представителями таких важнейших решений, как принятие местного бюджета, его изменение, определение перечня расходных обязательств муниципального образования, установление порядка погашения долгов муниципального образования и т.д.

Анализ Федерального закона 2003 г. позволяет сделать вывод о том, что федеральный законодатель пытается отграничить муниципальную власть от государственной и общественной форм власти. От общественной власти муниципальная власть отличается тем, что ее решения носят общеобязательный характер и имеют территориальные пределы действия — границы муниципального образования. Но, несмотря на такое отграничение, муниципальной власти присущи и общественные черты, отличающие ее от власти государственной. Они проявляются в праве населения непосредственно решать вопросы местного значения, в возможности самоорганизации жителей для управления местными делами; население непосредственно либо через представительный орган осуществляет контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Наконец, право принятия нормативных актов создает на уровне местного самоуправления возможность саморегуляции субъектами местного самоуправления своей деятельности.

Но публичный характер муниципальной власти, осуществление ею функций управления частью общества, в том числе основанного на методе принуждения, тесно сближает ее с властью государственной. Органы местного самоуправления вправе принимать общеобязательные на территории муниципального образования нормативные акты, и издание таких актов как раз и является формой управления делами муниципального образования. Тенденции развития муниципального законодательства позволяют сделать вывод о том, что государство в настоящий момент стремится усилить в местном самоуправлении государственные начала.

Таким образом, представляется некорректным дальнейшее (и вполне справедливое в период с 1993 по 2003 гг.) определение российской муниципальной власти как общественно-государственной. Анализ нового законодательства о местном самоуправлении позволяет сделать вывод о том, что оно изменяет природу местного самоуправления, которое становится государственной властью, хотя при этом сохраняет и отдельные черты власти общественной. Эти общественные черты муниципальной власти достаточно ярко выражены, и их наличие не позволяет полностью отождествить муниципальную власть с государственной и, соответственно, органы местного самоуправления с органами государственной власти. Но деятельность органов местного самоуправления полностью регулируется и контролируется по новому Закону органами государственной власти. Из этого следует, что государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации образуют функционально связанную, но институционально разделенную систему. Муниципальная власть, таким образом, может характеризоваться как форма публичной власти, обладающая отдельными чертами самостоятельности .

Формирование органов местного самоуправления. Модели организации муниципальной власти

⇐ ПредыдущаяСтр 31 из 92

Органы местного самоуправления включают выборные муниципальные советы или комиссии и образуемые ими исполнительные органы.

Кандидаты в муниципальные органы выдвигаются чаще всего путем подачи петиции с подписями установленного законом числа жителей данного избирательного округа, обладающих полным объемом избирательных прав. Кандидаты могут баллотироваться по партийным спискам или выступать как независимые кандидаты. Выборы осуществляются как по одномандатным, так и по многомандатным округам. Для определения результатов голосования используются как пропорциональная, так и мажоритарная избирательные системы. На выборах в муниципальные органы запрещено введение императивного мандата. Депутаты муниципальных органов не связаны никакими наказами избирателей и не обязаны отчитываться перед избравшими их гражданами.

Муниципальные советы избираются на различные сроки. Численный состав органов местного самоуправления различен. В муниципальные советы столиц государств, как правило, избирается более 100 советников. Срок полномочий депутатского корпуса органов местного самоуправления различен.

Законодательством ряда стран предусмотрены особые требования к лицам, намеревающимся занять должности в органах местного самоуправления: годность к военной службе, обязательное проживание или место работы в пределах территории органа местного самоуправления, уплата местных налогов и т. д.По структуре органы местного самоуправления, как правило, однопалатные. Двухпалатное построение редко (муниципальный совет Нью-Йорка).

Модели организации муниципальной власти.

Общепризнанные модели:

•Англосаксонская модель;

•Континентальная модель;

•Смешанная модель

Особенности англосаксонской модели:

•четкое законодательное закрепление перечня муниципальных полномочий;

•органы МСУ действуют самостоятельно;

•представители государства на местах отсутствуют;

•отсутствие местных администраций

Особенности континентальной модели:

•сочетание местного самоуправления и органов государственной власти на местах;

•развитая система контроля за деятельностью местного самоуправления;

•наличие на местах государственных уполномоченных

Англосансонская модель. Муниципальные образования в США:

Графства

Специальные, школьные округа

Сити

Бороу

Вилиджис

Тауны

Тауншипы

Локейшнс

Плантейшнс

Основные группы функций местного самоуправления в США:

•в области социального обслуживания и коммунального хозяйства (организация школьного обучения; руководство библиотеками, общественными парками; здравоохранение, социальное обеспечение);

•административно-управленческие функции (поддержание правопорядка; обеспечение противопожарной охраны; руководство юстицией; взимание налогов; проведение выборов; регистрация актов гражданского состояния; контроль за качеством товаров; планирование строительства и городское планирование; руководство государственной службой).

Регион

Континентальная модель. Муниципалитеты Франции.

37.Органы местного самоуправления: понятие, структура.

• •Муниципальное право. Вопросы к зачёту:
• •1.Понятие муниципального права. Муниципальное право России как отрасль российского права.
• •2.Предмет и метод муниципального права.
• •3.Система муниципального права.
• •4.Место муниципального права России в правовой системе Российской Федерации. Соотношение муниципального права с другими отраслями российского права.
• •5.Муниципально-правовые нормы. Классификация норм.
• •6.Муниципально-правовые отношения: понятие, отличительные черты, классификация. Субъекты муниципальных правоотношений.
• •7.Источники муниципального права.
• •8.Муниципальное право как наука и учебная дисциплина.
• •9.Развитие теоретических взглядов на понятие местного самоуправления.
• •10.Исторические этапы развития местного самоуправления в России ( этапы: 1864 – 1917 г.Г., 1917 – 1991г.Г.)
• •11.Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: характеристика основных направлений и этапов реформы (1991 – 2009гг.)
• •12.Местное самоуправление: понятие, юридическое закрепление в законодательстве Российской Федерации.
• •13.Муниципальная власть: понятие, соотношение с государственной властью.
• •14.Принципы местного самоуправления. Классификация принципов.
• •15.Функции местного самоуправления, и их содержание.
• •16.Система местного самоуправления в Российской Федерации.
• •17.Понятие правовых основ местного самоуправления. Принципы правового регулирования местного самоуправления.
• •18.Нормы международного права, действующие в сфере местного самоуправления.
• •19.Характеристика основных положений Европейской Хартии местного самоуправления.
• •20.Конституционное регулирование местного самоуправления.
• •21.Федеральные законы Российской Федерации как источники муниципального права.
• •22.Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. № 131-фз: краткая характеристика основных положений.
• •23.Федеральные подзаконные правовые акты как источники муниципального права.
• •24.Система муниципальных правовых актов в муниципальном образовании: понятие, классификация и краткая характеристика.
• •25.Устав муниципального образования понятие, место устава в системе муниципальных правовых актов, содержание устава.
• •26.Порядок принятия, регистрация устава муниципального образования, вступление его в юридическую силу.
• •27.Договоры, соглашения, обычаи, действующие в сфере местного самоуправления.
• •28.Понятие территориальных основ местного самоуправления.
• •29.Понятие и признаки муниципального образования.
• •30.Виды муниципальных образований. Характеристика муниципальных образований общего типа.
• •31.Характеристика муниципальных образований специального типа.
• •32.Административно- территориальное устройство и муниципально-территориальное устройство: понятие и соотношение.
• •33.Виды земель, составляющих территорию муниципального образования.
• •34.Порядок установления и изменения границ муниципального образования.
• •35.Преобразование муниципальных образований: понятие, виды и порядок преобразования.
• •36.Федеральный реестр муниципальных образований. Реестры муниципальных образований субъектов Российской Федерации.
• •37.Органы местного самоуправления: понятие, структура.
• •38.Формирование органов местного самоуправления. Модели организации муниципальной власти.
• •39.Компетенция органов местного самоуправления: общая характеристика.
• •40.Межмуниципальное сотрудничество.
• •41.Представительный орган местного самоуправления: понятие, формирование, наименование, срок полномочий.
• •42.Полномочия представительного органа местного самоуправления: собственные и исключительные.
• •43.Структура представительного органа местного самоуправления.
• •44.Председатель представительного органа местного самоуправления и его заместитель: их правовой статус.
• •45.Депутатские объединения в представительном органе: порядок формирования и деятельности.
• •47.Акты представительного органа местного самоуправления: порядок подготовки, принятия, опубликования, вступления в силу.
• •48.Правовое положение депутата представительного органа местного самоуправления.
• •49.Глава муниципального образования: понятие, место в системе органов местного самоуправления.
• •50.Наименование главы муниципального образования, порядок вступления в должность, прекращение полномочий главы муниципального образования.
• •51.Полномочия главы муниципального образования: представительские, хозяйственные, организационно-распорядительные.
• •52.Правовой статус исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления — местной администрации.
• •53.Структура местной администрации.
• •54.Правовые акты должностных лиц местной администрации.
• •55.Глава местной администрации: порядок вступления в должность, полномочия, прекращение полномочий главы местной администрации.
• •56.Правовой статус контрольного органа местного самоуправления: цели, задачи, порядок формирования и полномочия.
• •57.Правовой статус избирательной комиссии муниципального образования.
• •58.Муниципальная служба: понятие, правовые основы, принципы.
• •59.Муниципальные должности: понятие, категории, группы, реестры.
• •60.Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы.
• •61.Правовой статус муниципального служащего.
• •62.Порядок поступления на муниципальную службу. Прекращение муниципальной службы.
• •63.Порядок прохождения муниципальной службы.
• •64.Местный референдум: понятие, правовая основа проведения, круг вопросов, по которым проводится местный референдум.
• •65.Порядок проведения местного референдума, юридическая сила решений, принятых на референдуме. Обстоятельства, исключающие проведение референдума.
• •66.Муниципальные выборы: понятие, правовая основа, назначение выборов, образование избирательных округов и участков, выдвижение и регистрация кандидатов, агитация.
• •67.Проведение муниципальных выборов: голосование, определение итогов выборов, обжалование их результатов.
• •68.Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.
• •69.Отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
• •70.Правотворческая инициатива граждан на местном уровне.
• •71.Собрания, сходы, конференции граждан. Правовая основа, порядок проведения, юридическая сила принятых решений.
• •72.Обращения граждан в органы местного самоуправления: понятие, виды, правовая основа, порядок рассмотрения.
• •73.Публичные слушания: понятие, виды (обязательные и необязательные), организация и проведение.
• •74.Территориальное общественное самоуправление: понятие и характеристика.
• •75.Местные общественные объединения: понятие, виды и правовой статус.
• •76.Собрания, митинги, шествия, демонстрации, пикетирования: понятие и правовой режим.
• •77.Понятие и состав экономической основы местного самоуправления.
• •78.Муниципальная собственность: понятие, состав, реестры имущества, субъекты права муниципальной собственности.
• •79.Особенности участия муниципального образования в гражданско — правовых отношениях.
• •80.Способы и порядок защиты муниципальной собственности.
• •81.Формирование муниципальной собственности: законодательная основа, порядок, регистрация права собственности. Управление и распоряжение муниципальным имуществом.
• •82.Местные финансы: понятие, состав, принципы формирования и использования.
• •83.Понятие и содержание местного бюджета: структура, доходная и расходная части, дотации, субвенции, субсидии.
• •84.Муниципальные заимствования. Участие органов местного самоуправления в кредитных отношениях.
• •85.Понятие бюджетного процесса. Стадии бюджетного процесса. Рассмотрение и утверждение бюджета.
• •86.Финансовый контроль в бюджетном процессе.
• •Глава 26.Основы государственного и муниципального финансового контроля.
• •87.Полномочия органов местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере.
• •88.Полномочия органов местного самоуправления в сфере образования.
• •89.Полномочия органов местного самоуправления в области культуры, физической культуры и спорта.
• •90.Полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья.
• •91.Полномочия органов местного самоуправления в сфере социальной защиты.
• •92.Полномочия органов местного самоуправления в жилищно — коммунальной сфере.
• •93.Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
• •95.Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, перед физическими и юридическими лицами и перед государством.
• •96.Прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц.
• •97.Гарантии местного самоуправления: понятие, виды. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиям.
• •98.Гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления.
• •99.Экономические гарантии местного самоуправления.
• •100.Судебная и иные формы защиты местного самоуправления.

Основные модели организации местного самоуправления. Формирование органов местного самоуправления.

Организационная модель местного самоуправления представляет собой определенною систему и структуру органов местного самоуправления, наделенных собственной компетенцией и находящихся в определенной взаимосвязи между собой.

Все модели местного самоуправления в значительной мере детерминированы нормами Федерального закона 2003 г. Так, предусматривается: несколько определенных способов формирования представительного органа муниципального района (ч. 4 ст. 35), главы муниципального образования (ч. 2 ст. 36), главы местной администрации (ч. 2 ст. 36), предусматривает ряд обязательных полномочий органов местного самоуправления.

Наименования трех обязательных вышеназванных органов местного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций, а иных органов местного самоуправления, создание которых зависит от усмотрения самих муниципальных образований, — в уставе муниципального образования.

Закон 2003 г. закрепил унификацию основных организационных моделей местного самоуправления. Он ориентирует на поиск оптимальной структуры органов местного самоуправления и исключает неоправданную пестроту организационных систем местного самоуправления, характерных для современной практики.

Организационная модель местного самоуправления включает в себя структуру органов местного самоуправления, представляющую собой закрепленный в уставе муниципального образования перечень конкретных органов местного самоуправления, предусмотренных федеральным законодательством, наделенных уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также порядок их формирования и особенности взаимодействия между собой.

Классификацию организационных моделей местного самоуправления можно провести в зависимости от правового положения, порядка формирования и характера взаимоотношений трех основных органов местного самоуправления, а также в зависимости от типа муниципального образования. Закон 2003 г. позволяет создать шестьорганизационных моделей местного самоуправления. Некоторые из этих организационных моделей могут создаваться только в определенных муниципальных образованиях (поселениях с численностью менее 100 человек, небольших сельских муниципальных образованиях, муниципальных районах).

Первую модель местного самоуправления можно назвать традиционной. Она допустима для всех основных типов муниципальных образований. В ней правовое положение трех основных органов местного самоуправления выглядит следующим образом: глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию, одновременно занимая должность главы местной администрации; председатель представительного органа избирается этим органом из своего состава.

Глава муниципального образования, возглавляя местную администрацию, выполняет исполнительно-распорядительные функции, распоряжается средствами местного бюджета, руководит аппаратом местной администрации, обладая, таким образом, мощным административным ресурсом

Вторая модель также допустима для всех основных типов муниципальных образований. В ней глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является председателем представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса, а местной администрацией руководит глава местной администрации, назначаемый на эту должность по контракту.

Особенность ее состоит в том, что избранный всем населением глава муниципального образования выступает прежде всего как местный политик, представляющий интересы населения муниципального образования В этой модели законом допускается участие органов государственной власти субъекта РФ в формировании органов местного самоуправления. Речь идет об участии органов государственной власти субъекта Российской Федерации в конкурсной комиссии в муниципальном районе и городском округе при проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации (ч. 5 ст. 37) и расторжении контракта с главой местной администрации в судебном порядке на основании заявления высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий (ч. 11 ст. 37).

Третья модель представляет разновидность второй модели. Глава муниципального образования избирается не на муниципальных выборах, а представительным органом из своего состава. Соответственно он является председателем представительного органа. Наряду с главой муниципального образования в структуре органов местного самоуправления предусматривается замещаемая по контракту должность главы местной администрации, возглавляющего этот исполнительный орган местного самоуправления.

В этой модели правовое положение главы муниципального образования ни чем не отличается от правового положения избранного населением главы муниципального образования. Однако такой глава муниципального образования в большей степени зависим от депутатов представительного органа его избравших, поэтому его положение в политическом отношении более слабое. Такая модель получила название «сильный совет — слабый мэр».

Четвертая модель предусматривает совмещение должностей главы муниципального образования, главы местной администрации и председателя представительного органа и допустима только для небольших сельских поселений с численностью населения менее 1000 человек. Она отличается тем, что глава муниципального образования одновременно может замещать названные три должности и соответственно обладает расширенными полномочиями. Глава муниципального образования может избираться либо всеми жителями поселения на муниципальных выборах, либо депутатами из своего состава.

Достоинство модели состоит в экономии бюджетных средств на заработной плате двух должностных лиц местного самоуправления, в сглаживании возможных конфликтов и противоречий между исполнительной и представительной властью в поселении, а также в учете дефицита квалифицированных кадров.

Следует заметить, что эта модель местного самоуправления является альтернативной и может быть предусмотрена только в уставе муниципального образования. Предполагается, что в небольших муниципальных образованиях крупный муниципальный аппарат содержать нецелесообразно. Решение основных вопросов местного значения в основном лежит на местной администрации. Глава муниципального образования, возглавляя представительный и исполнительный органы местного самоуправления, может более эффективно координировать их деятельность по решению конкретных вопросов местного значения. В этом случае нет необходимости наделять представительный орган правами юридического лица и создавать отдельный аппарат управления. Организационное, материально-техническое, информационное, юридическое обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования могут осуществлять соответствующие структурные подразделения местной администрации.

Пятую модель можно назвать «сход граждан — глава поселения». Она допустима только для небольших поселений с численностью населения менее 100 человек. В таких поселениях представительный орган не формируется, его полномочия осуществляются сходом граждан. Глава поселения избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию.

Шестая модель представляет собой новую организационную модель, которая не использовалась в прежней практике местного самоуправления. В ней представительный орган муниципального района не формируется на основе прямых муниципальных выборов В представительный орган делегируются избранные до этого главы поселений, и депутаты представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района. Принципы выборности и представительности, составляющие основу правового статуса представительных органов власти, при таком способе формирования представительного органа муниципального района не нарушаются. Главы поселений в силу занимаемой должности в обязательном порядке делегируются в состав представительного органа муниципального района. Избрание депутатов в состав представительного органа муниципального района происходит из числа депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с равной (независимо от численности населения поселения) нормой представительства.

Глава муниципального района избирается из состава сформированного представительного органа и исполняет полномочия председателя представительного органа. Глава местной администрации назначается по контракту, который заключается по результатам конкурса.

Эта организационная модель также является альтернативной и предусмотрена только для муниципальных районов. Для того чтобы она была принята и зафиксирована в уставе муниципального района, требуется внесение соответствующей инициативы в представительный орган одного из поселений, расположенного в границах муниципального района, а также ее должны поддержать представительные органы 2/3 поселений, входящих в состав муниципального района в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы.

К достоинствам такой модели можно отнести следующее: исключается довольно сложная в организационном и финансовом отношении процедура муниципальных выборов; в представительном органе усиливаются контакты и взаимодействие органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района (но может осложниться выполнение функции представительства, поскольку появятся депутаты «с двойным статусом», представляющие и поселение, и муниципальный район в целом); устраняется население из процесса прямого формирования такого важного органа местного самоуправления.

5.Муниципальное образование как объект управления. Типология муниципальных образований.

Объект управления (ОУ) – муниципальное образование – является открытой социально-экономической системой, пространственно распределённой на плоскости. Поэтому он характеризуется пространственно распределёнными потоками ресурсов и информации.

Управляющими воздействиями для города являются решения администрации местного самоуправления. Помимо этого, ОУ подвержен влиянию возмущающих факторов внешней среды и задающим воздействиям внешних управляющих структур.

Муниципа́льное образова́ние — населённая территория, на которой осуществляется местное самоуправление, то есть решаются преимущественно вопросы местного значения. Местное самоуправление осуществляется непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Российской Федерации существовало 5 видов муниципальных образований:

· сельское поселение — один или несколько объединённых общей территорией сельских населённых пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населённых пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; соответствует сельсоветам советских времён и земствам досоветского периода. Сельское поселение входит в состав муниципального района.

· городское поселение — небольшой город или посёлок городского типа, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; Городские поселения, не являющиеся городскими округами, входят в состав муниципальных районов.

· муниципальный район — несколько поселений (сельских и/или городских) и межселенных территорий, объединённых общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

· городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом вопросов местного значения;

· внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136−ФЗ введено два новых вида муниципальных образований:

· городской округ с внутригородским делением — городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования;

· внутригородской район — внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Органы государственной власти путем принятия законов субъекта Российской Федерации имеют право перераспределять полномочия между округом и районом. В отличие от городских округов, представительный орган района может формироваться только одним способом – путем избирания на муниципальных выборах. Представительные же органы округов формируются как на муниципальных выборах, так и из состава представительных органов районов.

В связи с проводимой муниципальной реформой в России складывается двухуровневая система местного самоуправления. По смыслу законодательства о местном самоуправлении территория всех субъектов Российской Федерации поделена на территории муниципальных районов и городских округов, а территория муниципальных районов — на территории городских и сельских поселений, причем в малонаселенных местностях могут образовываться межселенные территории. В городских округах не может быть других муниципальных образований, такие муниципальные образования упразднены с 2006 года. Территории городов федерального значения разделяются на территории внутригородских территорий (внутригородских муниципальных образований).

МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Каждый из принципов местного самоуправления реализуется в той мере, в какой это позволяют и поддерживают

· обычаи жизнедеятельности местного сообщества,

· режим и механизмы взаимодействия государства с местной властьюи населением.

В зависимости от соотношения этих факторов различают

· англосаксонскую,

· континентальную,

· смешанную

· советскую

модели местного самоуправления.

При этом ни одна из них не может раскрыть всего многообразия национальных традиций, обычаев местных сообществ, а также специфики их взаимодействия с государственной властью.

Все модели местного самоуправления являются «мягкими», поскольку описывают лишь доминирующие тенденции самоорганизации населения.

Англосаксонская модель. Исторические традиции англосаксонской модели организации местного самоуправления берут свое начало из практики жизнедеятельности местных общин и приходов, городов. Эти самоуправляемые единицы стали не просто низовыми, а первичными звеньями государственного управления в Англии и странах со схожим типом формирования государственности «снизу».

Начиная с XI в. (царствование Вильгельма Завоевателя) самоуправляющимся английским общинам была предоставлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном нормотворчестве, а также в политическом управлении местными делами. Общинам вверялись многие направления и полномочия управленческой деятельности вплоть до осуществления судебно-полицейских функций.

Характерные черты англосаксонской группы местного самоуправления состоят в следующем.

1. Отсутствие конституционного статуса местных органов власти. Это связано с особенностями англосаксонской системы права, в соответствии с которой местные власти наделяются полномочиями при помощи специальных нормативных правовых актов, издаваемых парламентом. Таким образом, органы местного самоуправления зависимы не от исполнительной власти, а прежде всего от парламента государства, которым они легитимированы. Единственными ограничителями деятельности органов местного самоуправления на данной территории являются доктрины intervires (функционирование муниципалитета в пределах своей компетенции, закрепленной в позитивной форме ее регламентации) и ultravires (выход муниципалитета за пределы свей компетенции). Государство, таким образом, лишь следит за тем, чтобы нормативно-правовые местные установления не нарушали общенациональное законодательство и не выходили за пределы предписанной им компетенции.

2. В пределах собственной компетенции избираемые населением местные власти обладают большой политической самостоятельностью. Прямое подчинение нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим отсутствует. Каждая местная община живет по собственным обычаям и правилам, но в соответствии с общегосударственными нормативными правовыми установлениями.

3. Определяющая роль в управлении местными делами принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, сколько формируемым депутатами этого органа профильным комитетам и комиссиям.

4. Работа органов местного самоуправления контролируется не территориальными подразделениями государства, а косвенным путем, через судебную либо налоговую систему.

5. Население может избирать не только представительные органы местного самоуправления, но и иных должностных лиц в соответствии с местными традициями. (Например, в США местные жители избирают своего шерифа, муниципального казначея и некоторых других функционеров.)

6. Несмотря на отсутствие патернализма во взаимоотношениях центральных и местных органов власти, несоблюдение либо нарушение законодательства местными органами и должностными лицами карается по результатам судебного разбирательства весьма жестко. В качестве таких санкций могут выступать:

· арест муниципальных депутатов иличиновников,

· тюремное заключение,

· роспуск данного муниципального совета на определенный срок либо навсегда.

Странами с англосаксонскими традициями местного самоуправления считаются Великобритания, Ирландия, Канада, Австралия, Новая Зеландия и с некоторыми оговорками США.

Континентальная модель местного самоуправления отличается большей степенью государственного вмешательства в деятельность местных органов. Такую модель предпочитает сегодня большинство государств, в том числе большинство стран Западной Европы (исключая ФРГ), франкоязычные страны Африки, страны Латинской Америки и Ближнего Востока. Родиной континентальной модели местного самоуправления признана Франция.

Статус, функции и полномочия органов местного самоуправления устанавливаются в нормативных правовых актах.

На родине континентальной модели — Франции — все вопросы статуса и деятельности коммун (первичных ячеек местного самоуправления) детально регламентированы в специализированном Кодексе, который систематизировал все нормы национального муниципального права.

Для континентальной модели местного самоуправления характерен дуализм(сосуществование и взаимодействие) прямого государственного администрирования с местным самоуправлением на конкретных территориях.

Государственные должностные лица осуществляют надзор за деятельностью представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, а также выполняют некоторые иные значимые функции.

В перечень полномочий чиновников входит, например, право приостановить решения органа местного самоуправления, обратиться к центральным органам государства с предложением о смещении мэра либо роспуске коллегиального органа, а также подать жалобу в специальный административный суд на деятельность органа самоуправления.

Континентальную модель организации местного самоуправления обычно выбирают государства, устойчиво тяготеющие к централизации.

Так, во Франции выделяются два уровня публичной власти (государственный и местный) и четыре уровня административно-территориального управления:

· общегосударственный,

· региональный,

· уровень департаментов

· и коммун.

Местное самоуправление сосуществует с государственным управлением на уровне коммун и департаментов (заморских территорий).

Все перечисленные территориальные коллективы управляются выборными советами, имеют статус юридических лиц.

Регион является территориальным образованием, которое включает от двух до восьми департаментов.

Регионы и департаменты имеют двойной статус:

с одной стороны, они являются местными коллективами, так как управляются выборными советами,

с другой — частями административно-территориального управления, которые возглавляются префектом региона.

Французские департаменты, в свою очередь, делятся на округа. Округ не относится к числу местных коллективов, а является административно-территориальной единицей, возглавляемой супрефектом. В рамках своих полномочий супрефект как официальный представитель государства стоит ближе всех к населению и органам местного самоуправления коммун. Также не относится к числу местных сообществ кантон, который образуется для обеспечения большего удобства в управлении государственными делами на местном уровне: проведения избирательных кампаний, нотариального, судебного, жандармского обеспечения жизнедеятельности граждан. В состав кантона входит несколько коммун. От каждого кантона в выборный орган департамента (генеральный совет) избирается один генеральный советник. Наконец коммуна является исключительно местным коллективом, которым руководит избираемый муниципальный совет, возглавляемый мэром.

Для данной модели характерна соподчиненность органов местного самоуправления различных уровней. Например, в Италии области, имеющие представительные органы, следят за тем, чтобы правовые акты нижестоящих самоуправляющихся единиц, входящих в область (коммуны, провинции и т.д.), не противоречили действующему законодательству, а также определяют стратегию развития данных территориальных единиц, распределяют между нами бюджетные средства.

Континентальная модель управления предусматривает участие местных органов в формировании общегосударственной власти.

Так, муниципалитеты Франции участвуют в выборах общенационального Сената, поскольку их делегаты представляют большую часть коллегий, сформированных по принципу выборщиков.

Континентальная система местного самоуправления обеспечивает необходимую для государства централизацию, особенно в условиях незрелости у населения политической и правовой культуры.

Смешанная модель местного самоуправления укоренилась в ФРГ, Австрии и Японии. Она является гибридом англосаксонской и континентальной.

При этом данная модель имеет и существенную специфику.

Местное самоуправление автономно от государственного, однако государство активно поддерживает и стимулирует самоорганизацию граждан на местах.

К примеру, Конституция ФРГ гласит, что в землях, округах, общинах население должно иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами.

Наряду с этим федеральные земли обязаны поддерживать входящие в них территории в их стремлении к самоуправлению и самостоятельному развитию, а также осуществлять выравнивание и консолидацию местных территориальных образований.

Основы статуса местного самоуправления закреплены в конституции страны, но детальная регламентация компетенции местных общин содержится в региональном законодательстве.

Общинам предоставлено право «вершить» в рамках закона и под свою ответственность все дела местного сообщества.

Распространена практика передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, что сопровождается соответствующим финансовым, материально-техническим обеспечением.

В ФРГ единицами местного самоуправления являются

общины (численностью до 20 тыс. жителей),

города со статусом общин (от 20 тыс. до 100 тыс. жителей)

крупные города (свыше 100 тыс. жителей).

Каждая община имеет коллегиальный (совет) и единоличный (бургомистр) орган самоуправления.

Общины объединяются в районы, а районы — в округа, в которых нет представительных органов.

Каждым округом управляет президент, назначаемый правительствами федеральных земель.

Особый федеральный правовой статус в стране имеют также три города — Берлин, Гамбург, Бремен.

Всего в ФРГ (при общем населении страны 82 млн чел.) функционирует 13 854 общины (включая 82 крупных города) и 323 района.

В ФРГ сложилось и существует четыре вида моделей местного самоуправления в зависимости от способа легитимации выборных органов и соотношения главы общины, представительного и исполнительно-распорядительного органа.

1. «Сильный бургомистр — слабый совет» (южногерманская модель, Бавария). Граждане общины напрямую выбирают не только совет общины, но и бургомистра (председателя совета общины), который обладает всей полнотой исполнительной власти на территории. Бургомистр совмещает функции главы исполнительной власти и председателя совета. Он же представляет общину. Совет формирует управу или другой коллегиальный орган с участием бургомистра. Последний подчиняется управе в вопросах исполнительской деятельности и участвует в подготовке решений данного муниципального органа.

2. «Слабый бургомистр — сильный совет — директор общины» (северогерманская модель, Нижняя Саксония). Граждане общины выбирают представительный орган общины (совет), который избирает из своего состава бургомистра, или обер-бургомистра. Бургомистр председательствует на заседаниях общины и выполняет представительские функции. Одновременно совет назначает на срок от 6 до 12 лет профессионального управленца на должность директора общины или городского директора. Директор общины единолично руководит администрацией, готовит и исполняет решения совета. Совет имеет право опротестовать и отменить решение директора (кроме делегированных ему государственных полномочий), а бургомистр может как опротестовать решение директора (с обращением в совет), так и опротестовать решение совета (с отлагательным вето). Наконец, директор общины может опротестовать незаконное решение совета. Таким образом, в рамках данной модели общинными делами ведают не только совет и бургомистр, но и профессиональный управляющий.

3. «Сильный бургомистр — сильный совет» (Пфальц, Саар и др.). В этой модели граждане общины выбирают только представительный орган общины, избирающий бургомистра, который одновременно является председателем совета и главой исполнительной власти общины. Параллельно совет назначает из числа профессиональных управленцев и из собственного состава управу, в которую входит и бургомистр. Задачей управы является подготовка решений совета, а руководство под началом бургомистра осуществляет общинная администрация. Бургомистр и совет могут опротестовывать решения друг друга, причем бургомистр обладает правом отлагательного вето.

4. «Совет — неправильный магистрат» (т.е. магистрат, включающий как назначаемых государством, так и выборных должностных лиц) (Гессен, Гамбург и др.). Граждане общины выбирают представительный орган общины, который, в свою очередь, выбирает коллегиальный орган управления (магистрат). Этот орган состоит из бургомистра и назначенных (прикомандированных) чиновников. Бургомистр либо «первый среди равных», либо обладает большими полномочиями, чем другие члены совета. Данная модель традиционно используется преимущественно в городских поселениях. Магистрат является коллегиальным органом исполнительной власти. Он представляет общину в отношениях с гражданами, другими органами власти, в суде, готовит и исполняет решения совета (в том числе бюджет), руководит администрацией общины. Все решения магистрата принимаются путем голосования. Совет назначает (как правило, по представлению членов магистрата) бургомистра, который возглавляет магистрат. Однако его роль сравнительно невелика: он председательствует на заседаниях магистрата, представляет магистрат в совете, обладает правом решающего голоса в магистрате (при равном количестве голосов). Он не является начальником для членов магистрата. Более того, совет может распределять между членами магистрата сферы деятельности, поручая каждому индивидуальный участок работы, соответствующий компетенции общины и структуре административных служб. Бургомистр также может распределять сферы деятельности между членами магистрата, но не имеет права вмешиваться в распределение функций, сделанное советом.

Таким образом, смешанная модель самоуправления даже в отдельно взятом государстве демонстрирует существенное разнообразие. От англосаксонской ее отличает законодательная регламентация деятельности местных органов и большая связь с государством, а от континентальной — большая демократизация общинной жизнедеятельности. Жители общин наряду с избирательным правом широко практикуют такие формы участия, как: посещение открытых заседаний совета, собрания и слушания, местные референдумы, жюри граждан.

Советская модель местного самоуправления. Наряду с вышеназванными видами существовала и с некоторыми оговорками существует советская модель местного самоуправления.

Ее сущностными характеристиками являются следующие.

1. Декларирование полновластия представительных органов (советов) на определенной территории при второстепенной роли исполнительной власти.

2. Отсутствие четких нормативно-правовых основ деятельности органов местного самоуправления, опора их деятельности на социалистическую целесообразность и политическую инициативу масс.

3. Многочисленность местных советов.

4. Формирование выборных органов преимущественно по производственному принципу: на фабриках, заводах, военных частях, сельских сходах.

5. Подотчетность членов советов народу, который в любой момент мог лишить своего избранника мандата.

6. Высокая степень идеологизации местного самоуправления, когда его деятельность подчиняется не только нормативным актам, но и решениям и планам руководящей партии.

7. Прогрессирующий формализм самоуправления, поскольку по мере развития социалистической государственности реальные полномочия концентрируются в руках исполнительной власти государства

8. Фактическая подконтрольность советов вышестоящим органам исполнительной власти.

В соответствии с Конституцией СССР 1977 г. решения, принимаемые местными выборными органами, в ряде случаев могли быть отменены вышестоящими исполкомами или соответствующими советами.

Ярким примером организации местного самоуправления по советской модели являются СССР и КНДР. В этих государствах местное самоуправление, изначально учрежденное как власть народных масс, постепенно превращалось в один из инструментов партийно-бюрократического воздействия «сверху», в то же время являясь демократической декорацией социализма.

Современная Россия, государственность которой построена «на обломках СССР» и потому не имеет под собой активистской политико-культурной почвы, формирование местного самоуправления как публичного института еще далеко не завершила.

Вплоть до принятия Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ российские регионы демонстрировали различные примеры местной самоорганизации.

Так, в большинстве субъектов местное самоуправление осуществлялось на уровне районов и крупных городов.

В некоторых, например в Новосибирской области, только на уровне сел и поселков.

В Алтайском крае и ряде других субъектов действовала двухуровневая модель местного самоуправления, т.е. и в селах, и в районах существовали органы местной власти.

А в нескольких субъектах РФ органы местного самоуправления так и не были созданы (например, Татарстан).

После принятия Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ российское местное самоуправление в некоторой степени унифицировалось, совместив черты англосаксонской и (в меньшей мере) смешанной моделей.

Однако англосаксонская модель местного самоуправления эффективна лишь там, где население имеет устойчивые традиции самоорганизации, развитую правовую и политическую культуру, а органы власти эти традиции сохраняют и поддерживают, не форсируя политических преобразований «сверху». Это следует учитывать государственным деятелям России при проведении национальных реформ местного самоуправления.