Новая редакция Ст. 58 ГрК РФ

Лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут дисциплинарную, имущественную, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Комментарий к Статье 58 ГрК РФ

1. Статья 58 комментируемого Кодекса устанавливает виды ответственности за нарушение законодательства о градостроительной деятельности.

За нарушение законодательства Российской Федерации о градостроительстве может быть установлена дисциплинарная ответственность. Дисциплинарные взыскания устанавливаются Трудовым кодексом Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ (в ред. от 30 июня 2006 г.).

За совершение дисциплинарного проступка, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

замечание;

выговор;

увольнение по соответствующим основаниям.

Порядок применения дисциплинарных взысканий установлен ст. 193 Трудового кодекса. До применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника письменное объяснение. Если по истечении двух рабочих дней указанное объяснение работником не предоставлено, то составляется соответствующий акт.

Непредставление работником объяснения не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания.

Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников.

Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки — позднее двух лет со дня его совершения. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.

За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

Приказ (распоряжение) работодателя о применении дисциплинарного взыскания объявляется работнику под роспись в течение трех рабочих дней со дня его издания, не считая времени отсутствия работника на работе. Если работник отказывается ознакомиться с указанным приказом (распоряжением) под роспись, то составляется соответствующий акт.

Дисциплинарное взыскание может быть обжаловано работником в государственную инспекцию труда и (или) органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров.

Если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания работник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не имеющим дисциплинарного взыскания.

Работодатель до истечения года со дня применения дисциплинарного взыскания имеет право снять его с работника по собственной инициативе, просьбе самого работника, ходатайству его непосредственного руководителя или представительного органа работников.

Работодатель обязан рассмотреть заявление представительного органа работников о нарушении руководителем организации, его заместителями законов и иных нормативных правовых актов о труде, условий коллективного договора, соглашения и сообщить о результатах рассмотрения представительному органу работников.

В случае, если факты нарушений подтвердились, работодатель обязан применить к руководителю организации, его заместителям дисциплинарное взыскание вплоть до увольнения.

2. В соответствии со ст. 24 Гражданского кодекса РФ гражданин отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением имущества, на которое в соответствии с законом не может быть обращено взыскание. Перечень имущества граждан, на которое не может быть обращено взыскание, устанавливается гражданским процессуальным законодательством. К такому имуществу относится (статья 446 ГПК РФ):

1) жилое помещение (его части), если для гражданина-должника и членов его семьи, совместно проживающих в принадлежащем помещении, оно является единственным пригодным для постоянного проживания помещением, за исключением указанного в настоящем абзаце имущества, если оно является предметом ипотеки и на него в соответствии с законодательством об ипотеке может быть обращено взыскание;

2) земельные участки, на которых расположены объекты, указанные в подп. 1 п. 2 Комментария, а также земельные участки, использование которых не связано с осуществлением гражданином-должником предпринимательской деятельности, за исключением указанного в настоящем абзаце имущества, если оно является предметом ипотеки и на него в соответствии с законодательством об ипотеке может быть обращено взыскание;

3) предметы обычной домашней обстановки и обихода, вещи индивидуального пользования (одежда, обувь и другие), за исключением драгоценностей и других предметов роскоши;

4) имущество, необходимое для профессиональных занятий гражданина-должника, за исключением предметов, стоимость которых превышает сто установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда;

5) племенной, молочный и рабочий скот, олени, кролики, птица, пчелы, используемые для целей, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, а также хозяйственные строения и сооружения, корма, необходимые для их содержания;

6) семена, необходимые для очередного посева;

7) продукты питания и деньги на общую сумму не менее трехкратной установленной величины прожиточного минимума самого гражданина-должника, лиц, находящихся на его иждивении, а в случае их нетрудоспособности — шестикратной установленной величины прожиточного минимума на каждого из указанных лиц;

8) топливо, необходимое семье гражданина-должника для приготовления своей ежедневной пищи и отопления в течение отопительного сезона своего жилого помещения;

9) средства транспорта и другое необходимое гражданину-должнику в связи с его инвалидностью имущество;

10) призы, государственные награды, почетные и памятные знаки, которыми награжден гражданин-должник.

3. Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Административный штраф является денежным взысканием и может выражаться в величине, кратной:

минимальному размеру оплаты труда (без учета районных коэффициентов), установленному федеральным законом на момент окончания или пресечения административного правонарушения;

стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения;

сумме неуплаченных налогов, сборов, подлежащих уплате на момент окончания или пресечения административного правонарушения, либо сумме незаконной валютной операции.

Размер административного штрафа не может быть менее одной десятой минимального размера оплаты труда.

Размер административного штрафа, налагаемого на граждан и исчисляемого исходя из минимального размера оплаты труда, не может превышать 25 минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц — 50 минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц — 1000 минимальных размеров оплаты труда.

Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2006 г.) устанавливает меру ответственности за нарушения законодательства о градостроительстве.

Статья 9.4 устанавливает размеры штрафов за нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства. Нарушение требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий), влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 5 до 10 минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц — от 50 до 100 минимальных размеров оплаты труда; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от 50 до 100 минимальных размеров оплаты труда или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток; на юридических лиц — от 300 до 1000 минимальных размеров оплаты труда или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.

То же действие, которое затрагивает конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства и (или) их частей, а также безопасность строительных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 20 до 50 минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц — от 200 до 500 минимальных размеров оплаты труда; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от 200 до 500 минимальных размеров оплаты труда или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток; на юридических лиц — от 1000 до 5000 минимальных размеров оплаты труда или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.

Статья 9.5 устанавливает размеры штрафов за нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию. Строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от 20 до 50 минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц — от 200 до 500 минимальных размеров оплаты труда; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от 200 до 500 минимальных размеров оплаты труда или административное приостановление их деятельности на срок до 90 суток; на юридических лиц — от 5000 до 10000 минимальных размеров оплаты труда или административное приостановление их деятельности на срок до 90 суток.

Нарушение сроков направления в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации извещения о начале строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства или неуведомление уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации о сроках завершения работ, которые подлежат проверке, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 5 до 10 минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц — от 100 до 300 минимальных размеров оплаты труда; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от 100 до 400 минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц — от 1000 до 3000 минимальных размеров оплаты труда.

Продолжение работ до составления актов об устранении выявленных уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации недостатков при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 20 до 50 минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц — от 100 до 300 минимальных размеров оплаты труда; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от 100 до 400 минимальных размеров оплаты труда или административное приостановление их деятельности на срок до 90 суток; на юридических лиц — от 500 до 1000 минимальных размеров оплаты труда или административное приостановление их деятельности на срок до 90 суток.

Выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию при отсутствии заключений уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 200 до 500 минимальных размеров оплаты труда.

Эксплуатация объекта капитального строительства без разрешения на ввод его в эксплуатацию, за исключением случаев, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства не требуется выдача разрешения на строительство, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 5 до 10 минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц — от 10 до 20 минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц — от 100 до 200 минимальных размеров оплаты труда.

Дела об административных правонарушениях, указанные выше, рассматривают органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора (ст. 23.56 КоАП). Данные дела вправе рассматривать:

1) руководитель федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора, его заместители;

2) руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора, их заместители;

3) руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора, их заместители;

4) руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора, их заместители;

5) руководители структурных подразделений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора, их заместители.

4. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2006 г.) устанавливает уголовную ответственность за нарушение законодательства о градостроительстве. Так, ст. 216 устанавливает ответственность за нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ.

Нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ, если это повлекло по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью человека либо крупного ущерба, наказывается штрафом в размере до 80 тыс. рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо ограничением свободы на срок до трех лет, либо лишением свободы на срок до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

То же деяние, повлекшее по неосторожности смерть человека, наказывается ограничением свободы на срок до пяти лет либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Деяние, повлекшее по неосторожности смерть двух или более лиц, наказывается лишением свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Другой комментарий к Ст. 58 Градостроительного кодекса Российской Федерации

Наступление того или иного вида ответственности за нарушение градостроительного законодательства из числа названных в комментируемой статье видов ответственности зависит от характера правонарушения, его тяжести, наступивших последствий. Конкретные меры ответственности устанавливаются нормами специальных законов. В ряде случаев возможно наступление для одного лица одновременно нескольких видов ответственности — например, наряду с привлечение к уголовной ответственности предъявление к данному лицу гражданского иска о взыскании имущественного ущерба.

Возмещение имущественного ущерба или вреда, причиненного жизни или здоровью людей осуществляется в порядке, установленном гражданским законодательством. При этом Гражданским кодексом Российской Федерации (ГК) установлены общие основания ответственности за причинение вреда, а Градостроительный кодекс РФ статьях 59-61 предусматривает нормы, дополняющие и развивающие положения ГК применительно к порядку возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц на различных стадиях градостроительной деятельности.

За правонарушения, связанные с нарушением законодательства о градостроительной деятельности, виновное лицо может быть привлечено к административной ответственности, предусмотренной Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации (КоАП РФ).

Так, административная ответственность предусмотрена статьей 9.5 КоАП РФ за нарушение установленного порядка строительства объектов, приемки, ввода их в эксплуатацию. Строительство без разрешения зданий и сооружений производственного и непроизводственного назначения, в том числе жилых зданий, а также объектов индивидуального строительства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц — от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц — от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда.

Нарушение правил приемки и ввода объектов в эксплуатацию, в том числе заселение жилых домов и использование гражданских и производственных объектов без оформления в установленном порядке документов о вводе в эксплуатацию, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц — от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц — от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда.

Нарушение порядка выдачи архитектурно-планировочных заданий и разрешений на строительство влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда.

За нарушение обязательных требований государственных стандартов, технических условий, строительных норм и правил, утвержденных проектов, других нормативных документов в области строительства при выполнении инженерных изысканий, проектных, строительно-монтажных работ, а также при производстве строительных материалов, конструкций и изделий на гражданина может быть наложен административный штраф в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда, а на должностное лицо — от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц — от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда. Те же действия, повлекшие потерю несущей способности зданий, сооружений или их составных частей либо снижение прочностных параметров производимых строительных материалов, конструкций и изделий, влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц — от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц — от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда (ст. 9.4 КоАП РФ).

Несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов влечет согласно ст. 8.1 КоАП РФ наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц — от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц — от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда.

Организации, осуществляющие градостроительную деятельность, обязаны выполнять предусмотренные законодательством обязанности по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, а также выполнять требования норм и правил по предупреждению аварий и катастроф на объектах производственного или социального назначения. Невыполнение этих обязанностей согласно ст. 20.6 КоАП РФ влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц — от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда.

Особые требования предъявляются к строительству и эксплуатации объектов тех отраслей народного хозяйства, которые могут представлять особую опасность для жизни и здоровья человека. За нарушение этих требований установлены и специальные меры административной ответственности. Так, согласно ст. 9.9 КоАП РФ ввод в эксплуатацию топливо- и энергопотребляющих объектов без разрешения соответствующих органов, осуществляющих государственный надзор на указанных объектах, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц — от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда. Установлены также административные наказания за проектирование, строительство, изготовление, приобретение, установку или эксплуатацию радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение или такая лицензия обязательны (ст. 13.3 КоАП РФ), нарушение правил проектирования, строительства, установки или регистрации радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств, нарушение правил эксплуатации радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств, правил радиообмена или использования радиочастот либо несоблюдение государственных стандартов, норм или разрешенных в установленном порядке параметров радиоизлучения (ст. 13.4 КоАП РФ), несоблюдение установленных правил и норм, регулирующих порядок проектирования, строительства и эксплуатации сетей и сооружений связи (ст. 13.7 КоАП РФ), строительство или эксплуатацию сооружений связи без специального разрешения (ст. 13.9 КоАП РФ).

Дисциплинарная ответственность налагается в порядке служебной подчиненности по месту трудовой деятельности виновных лиц. Такая ответственность может быть применена к рабочим и служащим за неисполнение ими своих должностных обязанностей, которые повлекли нарушение градостроительного законодательства.

Например, Федеральным законом от 27.07.2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»*(218) за совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы; увольнение с гражданской службы.

За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. До применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме. Перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка. При применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей.

Если несоблюдение градостроительных норм и правил повлекло тяжкие последствия, такие как причинение вреда здоровью людей или гибель людей, причинение крупного имущественного ущерба, и эти действия подпадают под состав преступления, предусмотренного статьями Уголовного кодекса Российской Федерации, то виновное лицо может быть привлечено к уголовной ответственности.

Так, часть вторая ст. 109 УК РФ устанавливает ответственность за причинение смерти по неосторожности вследствие ненадлежащего исполнения лицом своих профессиональных обязанностей, а часть третья этой статьи — причинение смерти по неосторожности двум или более лицам; в обоих случаях в качестве наказания, кроме ограничения или лишения свободы, может быть применено лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет. Часть вторая ст. 118 УК РФ устанавливает аналогичную ответственность за причинение тяжкого вреда здоровью по неосторожности, совершенное вследствие ненадлежащего исполнения лицом своих профессиональных обязанностей.

Уничтожение или повреждение чужого имущества в крупном размере, совершенные путем неосторожного обращения с огнем или иными источниками повышенной опасности, наказываются штрафом в размере до ста двадцати тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного года, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо ограничением свободы на срок до трех лет, либо лишением свободы на срок до одного года (ст. 168 УК РФ). Должностные лица, неисполнение или ненадлежащее исполнение которыми своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе повлекло причинение крупного ущерба, могут быть привлечены к уголовной ответственности за халатность по ст. 293 УК РФ. Крупным ущербом в данной статье признается ущерб, сумма которого превышает сто тысяч рублей. Отягчающими ответственность обстоятельствами в соответствии с данной статьей причинение по неосторожности тяжкого вреда здоровью или смерть человека, а также смерть двух или более лиц.

Ответственность за нарушение правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных, сельскохозяйственных, научных и иных объектов лицами, ответственными за соблюдение этих правил, если это повлекло существенное изменение радиоактивного фона, причинение вреда здоровью человека, массовую гибель животных либо иные тяжкие последствия, предусмотрена статьей 246 УК РФ. Этой статьей установлено наказание в виде штрафа в размере до ста двадцати тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного года, либо обязательных работ на срок от ста двадцати до двухсот сорока часов, либо исправительных работ на срок от одного года до двух лет, либо лишения свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Нарушение правил безопасности при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации объектов атомной энергетики, если это могло повлечь смерть человека или радиоактивное заражение окружающей среды, в соответствии со ст. 215 УК РФ наказывается штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо ограничением свободы на срок до трех лет, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. То же деяние, повлекшее по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью или смерть человека либо радиоактивное заражение окружающей среды, наказывается лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. Если же указанное деяние повлекло по неосторожности смерть двух или более лиц, то возможно наказание в виде лишения свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Быстрая навигация: Каталог статей Отдельные виды предпринимательской деятельности Строительство Виды административно-наказуемых правонарушений в сфере строительства (Болтанова Е.С.)

Дата размещения статьи: 30.01.2015

Строительная деятельность, отличаясь своей длительностью, многообразием и потенциально агрессивным воздействием на окружающую среду и отдельные ее компоненты, подвергается правовому регулированию нормами материального, процедурного характера, нарушение которых влечет различные меры ответственности. Наиболее распространенным видом юридической ответственности в сфере строительства является административная ответственность, урегулированная нормами КоАП РФ и соответствующими законами субъектов РФ <1>.
———————————
<1> Полномочия субъектов РФ по установлению административной ответственности за правонарушения в области строительства являются ограниченными (см. подробнее: Болтанова Е.С. Административная ответственность за нарушения градостроительного законодательства в нормотворческой деятельности субъектов РФ // Административное право и процесс. 2013. N 5. С. 40 — 43).
Отдельные вопросы административной ответственности в сфере строительства были предметом специальных исследований с позиции правонарушений в области строительства, земельных правонарушений, в определенной степени — и экологических правонарушений. Например, Г.Д. Денисова считает, что административная ответственность в области строительства имеет место в случае нарушения требований административного и градостроительного законодательства, соответственно, и объектом административного правонарушения в области строительства являются общественные отношения, регулируемые административным и градостроительным законодательством <2>. В.И. Бочков уже более широко подходит к определению объектов административного правонарушения в строительстве, считая, что это общественные отношения, возникающие в связи с проведением изыскательских работ, выделением земельных участков, проектированием, строительством и приемкой в эксплуатацию объектов капитального строительства <3>.
———————————
<2> Денисова Г.Д. Административная ответственность за правонарушения в области строительства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2001. С. 14.
<3> Бочков В.И. Административная ответственность за правонарушения в области строительства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 8, 12. В то же время при определении родового объекта административных правонарушений В.И. Бочков считает, что это общественные отношения, урегулированные строительным законодательством и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в соответствии с указанным законодательством, что исключает отнесение к рассматриваемой группе административных правонарушений, например, самовольного занятия земельного или лесного участка.
В.И. Бочков классифицирует административные правонарушения в строительстве по объекту на непосредственно общественные отношения, урегулированные градостроительным законодательством, и общественные отношения, урегулированные другими отраслями и институтами права, но возникающие в связи с осуществлением строительства объектов капитального строительства <4>. А.В. Кропочева считает, что на охрану исключительно отношений в области капитального строительства направлены нормы, зафиксированные в ст. 9.4, 9.5 и 9.5.1 КоАП РФ, кроме того, в Кодексе закреплены составы правонарушений, объект которых включает, наряду с отношениями в области капитального строительства, отношения в других сферах жизни общества <5>.
———————————
<4> Бочков В.И. Указ. соч. С. 8, 12.
<5> Кропочева А.В. Административная ответственность за правонарушения в области строительства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2013. С. 10.
Типизация административных правонарушений по объекту посягательства представляется заслуживающей внимания, поскольку позволяет выявить особенности данного элемента состава правонарушения и решить вопрос о применимости определенных норм к регулированию соответствующего общественного отношения. Ответственность за правонарушения в сфере строительства предусмотрена в статьях КоАП РФ, рассредоточенных в различных его главах, что объясняется сложностью, многоаспектностью объекта правонарушений, причинно-следственными связями правоотношений по застройке земель.
При строительстве возникают различные по правовой природе общественные отношения. В зависимости от родового объекта, а также с учетом предмета противоправного деяния можно говорить об эколого-административных (земельно-административных в частности) правонарушениях и всех иных правонарушениях.
Объектом противоправного деяния, составляющего первую группу правонарушений, являются непосредственно экологические отношения, т.е. общественные отношения по поводу окружающей среды в целом и ее отдельных компонентов, регулируемые и охраняемые нормами права <6>. Например, незаконным является строительство, реконструкция объектов на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения без положительного заключения государственной экологической экспертизы на проектную документацию (гл. III ФЗ от 23.11.1995 N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»). Нарушение требований законодательства об экологической экспертизе влечет административную ответственность, специально предусмотренную в ст. 8.1 КоАП РФ.
———————————
<6> См.: Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2005. С. 354 — 355.
По механизму оказания негативного воздействия на окружающую природную среду В.Г. Абрамов считает необходимым в противоправном деянии — административном экологическом деликте различать непосредственное и опосредованное воздействие на нее. Нарушение экологических требований при планировании, проектировании или вводе в эксплуатацию объектов хозяйственного назначения автор относит к противоправным деяниям, оказывающим опосредованное влияние на окружающую природную среду <7>. Такое утверждение нельзя признать обоснованным, поскольку нарушение экологических требований, особенно при вводе в эксплуатацию объектов хозяйственного назначения, может вызывать непосредственные негативные изменения окружающей среды.
———————————
<7> Абрамов В.Г. Административно-экологическое правонарушение: Дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 1999. С. 111 — 112.
Иные противоправные посягательства в сфере строительства и реконструкции объектов недвижимости (не эколого-административные) имеют своим объектом общественные отношения в данной сфере жизнедеятельности и характеризуются нарушениями строительных норм и правил, требований промышленной безопасности, правил по охране труда, правил устройства и безопасной эксплуатации строительной техники, технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в т.ч. при применении строительных материалов (изделий), и т.п.
Другим основанием для классификации административных правонарушений может быть субъект правонарушения. В сфере строительства в зависимости от правового статуса субъекта в отношениях природопользования и его влияния на квалификацию правонарушения возможно выделение административных правонарушений, где правонарушителем является: а) природопользователь либо лицо, обладающее правом распоряжения природным объектом; б) лицо, не имеющее права на природный объект; в) как природопользователь, так и лицо, не являющееся правообладателем земельных участков или иных природных объектов. К первой группе относятся такие правонарушения, как пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта (ч. 2 ст. 7.3); незаконное изменение правового режима земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения (ст. 7.16); неиспользование земельного участка для строительства в течение установленного срока (ч. 1 ст. 8.8) и др. Ко второй — самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю (ст. 7.1); пользование недрами без лицензии на пользование недрами (ч. 1 ст. 7.3); самовольное занятие лесных участков (ст. 7.9) и др. В то же время для привлечения к административной ответственности во многих случаях наличие/отсутствие у правонарушителя надлежащим образом оформленного права на использование природного объекта (его части) не имеет квалифицирующего значения, например, при совершении правонарушений, ответственность за которые предусмотрена главой 9 КоАП РФ («Административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике»).
В КоАП включены свыше 60 составов правонарушений, которые могут иметь место при строительстве. В зависимости от характера противоправности, можно выделить две группы правонарушений. Одни административно-наказуемые деяния характеризуются нарушением условий и положений индивидуальных актов (ч. 2 ст. 7.3, 7.6, ч. 2 ст. 8.4, 7.9, 8.7, ч. 2 ст. 8.8, ч. 2 ст. 8.13, ч. 1 ст. 8.17, ч. 2 ст. 8.21, ч. 4 ст. 8.25, 9.1, 10.9, ч. 4 ст. 14.1). Среди индивидуальных актов, выполнение условий которых обеспечивается нормами об административной ответственности, называются решения о предоставлении природных объектов в пользование, договоры на природопользование, лицензии, технические проекты разработки месторождений полезных ископаемых, проекты мелиоративных работ, иная проектная документация. Принятие таких индивидуальных актов происходит в результате развития в основном публичных отношений, и их охрана нормами КоАП РФ вызвана потребностью обеспечения надлежащего использования природных объектов в целях застройки, находящихся в собственности государственных или муниципальных образований, в интересах неопределенного круга лиц и безопасности возводимых объектов капитального строительства.
В связи со значительной степенью правового регулирования отношений по возведению зданий, сооружений вторую (многочисленную) группу административных правонарушений составляют противоправные деяния, объективная сторона которых характеризуется нарушением, несоблюдением требований, содержащихся в нормативных правовых актах, или иных требований, соблюдение которых обеспечивается правовыми нормами. Квалификация противоправности правонарушений в сфере строительства осложнена существующими в КоАП формулировками составов правонарушений, не являющимися однородными. Предусмотрена ответственность за нарушение требований и обязательных требований, правил, стандартов, режима, норм.
Эта разновидность правонарушений, в свою очередь, может быть представлена как состоящая из 5 групп.

В-пятых, за нарушение порядка предоставления природных объектов установлена ответственность в ст. 8.24, 19.9 КоАП РФ. До декабря 2013 г. нормы КоАП предусматривали ответственность только за нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам лесов, земельных участков в водоохранных зонах и за незаконное предоставление земельных участков из состава земель историко-культурного назначения. Тем самым обеспечивалась охрана административно-правовыми нормами установленного законодательством порядка предоставления незначительного количества природных объектов. Предметом названных видов административных правонарушений признавались лес, водоохранные зоны и земли историко-культурного назначения. ФЗ от 02.12.2013 N 342-ФЗ были внесены изменения в КоАП РФ (ст. 7.16, 8.12, 9.19), которыми в определенной степени были устранены существовавшие долгое время недочеты в правовом регулировании административной ответственности за нарушение порядка предоставления природных объектов. Названным Законом была введена общая норма об ответственности за нарушение порядка предоставления земельных или лесных участков либо водных объектов. В то же время законодатель оставил без внимания участки недр, которые также могут использоваться частными лицами при их предоставлении компетентными органами.

Отношения по предоставлению природных объектов третьим лицам — общественные отношения по реализации публичным собственником своих правомочий через деятельность уполномоченных органов и их должностных лиц. Отсутствие административной ответственности за нарушение должностным лицом порядка предоставления недр и непосредственное нарушение в данном случае трудовой дисциплины, влечет предположение о привлечении этого лица к дисциплинарной ответственности. Насколько такой подход оправдан и справедлив?
Административная ответственность как разновидность публично-правовой ответственности непосредственно связана с обеспечением государственных интересов в восстановлении нарушенной законности, дисциплинарная ответственность как частноправовая направлена на защиту интересов в надлежащем исполнении работниками своих трудовых (служебных) обязанностей. Решение вопроса о наложении или неналожении дисциплинарного взыскания — прерогатива представителя нанимателя — государственного или муниципального образования. Последнее положение кардинальным образом отличается от общего принципиального подхода, на котором базируется административная ответственность, это «неотвратимость наказания» и в отличие от дисциплинарной ответственности она наступает независимо от воли отдельных субъектов. Разные цели, различные подходы и правовые последствия административной и дисциплинарной ответственности, определяют, что их меры не могут подменять друг друга.
В этой связи при анализе норм об административной ответственности в сфере строительства можно обнаружить нарушение важнейших принципов юридической ответственности: равенства и справедливости. Наряду с отсутствием положения об административной ответственности должностных лиц, распоряжающихся недрами незаконно, отказывающих в их предоставлении либо нарушающих сроки, установлена административная ответственность для лиц, непосредственно использующих недра, за нарушение не только требований законодательства, но и условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, требований утвержденного в установленном порядке технического проекта (ст. 7.3, 7.4, 7.10, 8.9, 8.10, 8.11 КоАП РФ).
Такое положение позволяет усомниться в реализации в полной мере принципа справедливости при определении деликтности деяний в сфере распоряжения природными объектами и одного из ведущих принципов правового государства — взаимной ответственности гражданина и государства. Административно-правовыми санкциями в степени интересы государства защищаются от противоправных действий конкретных лиц, которым предоставлено право на использование природного объекта (его части), чем от незаконной деятельности его представителей. Между тем противоправное предоставление природных объектов, в т.ч. с нарушением порядка их предоставления физическим или юридическим лицам, может повлечь не менее значительный вред окружающей среде, охраняемым интересам особенно при предоставлении объектов для строительства.

В целом изменения, внесенные в КоАП РФ ФЗ от 02.12.2013 N 342-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» можно охарактеризовать как положительные, направленные на устранение существовавших пробелов и недочетов в правовом регулировании обеспечения порядка предоставления природных объектов, но и их принятие не обеспечило системную согласованность норм в рассматриваемой сфере. Наряду со ст. 19.9 («Нарушение порядка предоставления земельных или лесных участков либо водных объектов») Кодекс РФ об административных правонарушениях содержит ст. 8.24 («Нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам лесов для их использования»). Предметом правонарушения по ст. 8.24 может быть как лес, так и лесной участок. В последнем случае правоприменитель столкнется с необходимостью разграничения ст. 8.24 и ст. 19.9, при этом положения Кодекса об административных правонарушениях критериев такого разграничения не содержат. Названные нормы предусматривают разные санкции, и порядок их наложения, в т.ч. по субъекту, отличается (см. ст. 23.1, 23.24, 23.24.1, 28.4).
Отсутствие мер административной ответственности и несогласованность норм об административной ответственности сказывается на снижении качества реализации положений о предоставлении природных объектов (недр) частным лицам. Для усиления противодействия правонарушениям в сфере распределения природных объектов государство не должно отказываться от публичного преследования за их совершение путем приведения в действие механизма административной ответственности. Незаконное предоставление природных объектов частным лицам, в т.ч. с нарушением порядка такого предоставления, имеют своим непосредственным объектом экологические отношения. Такие нарушения чаще вызваны деятельностью уполномоченных собственником лиц и характеризуются ненадлежащим исполнением ими своих должностных обязанностей, и причиняют вред окружающей среде, отдельным ее компонентам либо создают реальную угрозу такого причинения, нарушают право граждан и юридических лиц в получении природного объекта в пользование. Соответственно, состав правонарушения за незаконное предоставление природных объектов физическим и юридическим лицам должен найти закрепление в главе 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования». Требуется в КоАП РФ включить общую норму, предусматривающую ответственность должностных лиц за незаконное предоставление лесов, недр, водных объектов, земельных участков путем соответствующего изменения содержания ст. 19.9 и включением ее в главу 8.
Данное предложение согласуется с Основами государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденными Президентом РФ 30.04.2012, где определено, что необходимо усиление ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды и обеспечение неотвратимости наказания за экологические преступления и иные правонарушения (п. 11).