Кто устанавливает и выполняет

С недавнего времени госзадание стало ключевым документом, который определяет качество обеспечения госуслугами. В бюджетной системе оно наиболее распространено в бюджетных и автономных организациях, но в некоторых случаях составляется и казенными.

Задание бюджетного учреждения на очередной финансовый год (плановый период) утверждается и доводится до него учредителем. Расчет нормативных затрат на выполнение государственного задания бюджетной организацией согласовывается и определяется учредителем. При этом порядок и нормативы затрат устанавливаются на тот период, на который принимается закон о бюджете.

Порядок формирования государственного задания для казенных учреждений аналогичен порядку, установленному для бюджетных и автономных организаций, однако важно помнить, что есть особенности, так как казенные учреждения, помимо выполнения госзадания, также выполняют другие функции. Их эффективность оценивается по иным критериям.

Госзадание для учреждений субъекта и муниципальных учреждений устанавливается высшим исполнительным органом субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования. Учредители бюджетных учреждений разрабатывают для подведомственных организаций:

• порядок формирования;
• ведомственные перечни госуслуг и работ;
• требования к определению нормативов затрат.

ВАЖНО! С 2018 года госзадания формируются на основании общероссийских базовых и федеральных перечней госслуг, которые оказываются физическим лицам (Постановление Правительства РФ от 13.09.2017 № 1101). Учредителям следует привести действующий порядок в соответствие с изменениями в законодательстве и формировать госзадания на 2018 год для подведомственных учреждений по новым правилам.

Государственое (мунципальное) задание для казенных учреждений

Добрый день.
Согласно Федеральному закону от 08.05.2010 N 83-ФЗ государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных и автономных учреждений, а также казенных учреждений, определенных в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств.
Казенные учреждения формируют государственные (муниципальные) задания согласно пунктам 3, 4 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Для казенных учреждений государственное (муниципальное) задание может не формироваться, так как оно утверждается не для всех казенных учреждений, а только для тех, которых определил своим решением главный распорядитель бюджетных средств.
Если государственное задание учреждения не доведено федеральным органом исполнительной власти РФ, субъекта Федерации или муниципального образования, который осуществляет полномочия главного распорядителя средств федерального бюджета – сведения «Информация о государственном (муниципальном) задании и его исполнении» в составе структурированной информации об учреждении на Официальном сайте не предоставляется.

Нормативная база

Напоминаем, что отправной точкой в вопросе формирования государственного задания являются нормы ст. 69.2 БК РФ, во исполнение которых Постановлением Правительства РФ от 02.09.2010 N 671 утверждено Положение о формировании государственного задания в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания (далее — Положение N 671). В дополнение к подзаконному акту Приказом Минфина России N 136н, Минэкономразвития России N 526 от 29.10.2010 введены Методические рекомендации по формированию государственных заданий федеральным государственным учреждениям и контролю за их выполнением. Не менее полезный документ — Методические рекомендации по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных госучреждений, утвержденные Приказом Минфина России N 137н, Минэкономразвития России N 527 от 29.10.2010. Перечисленных документов достаточно, чтобы сформировать задание КУ. Но прежде чем переходить к самому заданию, обозначим на основе названных выше документов общий алгоритм составления и исполнения государственного задания казенного учреждения.

Этапы составления и контроля за выполнением задания

—————————————————————————¬
¦ Определение предмета задания — перечня оказываемых услуг (работ) ¦
L————————————-T————————————
—————————————+————————————¬
¦ Установление требований к качеству услуг (работ) ¦
L————————————-T————————————
—————————————+————————————¬
¦ Выделение финансового обеспечения для выполнения задания ¦
L————————————-T————————————
—————————————+————————————¬
¦ Контроль за выполнением государственного задания ¦
L—————————————————————————

Поясним представленные на схеме этапы. Любое задание начинается с конечной цели, которую планируется достигнуть. В части государственного задания — это оказание услуг (выполнение работ) физическим и юридическим лицам. Поэтому следует определиться с теми услугами (работами), которые станут предметом задания учреждения. Это делается в два этапа. Сначала федеральные министерства утверждают базовый перечень государственных услуг в своей отрасли. После этого учредители учреждений конкретизируют ведомственный перечень услуг (работ).

Далее вводятся требования к качеству услуг. Для повышения эффективности использования бюджетных ресурсов главные распорядители вправе установить объем финансового обеспечения в зависимости не только от количества, но и от качества оказываемых учреждением услуг. Поэтому после решения этого вопроса учредителю предстоит разобраться с финансовым обеспечением выданного учреждению задания. Здесь нужно определить нормативные затраты, на основании которых, а также с учетом объема оказываемых услуг (выполняемых работ) планируется бюджет расходов КУ. Нельзя обойтись и без контроля за выполнением государственного задания. При этом учредителю-контролеру не следует забывать о своих обязанностях, нужно объективно рассчитывать и своевременно перечислять финансовое обеспечение на выполнение задания.

Содержание и формирование задания

Государственное (муниципальное) задание должно содержать (п. 1 ст. 69.2 БК РФ):

• данные по качеству и объему (содержанию) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ);
• порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;
• требования к отчетности об исполнении государственного задания;
• категории физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг, и порядок их оказания;
• предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами (если услуги оказываются на платной основе).

На заметку. Показатели государственного задания используются не только при составлении проекта федерального бюджета, но и при составлении бюджетной сметы КУ (п. 2 ст. 69.2 БК РФ).

Государственное задание формируется главными распорядителями средств федерального бюджета в соответствии с основными видами деятельности, предусмотренными учредительными документами федеральных казенных учреждений, в порядке, установленном Положением N 671. Именно главные распорядители контролируют выполнение госзадания.

При установлении КУ задания на оказание нескольких услуг (выполнение нескольких работ) данное задание формируется из нескольких разделов, каждый из которых должен содержать требования к оказанию одной услуги (выполнению одной работы). Если одновременно предусмотрены оказание услуги (услуг) и выполнение работы (работ), государственное задание должно содержать две части, в каждой из которых отдельно устанавливаются требования к оказанию услуги и выполнению работы.

Задание формируется в отношении федеральных казенных учреждений при формировании федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и утверждается не позднее одного месяца со дня официального опубликования федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Как правило, задание формируется на год, но в исключительных случаях этот документ может быть разработан на срок до трех лет (в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период) (п. 3 ст. 69.2 БК РФ). В последнем случае допускается внесение изменений в государственное задание. Основание — внесение поправок в правовые акты, согласно которым было сформировано долгосрочное задание для КУ, а также изменение размера бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете (п. 5 Положения N 671).

К сведению. В разработке задания принимает участие не только главный распорядитель бюджетных средств, но и само учреждение, предложения которого о потребностях в услугах и возможностях по оказанию этих услуг учитываются при составлении задания.

В настоящее время действуют Методические рекомендации по формированию государственных заданий федеральным государственным учреждениям и контролю за их выполнением (Приказ Минфина России N 136н, Минэкономразвития России N 526 от 29.10.2010). В них внимание уделено определению показателей качества государственных услуг (в случае их установления), а также составлению и утверждению перечней государственных услуг (работ), в правила формирования которых внесен ряд изменений.

Новшества по перечням услуг (работ)

Недавно в ст. 69.2 БК РФ были внесены изменения Федеральным законом от 23.07.2013 N 252-ФЗ (далее — Закон N 252-ФЗ). Суть их состоит в том, что на уровне Бюджетного кодекса прописаны основополагающие требования к составлению перечней услуг (работ), оказываемых (выполняемых) государственными (муниципальными) учреждениями.

В частности, государственное задание формируется в соответствии с ведомственным перечнем государственных услуг и работ, оказываемых (выполняемых) государственными учреждениями в качестве основных видов деятельности. Во-вторых, названные перечни ведутся в соответствии с базовыми (отраслевыми) перечнями государственных и муниципальных услуг и работ, утвержденными федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности.

Таким образом, выделяются два вида перечней государственных услуг (работ):

• базовые (отраслевые) перечни, содержащие услуги (работы), которые должны оказываться учреждениями отрасли в соответствии с законодательством РФ;
• ведомственные перечни, содержащие услуги (работы), оказываемые по заданию учредителя, которому подведомственно то или иное государственное учреждение.

Показатели ведомственных перечней государственных услуг (работ) могут быть дополнены и детализированы, но не должны противоречить показателям базовых перечней государственных услуг (работ) (при их утверждении).

Напомним, Минфином России образована межведомственная рабочая группа по разработке предложений по формированию базовых (отраслевых) перечней (реестров) государственных и муниципальных услуг (работ) и на их основе единого регистра государственных и муниципальных услуг (работ) (Приказ от 28.09.2012 N 353). По сути, данный реестр будет промежуточным звеном между базовыми (отраслевыми) перечнями и ведомственными перечнями государственных услуг и работ. Сводный реестр государственных и муниципальных услуг и работ формируется на основании базовых (отраслевых) перечней услуг и работ. В настоящее время разработано несколько таких документов, среди них можно выделить Перечень государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) федеральными государственными организациями в сфере образования и науки <1>, учреждениями в сфере здравоохранения <2>, учреждениями в сфере молодежной политики <3>, учреждениями в сфере физической культуры и спорта <4>. Ведомственных перечней утверждено намного больше (несколько десятков), нет смысла их перечислять.

<1> Утвержден Минобрнауки России 23.07.2013 N АП-89/04вн.
<2> Утвержден Приказом Минздрава России от 29.12.2012 N 1762.
<3> Утвержден Приказом Минспорттуризма России от 28.02.2011 N 141.
<4> Утвержден Приказом Минспорттуризма России от 25.10.2010 N 1127.

Вернемся к поправкам Закона N 252-ФЗ. Для федеральных КУ порядок формирования, ведения и утверждения ведомственных перечней услуг и работ будет установлен в скором времени Правительством РФ. Для региональных и муниципальных КУ эту задачу будут решать высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, местные администрации муниципальных образований. При этом чиновникам предписано придерживаться общих требований к перечням услуг и работ для федеральных КУ. Именно эти требования будут базовыми, и на их основе будут утверждаться региональные и муниципальные предписания к перечням работ и услуг КУ.

Все сказанное в предыдущем абзаце нужно взять на заметку. По новым правилам, которые разработает Правительство РФ, базовые (отраслевые), а вместе с ними и обновленные ведомственные перечни будут применяться при формировании государственного (муниципального) задания начиная с государственных (муниципальных) заданий на 2016 г. (на 2016 г. и на плановый период 2017 и 2018 гг.). Органами власти может быть установлен иной срок формирования задания на основании ведомственных перечней государственных услуг и работ в соответствии с базовыми (отраслевыми) перечнями услуг и работ, но не позднее 1 января 2016 г.

Финансовое обеспечение

Не секрет, что выполнение поставленного задания зависит не только от исполнителя, но и от источника компенсации возникающих в процессе выполнения задания затрат. Ведь учредитель должен не только выдать КУ задание, но и обеспечить его выполнение. Для этого на него возложена обязанность по финансовому обеспечению выполнения задания. Несложно догадаться, что под таким обеспечением понимается выделение средств на финансирование тех или иных запланированных расходов КУ.

Финансовое обеспечение выполнения государственного задания осуществляется в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующие цели. Для конкретного КУ финансирование госзадания осуществляется в соответствии с показателями бюджетной сметы этого учреждения (п. п. 6, 7 Положения N 671).

При определении сметных показателей используются:

• нормативные затраты на оказание соответствующих государственных услуг;
• нормативные затраты на содержание имущества, переданного на праве оперативного управления КУ.

Порядок определения поименованных затрат устанавливается главными распорядителями, в ведении которых находятся КУ, по согласованию с Минфином и Минэкономразвития (п. 8 Положения N 671).

Постановлением Правительства РФ от 03.06.2013 N 467 внесены изменения в ряд подзаконных актов, связанных с переходом к нормативно-подушевому финансированию. В частности, оценка нормативных затрат производится с учетом методики определения нормативных затрат на оказание госуслуг по реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ высшего профессионального образования по специальностям и направлениям подготовки, утвержденной Минобрнауки. Возможно, методика определения нормативных затрат от данного ведомства будет полезна всем учредителям казенных учреждений. А пока остается констатировать, что методика расчета нормативных затрат разработана для бюджетных и автономных учреждений (Приказ Минфина России N 137н, Минэкономразвития России N 527 от 29.10.2010). Для казенных учреждений, в силу необязательности государственного задания, такой документ не утвержден, но в принципе то, что есть для бюджетных и автономных учреждений, может подойти и КУ (с определенными оговорками).

Уточнение финансового обеспечения

Немаловажным новшеством Закона N 252-ФЗ является уточнение оценки финансового обеспечения государственного задания на уровне Бюджетного кодекса. Так, в нем прописывается требование о том, что объем финансового обеспечения выполнения государственного задания рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг. При этом должны соблюдаться общие требования, определенные федеральными органами власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности. Фактически Законом введена норма, обязывающая федеральные органы установить прозрачную методику определения стоимости государственных услуг путем введения единых (групповых) значений нормативных затрат на выполнение государственного задания. При этом по решению органа власти, учредителя государственного учреждения при определении объема финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания используются значения нормативных затрат на выполнение государственных работ.

Возникает вопрос: чем работы отличаются от услуг в понимании Бюджетного кодекса, в который внесены рассматриваемые уточнения? Ни в Законе N 252-ФЗ, ни в БК РФ нет ответа. Как правило, работой считается некая деятельность, результаты которой имеют материальное выражение и могут быть реализованы для удовлетворения потребностей организации и (или) физических лиц. Услугой же считается деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности. Такие понятные определения даны в п. п. 4, 5 ст. 38 НК РФ, и ими вполне можно воспользоваться для понимания отличий работ от услуг. Первые имеют материальное выражение и их можно измерить в натуральных показателях (характеристиках), вторые же не всегда имеют материальный результат, поэтому их сложнее измерить (как в натуральных, так и в стоимостных показателях) и проконтролировать. И если услугу сложно измерить, то можно попробовать взять на вооружение показатели работ, в частности, нормативные затраты на их выполнение для оценки объема финансового обеспечения.

Хотя допустима и иная трактовка рассматриваемого новшества Закона N 252-ФЗ. А именно КУ может заниматься как оказанием услуг, так и выполнением работ. По расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг есть Методические рекомендации (Приказ Минфина России N 137н, Минэкономразвития России N 527 от 29.10.2010). В части работ такого документа нет, поэтому если КУ выполняет какие-либо работы, то для оценки объема финансового обеспечения учредителю следует просчитать нормативные затраты именно на выполнение работ (исходя из натуральных и стоимостных характеристик), а не использовать расчет нормативных затрат на оказание КУ тех или иных услуг. И в любом случае, независимо от того, чем занимается учреждение (выполнением работ или оказанием услуг), для оценки финансового обеспечения деятельности должны использоваться нормативные затраты, что четко прописано на уровне Бюджетного кодекса.

Кстати, перечисленные новшества будут применяться при расчете объема финансового обеспечения на выполнение государственного (муниципального) задания начиная с заданий на 2016 г. (на 2016 г. и на плановый период 2017 и 2018 гг.). Органами власти может быть установлен иной срок применения нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг с учетом общих требований в установленных сферах деятельности при расчете объема финансового обеспечения на выполнение государственного задания, но не позднее 1 января 2016 г.

Дополнения в части контроля и ответственности

Законом N 252-ФЗ Бюджетный кодекс дополнен ст. 269.2, которой установлены полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Напомним: к ним относятся Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ, местных администраций, Федеральное казначейство (п. 3 ст. 265 БК РФ).

Перечисленные ревизоры уполномочены на контроль не только за соблюдением бюджетного законодательства и иных актов, регулирующих бюджетные правоотношения, но и за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий. Можно предположить, что контролировать эти органы будут учредителей, выдавших задания своим учреждениям.

А чтобы это все не было пустым звуком, Законом N 252-ФЗ введена административная ответственность за нарушение порядка формирования государственного (муниципального) задания (новая ст. 15.15.15 КоАП РФ). В частности, на должностных лиц будет наложен административный штраф в размере от 10 тыс. до 30 тыс. руб., если будет выявлено и доказано нарушение порядка формирования и (или) финансового обеспечения выполнения государственного задания. Исключение составляет нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, за это ответственность предусмотрена отдельно (ст. 15.14 КоАП РФ).

Подведем итог. Фактически новшества Закона N 252-ФЗ в недалеком будущем приведут к «перезагрузке» формирования, финансового обеспечения и исполнения государственных заданий для всех типов государственных (муниципальных) учреждений. Для этого обновлен Бюджетный кодекс, скоро подойдет черед «апгрейда» подзаконных актов, после чего учреждениям и их учредителям придется формировать и исполнять (контролировать) государственные (муниципальные) задания по новым правилам.

И.Дубовик

Эксперт журнала

«Казенные учреждения:

бухгалтерский учет и налогообложение»