Макаров И. Н.

к. э. н., доцент кафедры «Экономика и финансы» Липецкий филиал РАНХиГС

МЕТОДИКА ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В НАЦИОНАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЕ

Аннотация: Статья посвящена разработке методики анализа и оценки эффективности проектов государственно-частного партнерства как формы активизации инвестиционной деятельности и инструмента развития национальной инфраструктуры.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, опекаемые блага, эффект, эффективность, проект, инвестиции, инфраструктура

Makarov I. N.

Russian Federation

METHODS OF ASSESSING THE EFFECTIVENESS OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN

NATIONAL INFRASTRUCTURE

Key words: public-private partnership, sponsored benefits, effect, efficiency, project, investments, infrastructure.

Поскольку государственно-частное партнерство (ГЧП) представляет собой особую форму деловой организации и одновременно форму осуществления инвестиционной деятельности, практикуемую с целью развития промышленности и производства опекаемых благ в зоне реализации проекта, а в качестве основных задач ГЧП выступают задача консолидации ресурсов представителей бизнеса и государственного сектора экономики, соответственно, методика анализа функционирования ГЧП и оценки его эффективности должна строится, исходя из необходимости проведения оценки эффективности не только коммерческой и бюджетной составляющих деятельности ГЧП, но и его социально-экономической эффективности, формируемой за счет сопровождающих деятельность ГЧП экстерналий.

Таким образом, возникает необходимость разработать методику анализа ГЧП, которая должна включать не только традиционно используемые в анализе системы показателей прибыли и рентабельности или показателей чистого дисконтированного дохода (NPV) и внутренней нормы доходности (IRR), используемых в финансово-инвести-ционном анализе, но и систему специальных показателей, позволяющих оценить бюджетную и социально-экономическую эффективность ГЧП-проекта.

Исходя из принципов дедукции и системного анализа, а также положений ресурсного, институционального подходов и теории фирмы, мы полагаем необходимым разработать общую методику экономического анализа и оценки эффективности деятельности государственно-частного партнерства, дополнив ее впоследствии рядом специфических показателей, характеризующих особенности функционирования ГЧП в различных секторах экономики.

При разработке методики анализа государственно-частного партнерства необходимо исходить из того, что данная методика должна быть применима на следующих основных этапах реализации инвестиционного проекта на основе ГЧП:

1. На начальной стадии проекта, включающей в себя процедуры конкурсного рассмотрения предполагаемых вариантов реализации проекта и выбора оптимального предложения и оптимального частного партнера (концессионера, оператора). Соответственно, разрабатываемая методика должна позволить оценить предполагаемую эффективность государственно-частного партнерства в разрезе бюджетной, коммерческой и социально-экономической составляющих, а также оценить вероятность невыполнения частным партнером взятых на себя обязательств, в том числе, вследствие возможного банкротства, и связанные с этим возможные затраты по смене частного партнера (партнеров).

2. На стадии реализации государственно-частного партнерства. В данном случае методика анализа ГЧП должна позволять провести анализ объема и качества производимых опекаемых благ, также ценовой политики и ее оптимальности в разрезе соответствия интересам общества, исходя из имеющихся бюджетных ограничений потенциальных покупателей (в случае производства и последующей реализации блага, имеющего смешанный характер, на которое может быть установлена цена для индивидуального потребителя) и затрат производителя (себестоимости производства опекаемого блага).

3. На стадии завершения проекта на основе государственно-частного партнерства. В данном случае анализ необходим для определения степени достижения целей, ради которых и осуществлялось государственно-частное партнерство, что особенно существенно в случае проектной формы ГЧП, а также

эффективности функционирования частного партнера, если предполагается возможность перезаключения контракта.

Таким образом, формируется следующая последовательность проведения анализа государственно-частного партнерства как сложного социально-экономического явления, инвестиционного проекта и одновременно формы деловой организации производства опекаемых благ:

1. Анализ предполагаемых характеристик инвестиционного проекта на начальной стадии, по нашему мнению, должен происходить в следующей последовательности и содержать следующие составляющие:

1.1. Анализ предполагаемой бюджетной эффективности ГЧП. Начинать с проведения данного анализа необходимо для определения целесообразности привлечения частного партнера и формирования государственно-частного партнерства. В случае недостаточного уровня бюджетной эффективности ГЧП может оказаться более целесообразным производить опекаемые блага посредством привлечения возможностей не государственного сектора экономики.

При проведении анализа бюджетной эффективности следует отталкиваться от системы следующих показателей:

A. Дисконтированный бюджетный денежный поток, который генерируется инвестиционным проектом на основе ГЧП в период t :

D»» TCFdirect+ TCFindirect+ ЕВЕ(+ NonTaxRevt

BLt t — -;—(1)

1 (1+ r)c v ‘

где: BCFt — бюджетный денежный поток, генерируемый ГЧП-проектом в периоде (году) t;

fCFj^irect — прямой налоговый денежный поток периода t — обусловленные реализацией ГЧП-проекта налоговые поступления в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты зоны (территории) осуществления ГЧП-проекта в течение периода t напрямую от финансово-хозяйственной деятельности ГЧП;

YCpmdirect — косвенный налоговый денежный поток периода t — налоговые поступления в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, обусловленные реализацией ГЧП в течение периода t от экономических агентов, не являющихся инвесторами или участниками государственно-частного партнёрства;

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

EBEt — экономия расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в период t, обусловленная реализацией ГЧП-проекта;

NonTaxRevt — доходы от использования государственного или муниципального имущества, создаваемого в ходе реализации государственно-частного партнерства;

г — требуемая доходность на вложение капитала из государственных средств.

Данный показатель содержится в «Методике расчета показателей и применения критериев эффективности региональных инвестиционных проектов», однако, исходя из схожести инвестиционных проектов с участием государства и проектов на основе ГЧП, мы считаем оправданным применение данного показателя и при оценке бюджетной эффективности проектов ГЧП.

B. Индекс бюджетной эффективности Р1В :

р, _ Zt=iBCFt пл

где: 1пх>1Р — объем поддержки ГЧП-проекта из средств государства, включая предоставление государственных гарантий.

С. Доля государственных инвестиций в общем объеме инвестиций в проект на основе государственно-частного партнерства

5к(С1Ш5С) = (3)

где: а?18С — величина приведенных государственных (муниципальных) инвестиций, вложенных в проект на основе государственно-частного партнерства в периоде (году)

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Э = lE=i(Bt- 3t)- KBt] (13)

где: Bt — стоимостная оценка результатов реализации инвестиционного проекта в периоде (году) t; Т — период, за который рассчитывается эффект от реализации инвестиционного проекта; 3t — затраты по осуществлению текущей деятельности в рамках инвестиционного в периоде (году) t. Однако, учитывая специфику инвестиционного проекта на основе государственно-частного партнерства, в данную формулу необходимо также ввести показатель, отражающий величину государственных вложений (инвестиций) в ГЧП-проект в стоимостной оценке, который, тем не менее, отражает величину не только финансовых вложений со стороны государства, осуществленных в ГЧП-проект (но и результатов НИОКР, интеллектуального капитала и иных аналогичных активов), а стоимостная оценка результатов деятельности проекта должна отражать также бюджетный денежный поток, генерируемый ГЧП-проектом: Bt = BCFt + FCFt (14)

А также:

KBt = GIt + KBHt (15)

Соответственно : Э = 1 (16)

где: ^ч, — общая величина инвестиций (капиталовложений), вложенных частными инвесторами (партнерами) в проект на основе государственно-частного партнерства в периоде (году) t реализации ГЧП-проекта.

Следует отметить, что специфика инфраструктурных проектов предполагает наличие значительного внешнего эффекта, который чаще всего превышает экономический эффект самого проекта, иногда являющегося отрицательным, и который (внешний) в процессе принятия решений зачастую является определяющим.

На основании выявленных показателей бюджетной, социальной (социально-экономической) и финансовой эффективности инвестиционного проекта на основе государственно-частного партнерства мы можем сформулировать критерий эффективности ГЧП-проекта:

(Э ^ та* П1

ig/ ^ min ( )

Или, в более расширенном варианте, критерием наиболее эффективного ГЧП-проекта в ряду альтернативных вариантов осуществления проектов на основе государственно-частного партнерства будет соотношение:

ГЭ = 2=1 э, = Я=! Bt — 2=i(3t + GIt + KBt) > 0 Э^тах

2T=1KBt>0 (18)

2t=1 GIt ^ min

1.4. Технико-экономический анализ рисков и анализ финансовых рисков проекта. Данные виды анализа необходимы для того, чтобы оценить степень технической реализуемости проекта и риски, сопровождающие процесс реализации проекта. Результаты проведения данных видов анализа должны послужить основой для определения вероятности банкротства частного партнера в ходе реализации проекта.

Методика проведения анализа технико-экономических рисков ГЧП-проекта должна разрабатываться исходя из отраслевой специфики сферы реализации ГЧП-проекта и достигнутого научного, технического и технологического уровня решений, техники, материалов и технологий, используемых, либо предполагаемых к использованию, в ходе реализации проекта на основе государственно-частного партнерства.

Анализ финансовых рисков ГЧП-проекта, по нашему мнению, должен проводиться по традиционным методикам, используемым в процессе финансового и инвестиционного анализа, с поправкой на возможность государственной поддержки реализации проекта.

2. Анализ достигнутых характеристик инвестиционного ГЧП-проекта на стадии реализации проекта, по нашему мнению, должен происходить в следующей последовательности и содержать следующие составляющие:

2.1. Анализ и оценка достигнутого объемов и структуры произведенных опекаемых благ по сравнению с изначально требуемыми и заложенными в качестве минимальных (и оптимальных) значений при разработке проекта на основе государственно-частного партнерства. Данная оценка должна производиться с учетов отраслевой специфики проекта и возможной замены благ, предусмотренных в изначальном варианте реализации ГЧП-проекта, на блага, обладающие более высоким уровнем качества или уровнем актуальности, в текущий момент реализации проекта.

2.2. В ходе ГЧП-проекта необходимо также проводить мониторинг и анализ тарифной политики, реализуемой в процессе осуществления проекта и динамики затрат. Данный анализ может осуществляться, в частности, с применением коэффициентов:

А. Характеризующих уровень цен по отношению к предполагаемым в изначальных условиях ГЧП-проекта:

А.1. Без учета уровня инфляции (в номинальном выражении): дЦ(Н)(- = -Цнф^- (19)

^ Ц(Нплан) У ‘

где: Ц(Нф)): — номинальная величина цены, на благо, производимое в ходе реализации проекта на основе государственно-частного партнерства в периоде (году) t реализации ГЧП-проекта;

Ц(Нплан) — номинальная величина цены, на благо, которое должно быть произведено в ходе реализации проекта на основе государственночастного партнерства, изначально заложенная в ходе проектирования. А.2. С учетом уровня инфляции (в реальном выражении):

дЦ(р^ = ЦН^ (20)

где: Ц — реальная (с учетом уровня инфляции) величина цены, на благо, производимое в ходе реализации проекта на основе ГЧП в периоде (году) t реализации ГЧП-проекта. Условием ценовой оптимальности ГЧП-проекта будет:

Г дЦ(Р^ ^ min 12=1 ДЦ(РХ ^ min

т _TT™ (21)

B. Величина реально затраченных капиталовложений в ходе реализации проекта по отношению к первоначально планируемым (как государственным так и частным) в фактически действующих ценах с учетом накопленного уровня инфляции:

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

дКВ = ^ (22)

КВплан

где: КВф,- — фактическая величина инвестиций (капитальных вложений), осуществленных в периоде (году) t реализации ГЧП-проекта, в ценах с учетом накопленного за время осуществления проекта уровня инфляции;

КВплан — плановая величина необходимого объема инвестиций, заложенная в процессе разработки проекта на основе государственно-частного партнерства.

Условием оптимальности ГЧП-проекта по соотношению реально затраченных и планируемых инвестиционных вложений будет:

( дКВ,- ^ min

12=1 дКВ ^ min (23)

3. Анализ достигнутых в ходе реализации проекта характеристик инвестиционного ГЧП-проекта, в процессе завершения проекта, который, по нашему мнению, должен происходить в следующей последовательности и содержать следующие составляющие:

3.1. Количество пересмотров условий контрактов в процессе реализации государственно-частного партнерства. При этом условием оптимальности частного партнера станет минимальное количество (в разах) изменений первоначальных условий, с учетом уровня существенности внесенных (вносимых) изменений. Уровень существенности в изменении условий, которые возможно оценить в количественном выражении, по нашему мнению, можно оценить по методике определения уровня существенности в аудите. В случае невозможности проведения количественной оценки уровня существенности вносимых в первоначальный договор о изменений в количественных показателях — они должны быть оценены в баллах посредством проведения экспертного опроса (по аналогии с аудитом — в соответствии с профессиональным суждением эксперта).

3.2. Уровень достигнутой интегральной эффективности проекта на основе государственно-частного партнерства. При этом должны оцениваться уровень достигнутой интегральной эффективности (и, соответственно, эффектов) ГЧП-проекта по отношению к изначально планируемым при разработке проекта, как в целом, так и по отдельным составляющим.

Таким образом, исходя из специфики государственно-частного партнерства как особой системы отношений бизнеса и власти, формируемой с целью производства опекаемых благ, нами был разработан комплекс методов анализа и оценки эффективности государственно-частного партнерства, включающий в себя проведение анализа реализации ГЧП-проекта в разрезе следующих составляющих:

1. Проведение анализа бюджетной эффективности государственно-частного партнерства с использованием соответствующих коэффициентов.

2. Проведение анализа финансовых показателей государственно-частного партнерства, при его рассмотрении с позиции инвестиционного проекта и осуществления текущей деятельности.

3. Анализ социальной эффективности проекта, которая будет выражаться в параметрах, связанных с изменением производимых в результате осуществления ГЧП опекаемых благ — предполагает рассмотрение ГЧП с позиции объема и качества произведенных опекаемых благ и сопровождающих внешних эффектов (бюджетная и социально-экономическая эффективность).

Список литературы

1. Беспалов М. В. Национальное государство как субъект глобализации в условиях трансформации социально-экономической системы // диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Тамбов, 2006.

2. Беспалов М. В. Развитие предпринимательской деятельности на основе построения эффективной налоговой политики в условиях нестабильной экономики // Финансы и кредит. 2009. № 43. С. 45-53.

3. Беспалов М. В. Повышение конкурентоспособности региональной экономики посредствам реализации эффективной государственной и региональной социально-экономической политики / Региональная экономика: теория и практика. 2010. № 19. С. 71-75.

Вопрос о том, нужен ли отдельный закон о государственно-частном партнерстве, обсуждается уже давно. На практике существует потребность в принятии подобного закона и на федеральном уровне, ввиду отсутствия единого нормативно-правового акта, который регулировал бы все вопросы, возникающие в сфере ГЧП, и на уровне субъектов Федерации, где государственно-частное партнерство и должно развиваться.

ГЧП-инструментарий позволяет привлекать частные инвестиции в развитие социальной инфраструктуры, а также более эффективно расходовать бюджетные средства в ходе реализации инфраструктурных проектов в сфере транспорта, жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, создания инновационных технологий. Выработка системного подхода к решению этих задач особенно актуальна в текущих сложных экономических условиях.

Очевидно, что направления развития инфраструктуры должны определять государственные и муниципальные органы власти на основе разработанной и принятой ими нормативной базы. Создание оптимальных основ законодательного регулирования государственно-частного партнерства требует тщательного предварительного изучения многих сфер законодательства. Это связано, прежде всего, с тем, что федеральное регулирование этой области носит рамочный, общий характер. Региональные законы могли бы конкретизировать нормы, установленные на федеральном уровне, а также определить конкретные механизмы взаимодействия органов исполнительной власти субъекта Федерации и инвестора – инициатора ГЧП-проекта. Кроме того, закрепление в региональном законе порядка применения ГЧП-инструментов позволило бы снизить правовые риски, разрешить правовые коллизии, восполнить пробелы, устранив тем самым правовую неопределенность в толковании отдельных норм закона. Это способствовало бы существенному повышению доступности финансовых ресурсов на банковских и фондовых рынках, а значит большей привлекательности ГЧП-проектов для частных инвесторов.

Вместе с тем приходится констатировать, что при достаточно развитом федеральном законодательстве нормативные основы ГЧП в субъектах РФ на сегодняшний день в большинстве случаев не имеют системного характера. При этом власти различных субъектов весьма активно конкурируют друг с другом за привлечение национальных и иностранных инвесторов. Очевидно, что наличие качественного законодательства в этой сфере поможет обеспечить существенный рост региональной экономики за счет привлечения инвестиций российских организаций регионального и общефедерального значения, а также международных компаний.

Региональные законы о ГЧП

На сегодняшний день законы о ГЧП приняты лишь в нескольких субъектах РФ (Республики Алтай, Дагестан, Калмыкия, Томская область, город Санкт-Петербург) при этом большая их часть имеет ряд существенных недостатков. Эти законы

• не учитывают опыта реализации федеральных ГЧП-проектов и сложностей, возникших в ходе применения существующей нормативной базы;
• не охватывают значительного количества инструментов, которые действительно интересны региональным и национальным инвесторам;
• имеют невысокий уровень юридической техники, что приводит к коллизиям с нормами федерального законодательства;
• основаны на неверном представлении о реальном содержании различных ГЧП-инструментов, потому носят откровенно декларативный характер.

Нормативный акт регионального уровня о порядке реализации ГЧП-проектов должен в первую очередь обеспечивать активизацию различных форм государственно-частного партнерства и единую процедуру реализации подобных проектов (в первую очередь в части организации конкурсов).

Поскольку нормативные акты, регулирующие инвестиционные процессы, приняты во всех регионах относительно давно и не учитывают актуальных возможностей проектного финансирования и ГЧП, объективно необходимо разрабатывать специальный закон о ГЧП, уделив особое внимание формированию принципов, на которые будет опираться субъект РФ при участии в ГЧП-проектах; определению конкретных форм такого участия; описанию процедур инициализации и реализации проекта; отбора партнеров, а также установлению основных условий, на которых субъект РФ будет участвовать в проектах.

В целом структура регионального ГЧП-законодательства может выглядеть следующим образом:

1) закон субъекта РФ о государственно-частном партнерстве;

2) иные акты в сфере инвестиционной деятельности, соответствующие основному закону;

3) подзаконные нормативные акты субъекта Российской Федерации, принятые на основании положений закона в целях конкретизации и реализации его отдельных норм.

Базовый нормативный акт в области ГЧП, очевидно, должен быть принят в форме закона, поскольку именно такая форма обеспечит легальность действий органов власти в области ГЧП, в частности в ситуациях, не урегулированных федеральным законодательством и открытых для нормативного закрепления или практической реализации субъектами РФ, а также судебную защиту соответствующих соглашений. Также не следует забывать, что гражданское законодательство отнесено к ведению Российской Федерации, соответственно закон о ГЧП субъекта РФ должен соответствовать федеральному гражданскому праву.

Содержание самого закона о ГЧП, принятого в регионе, может быть различным. Однако целесообразно обозначить ряд основных вопросов, которые необходимо урегулировать для того, чтобы закон стал работоспособным и обеспечивал возможность выполнения поставленных задач:

• цели и предмет регулирования регионального закона;
• формы участия региона в ГЧП и виды соглашений, заключение которых осуществляется в соответствии с данным законом;
• объекты соглашений;
• существенные условия соглашений;
• процедуры инициализации проекта и выбора партнера, в том числе наделения органов власти полномочиями по разработке отдельных инструкций, методик и т.п.;
• виды и формы гарантий, условия предоставления их партнеру (частному инвестору, оператору, инициатору проекта);
• порядок распределения рисков между государственным и частным сектором.

Федеральный закон о ГЧП

Издание закона, исходя из основ теории государства и права, – этап оформления определенных общественных отношений в норму права. Существует мнение, что отношения в сфере государственно-частного партнерства в значительной степени сформированы в России и их необходимо урегулировать. Главный аргумент в пользу принятия федерального закона о ГЧП – необходимость легального определения самого государственно-частного партнерства.

В соответствии с определением, используемым в официальных документах Организации экономического сотрудничества и развития, государственно-частное партнерство – это любые официальные отношения или договоренности на фиксированный или неограниченный период времени между государственными и частными партнерами, в рамках которых обе стороны взаимодействуют в процессе принятия решения и соинвестируют ограниченные ресурсы (например, деньги, персонал, оборудование, информацию) для достижения конкретных целей в определенной области.

Данное определение не претендует на исключительность и универсальность, не носит юридико-технического характера, однако фокусирует внимание законодателя на главных задачах: обеспечить базовый инструментарий, определить основные принципы взаимодействия государственного и частного сектора и, возможно, установить организационно-правовые формы такого взаимодействия.

Положительный эффект от разрешения указанных вопросов может быть получен, по мнению ряда экспертов, лишь в случае принятия отдельного нормативного акта о государственно-частном партнерстве. С юридической точки зрения оформить ГЧП возможно путем использования различных правовых конструкций, как общих, так и специально разработанных. К таким конструкциям, в частности, относятся:

• концессионные соглашения;
• квазиконцессионные формы (контракты жизненного цикла и сервисные контракты);
• соглашения о разделе продукции;
• инвестиционные договоры с определением прав на создаваемые объекты;
• арендные договоры с инвестиционными обязательствами;
• договоры о совместной деятельности;
• различные смешанные договоры.

Очевидно, что в силу своей комплексности общие вопросы ГЧП будут регулироваться гражданским законодательством и, кроме того, нормами бюджетного, налогового и иных отраслей права, Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Федерального закона от 21 декабря 2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и т.д.

Заключение

Итак, предпосылки для принятия специального нормативного акта о государственно-частном партнерстве на региональном и федеральном уровнях различны. В случае с регионами очевидно, что подобный закон позволит как минимум модернизировать существующую (формировавшуюся с начала 90-х годов) нормативную базу в сфере инвестиционной деятельности. Кроме того, региональный закон о ГЧП обеспечит развитие данного института в соответствии с федеральными нормами, а также имеющимися в субъекте нормами о поддержке инвестиционных проектов. В зависимости от предмета ведения органы власти субъектов РФ смогут либо конкретизировать федеральные нормы (например, процедуры проведения региональных концессионных конкурсов), либо урегулировать отдельные вопросы на своем уровне (например, формы консолидации муниципальных проектов под единые региональные конкурсы). Такие решения должны приниматься с учетом всех особенностей конкретного региона, в том числе его социально-экономического положения.

Необходимость принятия федерального закона о ГЧП не столь очевидна, а предполагаемое его содержание вызывает множество споров. Либо это будет декларативный акт, определяющий основные принципы государственно-частного партнерства – и в этом случае его практическая ценность остается под вопросом, – либо в рамках данного закона будут сформулированы конкретные формы ГПЧ и процедуры их использования, что потребует корректировки практически всего законодательства в данной сфере.

Салихов Х. М., Депутат Государственной Думы Федерального Собрания РФ, председатель подкомитета по развитию государственно-частного партнерства

Нормативная база о государственно-частном партнерстве существует в зачаточном состоянии – законы о ГЧП есть лишь в нескольких субъектах РФ. В условиях кризиса необходимость регулирования отношений власти и частного бизнеса потеряла остроту в силу отсутствия инвестиционной активности в большинстве регионов. Несмотря на это работать в направлении формирования соответствующей федеральной и региональной нормативной базы необходимо именно сегодня. С учетом позиций, представленных в статье, целесообразно межведомственным рабочим группам по ГЧП в Государственной Думе и Совете Федерации разработать так называемую Белую книгу (Рекомендации органам власти субъектов РФ по совершенствованию региональной нормативной базы в сфере ГЧП), принимая во внимание практику применения уже существующих актов о ГЧП регионального уровня и необходимость обеспечить соответствие этих актов нормам федерального инвестиционного законодательства.

Кабанова И.Е.

Развитие государственно-частного и муниципально-частного партнерства обусловлено двумя главными факторами:

– изношенностью инфраструктуры и явно сформулированным запросом общества на новое качество этой инфраструктуры;

– недостаточностью средств федерального, региональных и местных бюджетов на поддержание, эксплуатацию и обновление инфраструктурных объектов.

Подавляющее большинство объектов коммунальной и социальной инфраструктуры было построено еще во времена существования Советского Союза и достигло предела нормативного срока службы. При этом население ожидает появления новых качественных современных медицинских и образовательных учреждений, спортивных сооружений, объектов культуры. Ни региональных, ни муниципальных бюджетных средств при тех объемах вложений, которые требуются в эту инфраструктуру, недостаточно, особенно в условиях дотационности подавляющего большинства муниципальных бюджетов. В указанной ситуации сотрудничество публичной власти и бизнеса, в частности в форме государственно-частного и муниципально-частного партнерства, видится наиболее оптимальным инструментом в целях привлечения внебюджетного финансирования осуществления социальных функций публично-правовых образований.

Осуществление государственно-частного партнерства и муниципально-частного партнерства в Российской Федерации регулируется нормами Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон об МЧП), Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», а также иными актами федерального и регионального законодательства и муниципальными правовыми актами.

В качестве заявленных целей создания партнерства в законодательстве указаны привлечение частных инвестиций и помощь со стороны частных инвесторов публичному партнеру в осуществлении его функций, в том числе в увеличении количества публичных услуг, оказываемых населению, а также в повышении их доступности и качества.

В законодательстве закреплен субъектный состав соглашения о муниципально-частном партнерстве, основание и содержание их деятельности (ст. ст. 3, 5 Закона об МЧП). Несмотря на указание в п. 4 ст. 3 Закона об МЧП на то, что в качестве публичного партнера может выступать уполномоченный на это орган местного самоуправления, публичным партнером является именно публично-правовое образование, т.е. само муниципальное образование как лицо, обладающее предоставляемым частному партнеру недвижимым имуществом.

По составу участников рынок государственно- и муниципально-частного партнерства в России еще только структурируется, поэтому выделение иных групп субъектов, участвующих в реализации проектов таких соглашений, далеко не всегда возможно. Практика привлечения, например, профессиональных операторов к управлению и эксплуатации объектов соглашений об МЧП имеет место, но системным явлением это еще не стало. К примеру, в автодорожной сфере операторы зачастую тесно связаны или даже создаются самими инвесторами (частными или публичными), по договору с которыми операторы получают фиксированную плату за создание необходимых элементов автодороги, ее обслуживание и поддержание в надлежащем состоянии, оборудование автодороги системой автоматизированного контроля движения, системой сбора платы, а также за сбор платы с пользователей по тарифам, утвержденным государственной компанией «Автодор».

В сфере коммунального хозяйства на частных операторов изначально делалась ставка как на ресурс обновления отрасли, поскольку подразумевалось, что они обеспечат профессиональное управление объектами ЖКХ, их техническое переоснащение и внедрение эффективных управленческих и технологических решений. Однако в коммунальной и социальной сферах, в отличие от автодорожной отрасли, отдельные операторы чаще всего отсутствуют – эксплуатацией объекта занимается частный партнер-инвестор. В современных российских условиях социальная сфера не представляется заманчивой для частных партнеров, но, как показывает зарубежный опыт, развитие муниципально-частного партнерства именно в этой сфере способно дать серьезный импульс созданию и развитию операторского бизнеса.

В свою очередь, эффективный операторский бизнес способен не только профессионально управлять инфраструктурными и социально значимыми объектами, но и становиться инвестиционно привлекательным фактором: они начинают направляться не просто в объекты, но в объекты с компетентным и успешным оператором.

Так, к примеру, было в Великобритании, где в рамках соглашений о муниципально-частном партнерстве начиная с 2005 г. были сооружены оздоровительные и досуговые центры локального значения в нескольких небольших и средних по количеству жителей городах, которые, по оценкам представителей местных властей, создали дополнительную привлекательность этих территорий, а у людей появилось желание здесь жить и работать. Строительство спортивно-досуговых объектов, принадлежащих на праве собственности муниципалитетам, послужило толчком к развитию отрасли управления такими предприятиями и появлению нескольких конкурирующих операторских сетей.

Российский опыт по привлечению частных инвесторов к реконструкции и эксплуатации социальных объектов пока не так успешен, в том числе из-за недостаточной активности публичных партнеров «на информационном поле». Для того чтобы перечень объектов для потенциальных частных партнеров, находящийся на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о проведении торгов (раздел «Информация о конкурсах на право заключения концессионных соглашений/соглашений о ГЧП/МЧП и о предложениях инвесторов») был рабочим инструментом для инвестора, необходимо формировать его максимально детально, чтобы публикуемая информация представляла практическую ценность для участников рынка.

Муниципально-частное партнерство – это взаимодействие исключительно в целях исполнения полномочий, закрепленных за органами публичной власти, следовательно, наличие закрепленных и «стабильных» (не перераспределяемых в зависимости от политической конъюнктуры и результата противоборства различных элит – местных и региональных, региональных и федеральных и т.п.) полномочий – это ключевой фактор развития муниципально-частного партнерства.

В условиях довольно сложной системы распределения и перераспределения полномочий между региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления по обеспечению деятельности инфраструктурных систем актуальность приобретает модель трехстороннего партнерства: «регион – муниципалитет – частный партнер». Следует отметить, что в чистом виде проекты муниципально-частного партнерства реализуются достаточно редко. Как правило, для успеха проекта необходимо подключение региональных властей.

В муниципальных правовых актах подчеркивается, что муниципально-частное партнерство представляет собой взаимовыгодное сотрудничество муниципального образования с частным партнером на основе соглашения в целях создания, реконструкции, модернизации, обслуживания или эксплуатации объектов социальной и инженерной инфраструктуры. Практически любой проект муниципально-частного и государственно-частного партнерства подразумевает реализацию в течение длительного периода времени, как правило 10 – 15 лет и более. Обеспечить эффективную реализацию проекта и минимизацию рисков каждого из партнеров возможно, только контролируя каждый этап его жизненного цикла.

К обязанностям частного партнера относятся эксплуатация (в ряде случаев – и создание) и техническое обслуживание объекта соглашения в соответствии с условиями соглашения.

Объект МЧП должен передаваться частному партнеру полностью в тех случаях, когда он представляет собой имущественный комплекс. Иначе частные партнеры, не заинтересованные в получении, например, теплоэнергетического комплекса полностью, будут предпочитать брать объекты, наиболее привлекательные с точки зрения возврата вложенных инвестиций, оставляя иные объекты без финансовой поддержки, что может негативно сказаться на функционировании комплекса в целом.

В настоящий момент низкая инвестиционная привлекательность объектов коммунального комплекса обусловлена прежде всего высокими рисками прогнозируемости доходов будущих периодов, что напрямую связано с вопросами установления долгосрочных тарифов.

Значительная часть реализуемых в настоящее время проектов муниципально-частного партнерства в коммунальной сфере на самом деле практически не включает в себя серьезных инвестиционных обязательств частного партнера, равно как и обязательств публичного партнера по созданию условий для возврата вложенных инвестиций, тогда как инвестиционную привлекательность проектов муниципально-частного партнерства в коммунальном хозяйстве обеспечивает прогнозируемость будущих доходов, которая определяется в рамках российского законодательства значениями долгосрочных параметров тарифного регулирования. Наличие в соглашении четко закрепленного перечня долгосрочных параметров и понятных условий перечисления платы концедента дает концессионеру возможность проводить качественное планирование будущих денежных потоков и возвратности осуществленных инвестиций.

Также рекомендуется Вам:

Кроме того, передача коммунальных сетей частным партнерам в качестве объектов муниципально-частного партнерства связана с рисками ухудшения качества услуг и роста тарифов. Действительно, модернизация и реконструкция теплоэнергетического комплекса – финансово затратные мероприятия. Естественно, это приводит к увеличению тарифа на тепловую энергию для конечного потребителя. При этом рост тарифа ограничен индексами платы граждан. Следовательно, возникает необходимость выделения субсидии на покрытие разницы между тарифами, рассчитанными для населения с применением индекса платы граждан, и расчетным тарифом для частного партнера. Размер необходимых при этом субсидий может достигать сотен миллионов рублей, найти которые без помощи федеральных и региональных властей большинство муниципалитетов не сможет.

Отсутствие у органов местного самоуправления полномочий по установлению тарифов и нормативов потребления коммунальных услуг существенно осложняет заключение и реализацию инвестиционных проектов в данной сфере.

В качестве позитивного примера организации муниципально-частного партнерства можно привести французский опыт, который получил название «регулирование без регулятора», заключающийся в отказе от государственного регулирования тарифов в том случае, если объект коммунального хозяйства эксплуатируется частным партнером. Тариф частного оператора является рыночной конкурентной ценой, определяемой на основе публичного конкурса. В договоре между муниципалитетом и частным партнером фиксируются параметры изменения тарифа, обязательства оператора по обслуживанию существующих и новых потребителей, требования публичного партнера к качеству оказываемых услуг и к информации, которая будет ежегодно предоставляться муниципалитету.

Полезно в российской муниципальной, региональной и федеральной практике заключения партнерских соглашений учитывать юридические принципы, разработанные французской юридической доктриной для подобных договоров. Они касаются следующих аспектов:

– обеспечения права публичной власти на одностороннее изменение договора в случае, если это соответствует публичным интересам (однако данные изменения не могут касаться финансовых взаимоотношений публичного и частного партнера и существенных условий договора);

– обеспечения права населения на бесперебойность обслуживания и получение коммунальных услуг. Оператор в одностороннем порядке не имеет права приостановить исполнение своих обязательств по договору, даже если публичная власть нарушает его условия;

– обеспечения права оператора на получение достаточного дохода для выполнения своих обязательств. Если публичная власть в одностороннем порядке требует, к примеру, повысить качество предоставляемых услуг, то частный партнер должен иметь возможность повысить тариф, чтобы выполнить изменившиеся требования.

В результате реализации указанных принципов на рынке коммунальных услуг складывается здоровая конкуренция, способствующая как установлению конкурентных тарифов, так и улучшению качества оказываемых публичных услуг, на что направлено и российское правовое регулирование муниципально-частного и государственно-частного партнерства. Возможно, учет лучшего европейского опыта позволит реализовать заложенный в правовых нормах потенциал с тем, чтобы сделать муниципально-частное и государственно-частное партнерство одним из ключевых механизмов реформирования объектов коммунальной, дорожно-транспортной, социальной и производственной инфраструктуры.

Литература

1. Бик С. Эффективный оператор в проекте ГЧП может стоить больше самого объекта / С. Бик // ГЧП журнал. 2017. N 14. С. 10 – 15.

3. Изотов А. Муниципально-частное партнерство – путь развития муниципальных образований / А. Изотов // Российская муниципальная практика. 2017. N 1. С. 20 – 23.

СЗ РФ. 2015. N 29 (часть I). Ст. 4350.

СЗ РФ. 2005. N 30 (часть II). Ст. 3126.

См., например: решение администрации Ермолинского сельского поселения Вяземского муниципального района от 26 июля 2017 г. N 11 «Об утверждении Положения о муниципально-частном партнерстве на территории Ермолинского сельского поселения Вяземского района Смоленской области»; Постановление главы сельского поселения поселок Бабынино Бабынинского муниципального района от 18 июля 2017 г. N 65 «Об утверждении Положения о муниципально-частном партнерстве в муниципальном образовании сельское поселение «Поселок Бабынино». URL: http://babynino-adm.rn/documents/285.html.

См.: Бик С. Эффективный оператор в проекте ГЧП может стоить больше самого объекта // ГЧП журнал. 2017. N 14. С. 14 – 15.

URL: https://torgi.gov.ru/lotSearch1.html?bidKindId=6.

Есин В.В. Сферы применения муниципально-частного партнерства и государственно-муниципально-частного партнерства // Конституционное и муниципальное право. 2017. N 9. С. 67.

См.: решение администрации Ермолинского сельского поселения Вяземского муниципального района от 26 июля 2017 г. N 11 «Об утверждении Положения о муниципально-частном партнерстве на территории Ермолинского сельского поселения Вяземского района Смоленской области»; Постановление главы сельского поселения поселок Бабынино Бабынинского муниципального района от 18 июля 2017 г. N 65 «Об утверждении Положения о муниципально-частном партнерстве в муниципальном образовании сельское поселение «Поселок Бабынино».

Там же. С. 209.

Изотов А. Муниципально-частное партнерство – путь развития муниципальных образований // Российская муниципальная практика. 2017. N 1. С. 22.

Должна ли существовать конкуренция в инфраструктуре — сложный вопрос. Но внедренная ФАС модель (конкурс на входе за право оказания услуг с использованием публичного имущества) не учитывала ни необходимости существенного бюджетного финансирования на подготовку этих конкурсов (для оценки и регистрации имущества), ни расходов на разработку долгосрочных программ, проектной, контрактной и конкурсной документации.

В результате до изменений, внесенных в концессионное законодательство в 2011 году, не было заметных новых конкурсов — ни арендных, ни концессионных, а количество операторов, ведущих деятельность больше, чем в одном городе (то есть конкурирующих), сократилось втрое. Но и сейчас массовость концессионных коммунальных конкурсов неизбежно приводит к большому количеству конкурсов с единственным участником.

Спрашивается, а был ли шанс? Например, в Великобритании рынок водоснабжения единовременно разделили более 15 региональных компаний. Между ними ведется так называемая сравнительная конкуренция по показателям технической и экономической эффективности. С ее учетом формируются среднесрочные бизнес-планы и тарифы. Кто проигрывает в конкуренции, неизбежно получает меньшую доходность, теряет в стоимости акций, становится целью для поглощений и привлекает капитал в реструктуризацию. И этот эффект воспроизводится не раз в 30–50 лет, как при конкуренции на входе, а раз в пять лет с нормальной сменой неэффективного собственника.

Регионы и ГЧП

Вторая попытка регионов выйти за пределы распределительной модели бюджетного финансирования была связана с волной региональных законов об условиях участия регионов в проектах государственно-частного партнерства (ГЧП). Привлеченные успехами Санкт-Петербурга, где в 2008 году был принят специальный закон о реализации стратегических проектов развития, более 60 регионов без указки сверху последовали этому примеру.

К тому времени для развития инфраструктуры внедрялись концессии. Но, к сожалению, об этом не знал ЦБ, который задержался на шесть лет с перемещением концессионных кредитов из четвертой категории качества в намного более надежную вторую (с резервированием до 20% вместо 100%). Запущенная из лучших побуждений разработка рамки для региональных законов в итоге привела к созданию федерального закона о ГЧП 2015 года.

Закон был выстроен по наилучшим практикам, четко отличая государственный или муниципальный заказ от прочих видов договорных отношений с участием органов власти. Беда лишь в том, что он не заработал: до сих пор нет ни одного нового проекта, а все, что было до, — замерло.

Одна из причин — необходимость проверки так называемого сравнительного преимущества использования ГЧП по сравнению с госзаказом. Физическая способность Минэкономразвития обеспечить такую проверку в масштабах российского рынка вызывала вопросы, поэтому разработчики закона из Центра развития ГЧП предложили создать специальную ассоциацию со своим участием и под эгидой Торгово-промышленной палаты, которая выполняла бы соответствующие заказы. Возможно, это поможет решить проблему нехватки «мощности». А вот методическая неготовность к использованию этой процедуры остается. Предполагается давать финансовую оценку рискам своевременной (и в рамках сметы) реализации проекта при госзаказе и при ГЧП. Когда такая процедура внедрялась в Европе, для оценки рисков была собрана реальная статистическая база. В России за пять лет такая база данных не найдена и не собрана, методика предлагает интервальные оценки рисков на основе экспертного мнения. А где гарантия, что оно не предвзято?

Деньги концедента

Третья волна региональной инициативы — это проекты строительства автодорожной и социальной инфраструктуры с использованием платы концедента. Эту модель внедрили чиновники, пришедшие в Минтранс из Петербурга.

В западном опыте отличают концессию (окупаемость за счет коммерческих доходов) и ГЧП (окупаемость за счет платежей публичного партнера). Наш законодатель назвал концессию одной из форм ГЧП и определил ее специфику по праву собственности на объекты: в концессии оно у концедента (государства), а в ГЧП — у частного партнера. Фактически российская модель концессии с платой концедента — это ГЧП в западном понимании. Такая модель нужна для проектов, где нет достаточных или вообще нет коммерческих источников окупаемости: строительства бесплатных или долго окупаемых дорог, школ и детсадов, зданий органов власти, больниц, объектов коммунального хозяйства за пределами крупных городов.

Эта модель понятна и для банков, и для пенсионных фондов. Она приемлема по уровню рисков, возлагаемых на вновь возникающих операторов, которые могут быть отличными проектировщиками, строителями и технарями, но еще долго будут набивать шишки в тарифном регулировании и работе с потребителями. Поэтому вновь поднялась региональная волна. Но вот теперь и эта модель оспорена.

Концессия, а не госзаказ

Трасса Стерлитамак — Кага — Магнитогорск связывает два промышленных центра, сокращая дорогу в разы. При этом она присоединяет Челябинскую область и Восточный Урал к международной транспортной магистрали Западная Европа — Западный Китай, то есть к зоне экономического пояса Шелкового пути. Однако, несмотря на ее потенциал, трафик не способен покрыть капитальные затраты немедленно.

Законом о ГЧП определены критерии, отделяющие госзаказ от ГЧП. Концессии отнесены к ГЧП, хотя форма договора и процедура конкурса регулируются отдельным законом о концессионных соглашениях. Анализ башкирского контракта по этим критериям однозначно квалифицирует проект не как госзаказ, поскольку:

— проект объединяет риски проектирования, строительства и эксплуатации;

— инвестор несет риск не построить дорогу в рамках сметы и в срок и может потерять часть внесенного капитала в рамках обеспечения долгового финансирования и штрафных санкций;

— инвестор несет риск ненадлежащей эксплуатации, рискуя потерять часть капитала за счет выплаты штрафных санкций;

— половина расходов на строительство обеспечивается за счет собственных и привлеченных средств инвестора;

— около 20% расходов на эксплуатацию и на возврат инвестиционных расходов покрывается за счет тарифной выручки от использования построенного инвестором объекта, которая собирается в бюджет, который далее платит концессионеру.

Как можно заметить, налицо отсутствие квалификации в анализе проекта.

Но гораздо большая беда — это сама политика, направленная на то, чтобы задавить аренду, ГЧП и концессии, оставив только госзаказ, то есть все ту же распределительную модель.

Точка зрения авторов, статьи которых публикуются в разделе «Мнения», может не совпадать с мнением редакции.​

СО

о р

о

3 <

со о

X X £

Контракт государственно-частного партнерства

Рекомендации по содержанию контракта на основе международного опыта

Е. В. Попова,

председатель Комитета Торгово-промышленной палаты по содействию модернизации и технологическому развитию

Контракт является финансовой и юридической основой государственно-частного партнерства. Само понятие партнерства предполагает построение сложного контрактного комплекса, адаптированного к проекту, который значительно отличается и от классического контракта государственных закупок, и от контрактов частного права.

Несмотря на то, что каждая страна имеет свою собственную юридическую базу, существует общая юридическая основа государственно-частных партнеров.

Нет единого «типового контракта», но есть обязательные разделы, которые входят во все контракты государственно-частного партнерства.

По мнению автора, рассмотрение этого обязательного содержания контрактов имеет очень большое значение для использования на практике в России в целях развития государственно-частного партнерства и составления типовых форм концессионных соглашений. Современные зарубежные контракты государственно-частного партнерства имеют следующую структуру.

«Раздел 1. Стороны соглашения»

Необходимо учитывать, что государственно-частное партнерство, которое обсуждается двумя

В настоящее время перед Россией стоит важная задача развития инфраструктуры в условиях ограниченных финансовых возможностей. Государственно-частное партнерство, предполагающее сложную систему взаимодействий государства, отечественных и зарубежных инвесторов, банковских институтов является одним из эффективных путей решения этой задачи.

Контракт является финансовой и юридической основой государственно-частного партнерства. Само понятие партнерства предполагает построение сложного контрактного комплекса, адаптированного к проекту, который значительно отличается и от классического контракта государственных закупок, и от контрактов частного права.

Несмотря на то, что каждая страна имеет свою собственную юридическую базу, существует общая юридическая основа государственно-частных партнеров.

Нет единого «<типового контракта», но есть обязательные разделы, которые входят во все контракты государственно-частного партнерства.

По мнению автора, рассмотрение этого обязательного содержания контрактов имеет очень большое значение для использования на практике в России в целях развития государственно-частного партнерства и составления типовых форм концессионных соглашений.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство (ГЧП); концессионные соглашения; договорные обязательства частного партнерства; редакция договора; разделение рисков; операционные риски; финансовые риски; режим владения имуществом; налоговый режим; государственный контроль.

партнерами, в действительности является трехсторонним контрактом, в котором пользователь не может не присутствовать.

Если он не приглашен за стол переговоров, пользователь, который является главным «спонсором» государственно-частного партнерства или будет им через определенный срок, даст однажды напомнить о себе партнерам, подписавшим контракт. В развитых странах это может принять форму, в частности, спорного вопроса об уровне тарифов; в развивающихся странах это может выразиться недовольством населения и даже увеличением уровня неплатежей.

«Хорошее» государственно-частное партнерство, которое будет развиваться в течение всего срока проекта и достигнет результатов в количественном и качественном планах по улучшению обслуживания, — не приемлет распределение прибыли только в пользу частного партнера или/и устроителя концессии. «Трехстороннее» контрактное равновесие должно стать центральной заботой договаривающихся сторон.

«Раздел 2. Финансовые статьи контракта»

Данные статьи имеют особо важное значение. Они устанавливают тарифы или критерии их определения, условия их пересмотра, определяют финансовые

взаимоотношения между государством и частным сектором.

Финансовый подход основывается на анализе рисков проекта (рассматривается в отдельной статье контракта) и структурировании финансирования, позволяющего оптимизировать использование различных имеющихся в наличии финансовых инструментов в соответствии с проектом. В первую очередь, финансисты должны обратить внимание на внутренние характеристики проекта (рентабельность, квалификация партнеров, существование «гарантированных» доходов, социально-экономическая среда).

Финансовое структурирование имеет большое значение для успеха проекта. Характеристики проектов в государственно-частном партнерстве (в особенности срок их действия, их стоимость и то обстоятельство, что финансирование опирается на потоки доходов и риски, сопутствующие им) делают неэффективными классические решения финансирования.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Финансовый подход должен объединять различные типы финансовых инструментов в зависимости от характеристик, свойственных проекту, целей различных участников и вкладов со стороны частных спонсоров и государственных инициаторов партнерства. Привлечение различных типов финансовых источников (инвестиции, рынки, облигации, классические займы, второстепенные долги т. д.) должно адаптироваться к различным элементам проекта. Особое внимание должно уделяться структурированию отношений между партнерами и разделению обязательств.

Этот раздел часто включает положения, предусматривающие возможность пересмотра условий контракта, особенно в части тарифов.

Наличие условий для пересмотра контракта, условия эксклюзивности в контрактах, ценовая политика и учет внешних воздействий являются основополагающими положениями для развития проекта.

Во Франции государственный совет детально разработал регулирующие положения в отношении финансовых статей контракта, исключив, например, тарифы, которые налагали на пользователя расходы, не имеющие отношения к объекту обслуживания или необоснованные платежи концессионера устроителю концессии. В других странах встречаются разные ситуации, но ясно то, что социально-политическая «чувствительность» тарифов является универсальным вопросом.

Однако вопрос уровня тарифов далеко не единственный. Структура тарифов является также значимой и требует углубленного экономического анализа, основанного, в частности, на аудите счетов рассматриваемых служб.

При финансовом анализе проекта реконструкция или расширение существующей инфраструктуры, имеющей устоявшийся объем использования, будет предпочтительнее по сравнению с полным строительным циклом в отношении инфраструктуры, которая должна еще только освоить новый рынок. Ситуация тем более благоприятна, если пользователи уже в течение многих лет платили за пользование первой очередью сооружения, расширение которого намечается. Таким же образом, проект, который указывает,

что никакое сооружение не будет конкурировать (по крайней мере на определенный первоначальный период) с реализуемым по проекту, будет располагать ощутимым преимуществом.

«Раздел 3. Обязательства частного партнерства»

Государственно-частное партнерство должно предусматривать такие обязательства частного партнера, по достижению конкретных результатов, которые можно оценить путем объективных количественных показателей.

Это может оказаться трудным при недостаточной надежности системы информационного обслуживания, которую предстоит сдать в концессию. Часто первая аудиторская проверка позволяет установить временные показатели при заключении контракта, которые должны быть подтверждены через несколько месяцев после вхождения в силу этого контракта второй аудиторской проверкой, проводимой новым частным партнером под контролем государственной структуры.

Особое внимание должно быть уделено положениям в части штрафных санкций.

«Раздел 4. Устранение неопределенности и пересмотр контракта»

Устранение неопределенности является, несомненно, самым трудным при обсуждении условий ГЧП. Оно предполагает участие опытных профессионалов, знающих и данный сектор экономики, и особенности законодательства.

Должны быть рассмотрены все вероятные возможности развития ГЧП.

Потребуется создание многопрофильной группы для выработки контракта, в котором должны предусматриваться самые неблагоприятные варианты развития контракта и объяснение их последствий. Например, относительно концессионного контракта по электроснабжению можно представить себе случай изменения энергетической политики.

Невозможно, разумеется, все предвидеть, поэтому необходимо определить общие принципы, применяемые для каждой из крупных гипотез развития государственно-частного партнерства. Рекомендуется включать положения, предусматривающие возможность пересмотра контракта, используя метод сопоставления ожидаемых и получаемых результатов, констатируя развитие условий и предусматривая осуществление необходимых мероприятий.

В странах, где прочно закрепилась на законодательном уровне традиция государственно-частных партнерств, таких, как Франция, эти общие принципы вытекают из законодательства, регулирующего финансовую сбалансированность контракта и выражающегося, в частности в положениях по компенсации в случае возникновения непредвиденных обстоятельств.

В России, где развитие ГЧП только начинается, представляется целесообразным отразить в контракте эти принципы и изучить все гипотезы, вытекающие из ситуации непредвиденности.

со о

Р

о

О CN

Р

О CN

J <

со О

«Раздел 5. Разделение рисков»

Важнейшей частью любого концессионного соглашения является разделение рисков между государством и частным инвестором. Разделение рисков должно составлять экономическую основу концессионного контракта. Именно на разделении рисков строится сбалансированное государственно-частное партнерство в промышленно развитых странах.

Анализ рисков проекта проходит в четыре этапа: выявление рисков, оценка потенциальной значимости реализации этих рисков, ограничение каждого риска и разделение оставшихся рисков.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Представляется целесообразным более подробно остановиться на классификации основных видов рисков, принятой в промышленно развитых странах, так как это может иметь важное практическое значение при заключении концессионных контрактов в России.

Риски концессионных контрактов можно разделить на четыре большие группы:

• риски, связанные со строительством;

• риски, связанные с эксплуатацией;

• риски, связанные с финансированием;

• иные риски.

Эти риски будут кратко перечислены ниже. В каждом случае рассмотрены проблемы разделения рисков между государственным и частным партнерами. 1. Риски, связанные со строительством, включают:

• риски, связанные с проектированием или строительно-монтажными работами;

• риски превышения стоимости;

• риски недостижения заданных технико-экономических показателей;

• риски несоблюдения сроков.

По поводу этих рисков можно сделать следующие замечания: они имеют место в том случае, когда проект включает в себя строительство одного или нескольких объектов. Они очевидны, если предметом контракта являются строительство объекта и его последующая эксплуатация (в случае концессии капитального строительства или схемы В. О. Т.), и неявны при концессии объектов коммунального хозяйства. Эти риски возлагаются на государственного партнера в случае аренды и на частного — во всех остальных случаях. Однако, из этого правила есть два исключения:

• если частного партнера привлекают не для проведения работ, а для участия в их финансировании;

• при наступлении форс-мажорных обстоятельств (если проводится разделение рисков) гарантия государственного партнера выражается, чаще всего, в возможности пересмотра тарифов.

Эти риски взаимосвязаны и должны быть отнесены к основным рискам, сопровождающим проекты подобного типа. Помимо затруднений для государственного партнера, которые могут быть вызваны, например, задержкой ввода в действие сооружения или отсрочкой предоставления услуг, эти риски могут повлечь прямые и косвенные финансовые последствия (штрафные санкции за задержку сроков, убытки при эксплуатации и т. д.). Они способны вызвать нарушение экономической сбалансированности проекта для частного партнера и, в худшем случае, привести

к его отказу от проекта. Именно поэтому подбору и окончательному выбору партнеров уделяется особое внимание. Это объясняет также стремление частного партнера к снижению собственных рисков путем их разделения или переложения на других участников проекта:

• на банки, что редко бывает возможно, так как они не решаются вступать в проект на этапе строительства и требуют, чтобы частный партнер предоставил гарантии завершения работ;

• на строительные фирмы, путем заключения договоров по твердым заранее установленным расценкам и получения, таким образом, «гарантий завершения строительства»;

• на страховые компании.

2. Риски, связанные с эксплуатацией

2.1. Рыночный риск.

Этот риск включает возможные расхождения между предварительными расчетами, ставшими основой для прогноза экономической жизнеспособности и характеристик проекта, и реальным спросом на товары или услуги, производимые объектом (пассажиропоток, энерго-, водопотребление и т. д.). Этот риск обычно целиком принимается частным партнером и косвенно банками, так как оказывает решающее влияние на денежные поступления от проекта. Однако, случается, что часть этого риска остается за государственным партнером, а именно тогда, когда он одновременно является потребителем произведенного продукта (например, в случае с электростанциями или водоочистными сооружениями). Здесь срабатывают схемы типа «take or pay» (бери или плати) с обязательствами по покупке или минимальными платежными гарантиями. Не обеспеченные такими гарантиями часть амортизации и фиксированных эксплуатационных затрат составляют, в этом случае, остаточный риск частного партнера.

2.2. Риски превышения стоимости эксплуатации Эти риски могут быть вызваны:

1) непредвиденным изменением стоимости ценоо-бразующих факторов: инфляционный риск. Не честно оставлять этот риск частному партнеру. Лучший способ застраховаться от него —использовать схему тарифной индексации. В этом случае именно государственный участник проекта — через конечного потребителя —покрывает большую часть риска. Часть риска, оставшаяся частному партнеру, вызвана расхождением индексационной формулы с реальностью. Поэтому чрезвычайно важно, чтобы выбранные индексы и величина используемых весовых коэффициентов максимально соответствовали реальной структуре цен;

2) неверной предварительной оценкой. В этом случае речь идет об исключительно частном риске, который разделяется также, как рыночный риск и по тем же причинам. Случается, что при реализации крупных проектов частное предприятие, которое объединяет промьшленных, финансовых и других акционеров, заключает договор со специальной фирмой-оператором и поручает ей эксплуатацию объекта, тогда именно эта фирма подвергается этому риску.

2.3. Риск недостижения технико-экономических показателей.

Этот риск относится к том же виду, что и риск, связанный со строительством, и появляется в случае, когда построенные объекты или сооружения не способны производить предусмотренные товары или услуги. Этот риск отличается от риска строительства тем, что появляется в процессе эксплуатации и, как правило, на ограниченный срок.

Замечания, сделанные выше, относительно риска превышения стоимости (кроме инфляции) полностью относятся и к данному риску, за исключением форс-мажора. Следует добавить, что в этом случае, он может иметь побочные последствия, а именно, нанести урон третьим лицам. И тогда, помимо финансовой ответственности, частный партнер или оператор может быть привлечен к административной ответственности. Обвинение при этом может быть предъявлено и государственному партнеру.

Необходимо отметить, что рискам, связанным с эксплуатацией, в большей степени подвергаются банки и финансовые структуры. Они не только проводят собственный анализ проекта, но и уделяют особое внимание опыту и качествам оператора (вне зависимости от того, кто им является — само предприятие-концессионер или фирма-оператор), а также тому, насколько ему можно доверять. Доверие в данном случае — ключевое слово, придающее смысл термину «партнерство», и часто именно оно, в конечном счете, и определяет жизнеспособность проекта.

Проекты, о которых мы говорим, всегда продолжительны, поэтому непредвиденные ситуации могут существенно изменять исходные данные (используемые для определения первоначальных тарифов) и ухудшать экономические прогнозы. Именно поэтому контракты, или заменяющие их документы, всегда содержат статьи о возможном пересмотре условий контракта. Здесь опять таки очень важны доверие, добросовестность и осознание общности интересов, которые и придают смысл партнерству. 3. Риски, связанные с финансированием.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Самим характером проекта определяется необходимость в привлечении инвестиций и в случае такой необходимости — кто из партнеров, государственный или частный, берет на себя такую ответственность (если речь заходит о привлечении средств, то на долю частного партнера, как правило, выпадает финансирование оборотного капитала предприятия). Частный партнер (в расширительном толковании, то есть вместе с банкирами) обычно сам принимает этот риск и именно он мобилизует необходимые средства из собственных фондов, а также за счет кредитов, договаривается об условиях кредитования, предоставляет соответствующие гарантии и т. д.

Помимо первого риска, связанного со схемой финансирования, можно упомянуть, как значительные, несколько побочных рисков:

• Процентный риск, если финансирование проводится с изменяемой ставкой: этот риск может быть отнесен на счет государственного партнера (через конечного потребителя) с помощью специальной оговорки в индексационной формуле, или же на

счет частного, который может от него застраховаться, по крайней мере, частично, проведением сделки типа «своп».

• Валютный риск, который существует при реализации проектов за рубежом. Когда этот риск выпадает на долю частного партнера, его снижение зависит от того, какие ресурсы можно мобилизовать на местном рынке капиталов. Он представляет большую трудность и является одним из основных факторов, препятствующих реализации подобных проектов в странах с нестабильной валютой, не имеющих рынков долгосрочных ссудных капиталов, особенно если выручка от эксплуатации объекта поступает в местной валюте, как часто и происходит в случаях с инфраструктурой и коммунальным хозяйством. В этой ситуации частный партнер не может быть застрахован от валютного риска, а найти схему, позволяющую отнести его полностью на счет государственного партнера, крайне затруднительно.

4. Разные риски.

Речь идет об остальных рисках, многообразных и, порой значительных, не вошедших в первые три группы.

Из них можно выделить:

• политический риск (национализация, невозможность перечисления средств), которому, естественно, подвергается частный партнер;

• риски юридические и риски, связанные с контрактом;

• риски неплатежеспособности потребителей;

• риски, связанные с охраной окружающей среды и т. д.

«Раздел 6. Режим принадлежности имущества»

Существуют две формы государственной принадлежности имущества:

• инфраструктура остается включенной в государственное имущество, и в этом случае существуют обычно жесткие ограничения: неотчуждаемость; неподверженность сроку давности и т. д. Это ограничивает степень управления партнера имуществом и следует отражать в контракте условия, позволяющие избавиться от некоторых из ограничений, например, фиксируя срок ответа государственных властей, которым партнер пошлет просьбу о снятии с учета государственного имущества в целях его переуступки;

• инфраструктуры (и в частности, все имущество, являющееся результатом инвестиций частного предприятия) остаются в ведении частного права, что позволяет осуществить более гибкое управление. Если законодательство данной страны предусматривает, что является необходимым разрешение на владение имуществом, будет иметь место попытка включить его в контракт или при невозможности, сделать из него условие контракта, приостанавливающее его действие.

В случае сложной имущественной ситуации французское право предлагает всевозможные способы, используемые для принятия сбалансированного

со о

Р

о

со о

Р

о

решения. Вводится различие между возвратным имуществом, которое в обязательном порядке должно возвращаться и, чаще всего, бесплатно к государственной структуре по истечении контракта, и принятым имуществом, которое не возвращается, с возмещением его стоимости, если выбирается этот правовой вариант. Первое имущество принадлежит либо государственному владению, либо частному владению местных общин, в то время как принятое имущество принадлежит концессионеру до окончания контракта.

«Раздел 7. Бухгалтерский и налоговый режим»

Инвентаризация, юридическая классификация и оценка имущества, являющиеся предметом государственно-частного партнерства, должны сопровождаться подробным описанием условий в области бухгалтерского учета и налогов, от дотаций до амор-тизаций, в особенности, если возвратное имущество передается бесплатно государственной структуре по окончании контракта. Может практиковаться амортизация до нулевой стоимости, которая будет являться предметом платежей в течение начального периода контракта, возвращаемых на его конечном этапе. Если, напротив, возвратное имущество передается устроителю концессии на условиях компенсации его стоимости, будет практиковаться амортизация со снижением стоимости, дотации на которую будут выделяться до окончания контракта. Это предполагает возможное участие налоговой администрации либо непосредственно в контракте, либо в порядке одностороннего обязательства, прилагаемого к контракту.

«Раздел 8. Контроль, осуществляемый государством, и его условия»

Должны быть предусмотрены условия осуществления контроля за развитием контракта со стороны государственной структуры. Необходимо предусмотреть периодичность и различные условия его проведения в зависимости от предмета контроля. Можно, например, предусмотреть ежегодный контроль счетов и общих условий развития контракта и более глубокий контроль каждые три-пять лет за экономическими, финансовыми, социальными, физическими и т. д. показателями государственно-частного партнерства.

Разумеется, на начальном этапе развития контракта в любом случае контроль, осуществляемый государственной структурой, будет усиленным. по мнению специалистов, в этот период требуется вести постоянный диалог, далеко выходящий за рамки одних только контрактных обязательств.

Контроль за исполнением контракта вписывается в рамки контроля, осуществляемого по отдельным видам экономической деятельности.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

В прямом смысле функция контроля состоит в обеспечении хорошего функционирования экономики страны со своевременным выявлением трудностей, связанных с конкуренцией, и с рекомендациями по принятию нормативных мер государственными властями. Во многих странах, в том числе таких развитых, как Франция, эта функция часто смешивается

с нормативной функцией. В этой связи необходимо различать две следующие функции:

• в первую очередь, роль контрольной инстанции могут выполнять государственные власти, являющиеся партнерами по контракту. Риск, что контролер предпримет односторонние акты, идущие вразрез с интересами его партнера, является слабым, но может случиться конфликт интересов между его ролью партнера и ролью инспекции при возникновении спорных вопросов между участниками государственно-частного партнерства. Во избежание такого конфликта государственные власти могут установить административный контроль с помощью независимой контрольной инстанции;

• во-вторых, инспектор может быть отличен от государственных властей, являющихся партнером по контракту. Это является случаем для государственно-частных партнерств, создаваемых на местах, под контролем государственной инспекции центральных органов, обычно осуществляемой специализированным министерством. Риск возникновения трений должен изучаться на стадии выработки контракта и часто в момент подачи предложений.

Ясно, что никакой контракт не может быть подписан, особенно на долгий период, с постоянным риском трений со стороны контрольной инспекции, если только она не выступает в роли нейтрального арбитра. Этот вопрос должен быть улажен либо в самом контракте, либо в специальном законе, предваряющем государственно-частное партнерство, который определить эту роль арбитра.

Следует также ориентироваться, по мере возможности, на создание отличной от нормативной инспекции, следовательно, независимой контрольной инстанции, которая не будет относиться к соответствующему министерству и переживет политические перемены. Эта инспекция будет являться нейтральной в арбитраже между договаривающимися сторонами.

Можно сделать следующие основные выводы по обязательному содержанию контракта государственно-частного партнерства:

Государственная (муниципальная) власть должна обеспечивать частному оператору открытые и ясные судебные процедуры и независимый судебный контроль.

Контракт государственно-частного партнерства строится вокруг понятия соблюдения сбалансированности контракта между распорядителем, инвестором-оператором и пользователем.

Главными пунктами, требующими особого внимания, являются финансовые положения, разделение рисков, обязательства частного партнера, условия пересмотра контрактов, режим собственности на имущество и бухгалтерский учет и налоговая система.

Государственная власть должна установить механизмы контроля для хорошего выполнения государственно-частного партнерства. Эти механизмы должны гарантировать частному оператору нейтральность контроля, а также позволить государственной власти убедиться, что цели и условия, которые она установила, оператором соблюдаются.

The contract of public-private partnership.

Recommendations on the content of the contract on the basis of international experience

Contract is the financial and legal base of PPP. The partnership supposes the construction of a complicated

НАЧАТ ПРИЕМ ЗАЯВОК НА УЧАСТИЕ В РОССИЙСКО-ГЕРМАНСКОЙ ПРОГРАММЕ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА

Фонд содействия начинает сбор заявок на участие в конкурсе «Международные программы», который направлен на поддержку российских организаций, участвующих в выполнении инновационных проектов в рамках двусторонних и многосторонних международных программ сотрудничества, подтвержденных подписанными Фондом соглашениями и меморандумами.

Конкурс ориентирован на поддержку предприятий, выполняющих перспективные разработки и имеющих зарубежных партнеров, за счет взаимодействия в которыми возможно повысить конкурентоспособность своей продукции и коммерциализовать результаты научно-технической деятельности за счет получения доступа к передовым технологиям и экспертизе, а также возможности вывести свою (а также совместно разработанную) продукцию на зарубежные рынки:

Подпрограмма № 7: «Российско-германская программа международного сотрудничества» (партнер по международному консорциуму — Германия, финансирующая организация — Министерство науки и исследований Германии (BMBF).

Гранты предоставляются малым инновационным предприятиям в размере не более 11,5 млн рублей при условии софинансирования из собственных и (или) привлеченных средств третьих лиц в размере не менее 50% от суммы гранта. Срок выполнения НИОКР — 18 или 24 месяца.

Со стороны Германии обязательно участие двух организаций: малого предприятия и научной организации (или университета).

В конкурсе могут принимать участие юридические лица, соответствующие 209-ФЗ от 24.07.2007 г., подавшие заявки с приложением необходимых документов в информационной системе Фонда online.fasie.ru. Перечень критериев и порядок оценки представлены в Положении о программе.

Заявки принимаются с 18:00 (мск) 29 января 2016 года до 12:00 (мск) 19 апреля 2016 года.

Срок рассмотрения не может превышать 120 календарных дней с момента окончания срока приема заявок.

Подать заявку вы можете через систему АС «Фонд-М» по адресу http://online.fasie.ru.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Контактное лицо по конкурсу: Левченко Ольга Георгиевна, e-mail: levchenko@fasie.ru.

со о