Правовые акты

На уровне субъектов Российской Федерации также осуществляется правовое регулирование, направленное на обеспечение охраны озера Байкал и сохранения биоразнообразия Байкальской природной территории. Региональное законодательство включает в себя значительное количество нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы так или иначе устанавливающих особенности жизнедеятельности, связанные с обеспечение охраны озера Байкал и его особым статусом.

В частности это:

— Устав Иркутской области Устав Иркутской области: Принят Постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 15.04.2009 г. N 9/5-ЗС // Ведомости ЗС Иркутской области. N 9. 14.05.2009.;

— Устав Забайкальского края Устав Забайкальского края: Закон Забайкальского края от 17.02.2009 N 125-ЗЗК (в ред. Закона Забайкальского края от 07.06.2010 г. N 380-ЗЗК) // Забайкальский рабочий. 18.02.2009. N 30.;

— Постановление Правительства Иркутской области от 29.12.2009 N 415/194-пп «О службе по охране природы и озера Байкал Иркутской области» О службе по охране природы и озера Байкал Иркутской области (вместе с «Положением о службе по охране природы и озера Байкал Иркутской области»): Постановление Правительства Иркутской области от 29.12.2009 г. N 415/194-пп // Областная. 10.02.2010. N 14.;

— Закон Иркутской области “О ратификации протокола «О продлении на 2001 год действия бассейнового соглашения между Иркутской областью и республикой Бурятия о разделе сумм платы за пользование водными ресурсами озера Байкал» О ратификации Бассейнового соглашения между Иркутской областью и Республикой Бурятия о разделе сумм платы за пользование водными ресурсами озера Байкал на 2003 год: Закон Иркутской области от 01.04.2003 г. N 13-оз // Восточно-Сибирская правда. 15.04.2003. N 72.;

— Приказ Службы по охране и использованию животного мира Иркутской области от 14.01.2011 N 3-спр «О распределении между юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления промышленного рыболовства на озере Байкал в пределах Иркутской области с впадающими реками на 2011 год» О распределении между юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления промышленного рыболовства на озере Байкал в пределах Иркутской области с впадающими реками на 2011 год: Приказ Службы по охране и использованию животного мира Иркутской области от 14.01.2011 г. N 3-спр // Областная. 21.01.2011. N 5.;

— «О комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих службы по охране природы и озера Байкал Иркутской области и урегулированию конфликта интересов» О комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих службы по охране природы и озера Байкал Иркутской области и урегулированию конфликта интересов» (вместе с «Положением о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих службы по охране природы и озера Байкал Иркутской области и урегулированию конфликта интересов»): Приказ Службы по охране природы и озера Байкал Иркутской области от 08.10.2010 г. N 1 пр-сл // Областная. 10.11.2010. N 130..

Существует также ряд подзаконных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о мероприятиях, направленных на ограничение воздействия человека на экосистему озера Байкал в определенный период.

В 2006 году продолжалось решение экологических проблем Иркутской области программным методом через реализацию природоохранных мероприятий областной государственной целевой программы «Защита окружающей среды в Иркутской области на 2006-2010годы», программные мероприятия которой носят межмуниципальный характер.

Департаментом было инициировано рассмотрение следующих проблем:

ѕ создание замкнутой системы водопользования на ОАО Байкальский ЦБК;

ѕ строительство канализационных очистных сооружений г. Байкальска и г. Слюдянка;

ѕ выполнение природоохранного законодательства на ООО «Усольехимпром»;

ѕ организация сбора нефтесодержащих, сточных и фекальных вод и сухого мусора с судов эксплуатируемых на озере Байкал в стационарные и передвижные пункты сбора. По результатам заседаний были даны соответствующие поручения органам исполнительной власти и организациям.

Главнейшая проблема Байкала — зарегулирование стока Ангары плотинами каскада ГЭС. Поскольку это единственная вытекающая из озера река, уровень озера прямо зависит от степени заполнения ангарских водохранилищ. Значение же малейших колебаний уровня воды в Байкале было известно давно. Его повышение приводит к развитию абразии (разрушению берегов). Абразия не только вредит береговым экосистемам, но и приносит в воду тысячи тонн грунта, что ведет к повышению концентрации биогенных элементов. На стадии проектирования ангарских ГЭС объемы сезонных стоков были рассчитаны так, чтобы они максимально соответствовали природной динамике. Однако соблюдаются эти режимы не всегда. В первые годы после заполнения Иркутского водохранилища превышение его уровня по отношению к запланированному всего на 39 см в течение трех лет привело к разрушению 1800 км береговой линии. Сверхнормативное повышение уровня Байкала приводит к экономическим потерям, которые связаны с подтоплением населенных пунктов, железной, дороги, портов и ухудшением условий воспроизводства промысловых рыб Байкала.

Еще одна проблема Байкала — загрязнение его вод. Одна из причин — ежегодно администрациями субъектов Федерации выдаются разрешения на сверхнормативные временно согласованные выбросы и сбросы даже для предприятий, стоящих в непосредственной близости от побережья Байкала. Наиболее известный загрязнитель Байкала — Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат (БЦБК), который был построен в 1966 г. для производства стратегического сырья — кордной целлюлозы. Примерный объем очищенных стоков БЦБК около 40 млн. куб. м в год. В двадцатикилометровом пятне в районе сброса очищенных сточных вод комбината исчезли эндемичные водоросли и моллюски.

Значительный объем загрязнений поступает с водами реки Селенги (около половины речного притока озера Байкал). Начало потоку загрязнений дает промышленность Монголии, особенно — горно-обогатительный комбинат в Эрдэнете. Основным загрязнителем Селенги на территории России является Улан-Удэ, где очистные сооружения не справляются со сбросами промышленных предприятий города. Добавляется также загрязнение поймы реки Селенги, где в последние годы происходит массовое разведение скота сельскохозяйственными предприятиями и бесконтрольное дачное строительство.

Главным источником атмосферного загрязнения в регионе выступает промышленность Иркутской области. Абсолютные объемы выбросов загрязняющих веществ здесь почти в два раза больше, чем в Москве вместе с Московской областью (например, в 1997 г. соответственно 532 и 306 тысяч тонн)! Наиболее опасны для экосистемы Байкала выбросы соединений фтора от Шелеховского алюминиевого завода и серы от сжигания углей на ТЭЦ.

В последние годы возникла и получила развитие и такая проблема, как проникновение в Байкал чужеродных биологических видов. Как уже говорилось, около 68% живых организмов озера эндемичны, а это приводит к крайней уязвимости по отношению к новым видам болезней, паразитам, неготовности к конкуренции за источники пищи. Эта проблема напрямую связана с поступлением в Байкал загрязненных вод и локальными изменениями экосистемы Байкал — проблемы и пути решения // http://www.baikalib.ru/Live_Baikal/virt_baikal/gl3.php.

Байкальский регион испытывает в последние годы те же трудности, что и вся Россия. Следствием повышения доходов некоторых групп населения в деловых центрах стало систематическое и бесконтрольное отчуждение земель на побережье озера Байкал, в том числе в зонах с особой охраной. Строительство поселений и предприятий на таких участках без очистных сооружений приводит к попаданию в озеро биогенных элементов (азот и фосфор), особенно опасных для эндемичных организмов.

Усиливающийся разрыв уровня жизни в деловых центрах и сельской местности заставляет местное население прибайкальских районов выживать за счет ресурсов озера и тайги,- резко возросло браконьерство, в частности, незаконный лов рыбы и рубка леса. Последние особенно опасны на побережье Байкала и по долинам впадающих в него рек, потому что приводят к деградации лесов, уменьшению водности рек и снижению самоочищающей способности байкальской экосистемы Байкал — проблемы и пути решения // http://www.baikalib.ru/Live_Baikal/virt_baikal/gl3.php.

Значительной проблемой Байкала является сложность управления Байкальской природной территорией. Здесь сходятся границы трех субъектов Российской Федерации: Бурятии, Иркутской и Читинской областей. При этом отсутствует единый управляющий и координирующий орган. С ликвидацией в 2000 году Байкальской правительственной комиссии осложнилась ситуация в сфере принятия решений, что стало угрожать экосистеме озера. Выделяемые государством на Байкал средства распределяются бессистемно. Обострились конкурентные взаимоотношения объектов Федерации и отдельных предприятий. Началось осуществление рискованных проектов по нефте- и газоразведке в дельте реки Селенги, строительству газо- и нефтепроводов в непосредственной близости от объекта Всемирного наследия. Контроль и принятие экологически безопасных управленческих решений невозможны без мониторинга состояния Байкала. Однако уровень мониторинга за последние годы снизился в десятки раз, особенно по количественным показателям. Разовые, одномоментные исследования характерных для животных и растений параметров и физических и химических характеристик озера вносят неразбериху в представления о состоянии экосистемы. Только длительные ряды систематических наблюдений, привязанных к контрольным точкам, сезонам года и стадиям развития живых организмов, способны дать интегральные характеристики состояния экосистемы Байкала.

Существует также проблема исполнения международных обязательств России по Байкалу. Так, Бюро Комиссии ЮНЕСКО в декабре 2001 г. предъявило России список проблем, несовместимых со статусом Байкала как объекта Всемирного природного наследия. Среди них неудовлетворительная реализация Закона об охране озера Байкал, задержки с перепрофилированием БЦБК, попытка бурения на газ в дельте Селенги и некоторые другие. Неисполнение Россией своих обязательств по Байкалу может привести к переводу ЮНЕСКО озера Байкал в «Список объектов Всемирного наследия в опасности» — первый такой случай в мировой практике Калинина С. Битва за Байкал // Следующий шаг. 2006. С. 43..

В настоящее время на областном уровне готовиться около 70 нормативно-правовых актов в области охраны природы. Один из самых важных — разработанный по поручению губернатора проект закона «Об областной государственной охране озера Байкал». Сейчас он находится на согласовании в правоохранительных органах, министерстве юстиции, после будет направлен на обсуждение в Законодательное Собрание региона.

«К сожалению, предложения, проекты постановлений и прочие документы, разработанные региональным правительством, долго находятся на согласовании в Москве, — заметила Нина Абаринова. — В частности, не внесены поправки в Федеральный закон «Об охране озера Байкал», не приняты документы о границах водоохранной зоны озера Байкал, о нормативах предельно допустимых воздействий на уникальную экосистему озера Байкал, территориального планирования центральной экологической зоны Байкальской природной территории» Общественная палата о «Проблемах Байкала». Вестник ИА «Телеинформ» от 15 февраля 2011 г. // http://i38.ru/baykal-vip-1/industriya-turizma-v-baykalskom-regione-vestnik-ia-teleinform-ot-15-fevralya-2011-g.

Руководитель региональной службы по охране природы и озера Байкал Ирина Гальцева сообщила, что за минувший год выявлено 1108 нарушений на объектах, расположенных на побережье озера, 411 человек привлекли к административной ответственности, общая сумма штрафов составила 8 млн. 187 рублей. Большинство предпринимателей не вносили плату за негативное воздействие на окружающую среду, не предоставляли отчеты, отсутствовали специально оборудованные места для временного хранения бытовых и жидких отходов, разрешения на сброс загрязняющих веществ в воду, на пользование водными объектами.

По мнению директора Байкало-Ленского заповедника Александра Солдатова, необходимости предоставить администрации заповедника законодательные рычаги для воздействия на браконьеров, которые отстреливают с катеров медведей, лосей, изюбра, нерп на побережье. Помимо этого, колоссальной проблемой является отсутствие охранной зоны в прибрежной полосе и слабая материально-техническая база Общественная палата о «Проблемах Байкала». Вестник ИА «Телеинформ» от 15 февраля 2011 г. // http://i38.ru/baykal-vip-1/industriya-turizma-v-baykalskom-regione-vestnik-ia-teleinform-ot-15-fevralya-2011-g.

«Сегодня в решении проблем озера необходимо принимать кардинальные меры. В числе главных проблем парка могу назвать недостаточное финансирование, устаревшее зонирование и пожары. Помощь парку оказывают различные организации, научные институты, но она носит точечный, не программный характер. Кроме того, ситуация дошла до такой черты, когда надо принимать меры по установлению взаимоотношений с жителями 49 поселений на территории парка и муниципальными властями, что крайне сложно. Национальный парк в 2011 году приступает к реализации экологического проекта в сельских школах, но этого для просвещения населения явно недостаточно» Там же..

Экологическим просвещением подрастающего поколения намерен заняться Благотворительный фонд социально-образовательных инициатив «Байкальский свет», созданный и действующий при поддержке Общественной палаты Иркутской области.

По инициативе фонда в ближайшее время в Приангарье начнет работать образовательный экологический проект «Байкало-Хубсугульская Академия». По словам модератора проекта Светланы Куклиной, в его рамках запланировано информирование населения об экологических проблемах озер Байкала и Хубсугула; создание базы социального партнерства и пропаганды экологического образа жизни; проведение практических исследований, экологических акций и образовательных мероприятий с участием старшеклассников, студентов и аспирантов НИИ Иркутской области, Республики Бурятия и Монголии. Таким образом, планируется сравнить и распространить положительный опыт работы в области экологического просвещения посредством лекций, семинаров, круглых столов, творческих мероприятий (викторины, игры). В настоящее время летний экологический проект принимает участие в XIII конкурсе малых грантов Всемирного фонда защиты дикой природы Общественная палата о «Проблемах Байкала». Вестник ИА «Телеинформ» от 15 февраля 2011 г. // http://i38.ru/baykal-vip-1/industriya-turizma-v-baykalskom-regione-vestnik-ia-teleinform-ot-15-fevralya-2011-g..

Характеризуя в целом региональное законодательство по вопросам охраны природы следует отметить следующие:

Ни один из субъектов не имеет комплексного законодательного акта регулирующего отношения, связанные охранной экосистемы озер Байкал. Действующее законодательство во многом дублирует положения федеральных законов. Целый ряд законов Иркутской области были признаны утратившими силу в связи с имеющимися противоречиями с федеральным законодательством. Значительное число нормативных правовых актов имеют временный характер действия, что, безусловно, сказывается на их эффективности. При осуществлении нормативного правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды, основные проблемы вызваны прежде всего неоднозначностью и неточностью определения полномочий и ответственности органов публичной власти различных уровней.

Анализ регионального законодательства

Анализ правового регулирования вопросов охраны окружающей среды на уровне муниципальных образований показывает, что органами местного самоуправления не принимаются специальные нормативные акты посвященные непосредственно защите озера Байкал и Байкальской природной территории как уникального природного комплекса. Нормативное регулирование сводится лишь к принятию нормативных правовых актов общего характера. Кроме этого, очевидным недостатком существующей системы правового регулирования является отсутствие координации нормотворчества различных муниципальных образований, недостаток методической помощи со стороны органов государственной власти, отсутствие реальных инструментов воздействия на природопользователей. Представляется, что в развитии нормотворчества на муниципальном уровне скрыт большой потенциал, который должен быть использован как элемент комплексного подхода к обеспечению нормативного правового регулирования вопросов охраны озера Байкал и Байкальской природной территории.

Следует согласиться с мнением И.В. Хамнаева, который считает, что в целях обеспечения эффективного рационального использования и охраны озера Байкал, необходимо принять единый программно-целевой документа — Федеральной целевой программы «Охрана и использование экосистемы озера Байкал», определяющей государственную политику и стратегию развития Байкальского региона, содержащую систему организационных и экономических мер, направленную на гармоничное сочетание экономических интересов региона и сохранение, защиту экосистемы, снижение антропогенного воздействия на окружающую среду Хамнаев И.В. Организационно-правовой механизм охраны экосистемы озера Байкал: Автореф. дис. … канд. юрид. наук / Науч. рук. Н.Г. Жаворонкова. М., 2008. С. 4..

Правовое регулирование охраны озера Байкал

Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР России) с сентября 2000 г. является федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал согласно Постановлению Правительства Российской Федерации №726 от 25.09.2000 г.

Федеральное управление природоохранной деятельностью на озере Байкал образовано 31. 07. 2002 г. для реализации на БИТ проводимой Министерством природных ресурсов Российской Федерации государственной политики в области охраны окружающей среды, экологической безопасности и осуществления государственного регулирования в области охраны озера Байкал.

Задачи, возложенные Министерством на Управление, определяют основные направления нашей деятельности, которые можно представить в виде 3-х блок-направлений:

• § государственное регулирование качества окружающей природной среды БПТ;
• § экономико-правовое обеспечение реализации экологической политики;
• § международное сотрудничество в области охраны озера Байкал.

Комплекс мер организационно-правового, эколого-экономического характера, определяющий содержание и целевую направленность природоохранной деятельности, состоит в применении на всех этапах государственного регулирования соответствующих правовых инструментов, закрепленных природоохранным законодательством.

Учитывая, что эти направления государственного регулирования охраны озера Байкал имеют межрегиональный характер, и эффективность решения проблем по охране озера Байкал во многом определяется скоординированностью действий различных структур в Байкальском регионе, Байкал-природа осуществляет возложенные на него полномочия во взаимодействии с территориальными органами МПР России по Республике Бурятия, Иркутской и Читинской областей, Усть-Ордынскому Бурятскому автономному округу, иными организациями, находящимся в ведении Министерства природных ресурсов Российской Федерации, органами государственной власти Республики Бурятия, Иркутской и Читинской областей, Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, а также территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления, организациями, общественным объединениями и гражданами и, безусловно, с научным организациями СО РАН.

Правовое обеспечение реализации экологической политики Байкальской природной территории:

• 1. подготовлены и выпущены 7 из 8 предусмотренных Постановлений Правительства Российской Федерации, регламентирующих выполнение статей 2, 6, 7, 8, 15, 22 Федерального закона «Об охране озера Байкал»;
• 2. в составе ФЦП «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)» утверждена подпрограмма «Охрана озера Байкал и Байкальской природной территории»;
• 3. проведен комплекс работ по экологическому зонированию территории, установлению природоохранных нормативов и организации государственного экологического мониторинга Байкала.

Документом программно-целевого планирования до 2002 г. являлась Комплексная федеральная программа по обеспечению охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.11.94 г. №1306. С учетом анализа результатов выполнения указанной Программы, подготовлена и утверждена Подпрограмма «Охрана озера Байкал и Байкальской природной территории», которая вошла в Федеральную целевую программу «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 г.)». Подпрограммой предусмотрены финансовые средства для ее реализации в объеме 12 403.7 млн. руб., в том числе федеральный бюджет 539,0 млн. руб. (4,35%), бюджет субъектов РФ и местный бюджет — 2 928,7 млн. руб. (23,61%), внебюджетные источники 8 936,0 млн. руб. (72,04%).

Тема 17. Правовая охрана озера Байкал.

ФЗ «Об охране озера Байкал» от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ

Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 25 апреля 2007 г. N 114 «О Межведомственной комиссии по вопросам охраныозераБайкал»

Экологическое зонирование Байкальской природной территории

1. Байкальская природная территория — территория, в состав которой входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории Российской Федерации, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него.

2. На Байкальской природной территории выделяются следующие экологические зоны:

центральная экологическая зона — территория, которая включает в себя озеро Байкал с островами, прилегающую к озеру Байкал водоохранную зону, а также особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал;

буферная экологическая зона — территория за пределами центральной экологической зоны, включающая в себя водосборную площадь озера Байкал в пределах территории Российской Федерации;

экологическая зона атмосферного влияния — территория вне водосборной площади озера Байкал в пределах территории Российской Федерации шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него, на которой расположены хозяйственные объекты, деятельность которых оказывает негативное воздействие на уникальную экологическую систему озера Байкал.

Принципы:

приоритета видов деятельности, не приводящих к нарушению уникальной экологической системы озера Байкал и природных ландшафтов его водоохранной зоны;

учета комплексности воздействия хозяйственной и иной деятельности на уникальную экологическую систему озера Байкал;

сбалансированности решения социально-экономических задач и задач охраныуникальной экологической системыозераБайкална принципах устойчивого развития;

обязательности государственной экологической экспертизы.

Статья 6.Виды деятельности, запрещенные или ограниченные на Байкальской природной территории

1. На Байкальской природной территории запрещаются или ограничиваются виды деятельности, при осуществлении которых оказывается негативное воздействие на уникальную экологическую систему озера Байкал:

химическое загрязнение озера Байкал или его части, а также его водосборной площади, связанное со сбросами и с выбросами вредных веществ, использованием пестицидов, агрохимикатов, радиоактивных веществ, эксплуатацией транспорта, размещением отходов производства и потребления;

физическое изменение состояния озера Байкал или его части (изменение температурных режимов воды, колебание показателей уровня воды за пределами допустимых значений, изменение стоков в озеро Байкал);

биологическое загрязнение озера Байкал, связанное с использованием, разведением или акклиматизацией водных биологических объектов, не свойственных экологической системе озера Байкал, в озере Байкал и водных объектах, имеющих постоянную или временную связь с озером Байкал.

2. На Байкальской природной территории запрещается строительство новых хозяйственных объектов, расширение, реконструкция действующих хозяйственных объектов без положительного заключения государственной экспертизы проектной документации таких объектов.

(Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне БПТ – утвержден Постановлением Правительства РФ от 30 августа 2001 года N 643 (с соответствующими редакциями 2009, 2010 годов)

Особый режим – эндемики, территории традиционного природопользования, землепользование и лесопользование в центральной зоне.

Установление нормативов предельно допустимых вредных воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал, Комплексные схемы охраны и использования природных ресурсов Байкальской природной территории, Экологическая паспортизация хозяйственных объектов на Байкальской природной территории, Государственный экологический контроль в области охраныозераБайкал, Государственный экологический мониторинг уникальной экологической системыозераБайкал, Целевые программы в областиохраныозераБайкал.