8 См., напр.: Кондрашов А.А. Указ. соч.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000.

9 См.: Барциц И. Ответственность власти // Власть. 2000. № 1. С. 8-9.

10 См.: Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996. С. 277.

11 См.: Кондрашов А. А. Указ. соч. С. 102-103.

12 См.: Умнова И.А. Указ. соч. С. 229.

13 Кондрашов А.А. Указ. соч. С. 100.

14 См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. №2 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия». П. 7.

15 См.: Хышиктуев О.В., Мурзина Е.А. Из опыта работы Конституционного Суда Республики Бурятия // Государство и право. 1999. № 4. С. 23.

16 См.: Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М., 1999. С. 19-20.

17 См.: Российская газета. 1999. 19 окт.

18 См.: Авакьян С.А. Указ. соч. С. 22.

И.П.Окулич

ДЕПУТАТСКАЯ НЕПРИКОСНОВЕННОСТЬ КАК ГАРАНТИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ДЕПУТАТА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО) ОРГАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Под гарантиями депутатской деятельности следует понимать условия и средства, способствующие наиболее эффективной работе депутата в соответствующем законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации.

В юридической литературе существуют различные точки зрения на классификацию гарантий депутатской деятельности. Так, С. А. Авакьян, классифицируя гарантии деятельности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, разделил их на гарантии, связанные с правами и возможностями парламентария; социальные гарантии и гарантии трудовых прав; материально-финансовые и организационные гарантии1.

На наш взгляд, условно такая же классификация применима и для гарантий деятельности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Депутатская неприкосновенность является важнейшим, неотъемлемым элементом правового статуса депутата, который представляет собой совокупность правовых норм, устанавливающих особый порядок привлечения депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации к уголовной, административной и конституционной ответственности. В то же время институт депутатской неприкосновенности — это не только элемент статуса депутата, но и гарантия его деятельности. Депутатская неприкосновенность представляет собой переплетение правовых норм, которые затрагивают среду различных отраслей

права — конституционного, административного, уголовно-процессуального и других -в части установления дополнительных гарантий при привлечении депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации к ответственности. Отметим, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, раскрывая содержание института депутатской неприкосновенности в своих законодательных актах, как правило, не изменяют установленных федеральными законами уголовно-процессуальных норм, не закрепляют каких-либо ограничений, исключающих возможность привлечения депутатов не только к уголовной и административной, но и к иным видам юридической ответственности.

Проанализировав современное региональное законодательство, отметим, что законодательство большинства субъектов Российской Федерации содержит нормы, регулирующие институт депутатской неприкосновенности. Однако в законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации такие нормы отсутствуют. Так, например, в Законе Камчатской области «О статусе депутата Законодательного Собрания Камчатской области», принятом Законодательным Собранием 1 августа 1995 г., формулировки о неприкосновенности депутата Законодательного Собрания Камчатской области не содержится. Не имеет такой нормы, регулирующей депутатскую неприкосновенность, и Закон Курганской области «О статусе депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти Курганской области».

Характерной особенностью правового регулирования депутатской неприкосновенности в субъектах Российской Федерации является повторение без каких-либо существенных изменений ст. 98 Конституции Российской Федерации и ст. 19 Федерального закона «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»2. Статья 19 Федерального закона закрепляет, что депутаты Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, или допросу, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено Федеральным законом для обеспечения безопасности людей3.

В настоящее время существует проблема «необеспечения» на федеральном уровне правовых гарантий неприкосновенности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

По справедливому мнению С.М. Бекетовой и Б.М. Скрипникова, проблема правового регулирования депутатской неприкосновенности на уровне субъектов Российской Федерации содержит такие аспекты, как:

1) компетенция субъектов РФ по формированию собственной законодательной базы, устанавливающей основы статуса депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

2) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов в сфере правового регулирования депутатской неприкосновенности;

3) возможность применения аналогии Федерального закона в части установления депутатской неприкосновенности в отношении полномочных представителей населения в органах государственной власти субъектов Российской Федерации4.

Возникает вопрос: имеют ли право субъекты РФ принимать законодательные акты, устанавливающие и регулирующие депутатскую неприкосновенность? Ответ на этот вопрос требует анализа конституционных норм, закрепляющих не только сферу предметов ведения РФ (ст. 71 Конституции РФ), но и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Вопрос о лишении депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации неприкосновенности решается самим законодательным органом субъекта Российской Федерации по представлению прокурора в десятидневный срок на основании заключения мандатной комиссии законодательного органа, образуемого по данному вопросу (ст. 24 Закона Челябинской области «О статусе депутата законодательного (представительного) органа государственной власти Челябинской области» (в ред. Закона области от 23.01.1997 г.) и ст. 20 Закона Московской области «О статусе депутата законодательного (представительного) органа государственной власти Московской области»).

Так, в постановлении Законодательного Собрания Челябинской области от 7 мая 1997 г. №2 87 «О лишении неприкосновенности депутата Законодательного Собрания Челябинской области по Златоустовскому избирательному округу №2 21 А.И. Морозова» было записано: «Рассмотрев представление прокурора Челябинской области А.И. Брагина о лишении неприкосновенности депутата Законодательного Собрания Челябинской области по Златоустовскому избирательному округу №2 21 А.И. Морозова, заключение по данному вопросу постоянной комиссии Законодательного собрания по мандатам, регламенту, депутатской этике и связям с общественностью и в соответствии с п. 4 ст. 58 Устава (Основного Закона) Челябинской области и п. 4 ст. 24 Закона Челябинской области «О статусе депутата законодательного (представительного) органа государственной власти Челябинской области», Законодательное Собрание постановило: лишить неприкосновенности депутата Законодательного Собрания Челябинской области по Златоустовскому избирательному округу №2 21 Морозова Александра Ивановича»5.

Представление прокурора субъекта Российской Федерации выносится также для получения согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации на передачу дела в суд в случаях, предусмотренных настоящим законом.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном регламентом или иным правовым актом, определяющим порядок его деятельности, рассматривает представление прокурора субъекта Российской Федерации и не позднее чем через четырнадцать дней со дня получения представления принимает по нему мотивированное решение, о котором в трехдневный срок извещает прокурора субъекта РФ. О возбуждении, прекращении уголовного дела либо о вступившем в законную силу приговоре суда в отношении депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ орган дознания, следователь либо суд в трехдневный срок сообщает законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ. Отказ законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации от дачи согласия на лишение неприкосновенности депутата является обстоятельством, исключающим производство по уголовному делу, а также производство по делу об административном правонарушении и влекущем прекращение таких дел. Решение о прекра-

щении соответствующего дела может быть отменено лишь при наличии вновь открывшихся обстоятельств.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Возможности многих законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с неприкосновенностью депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации вызывают во многом справедливые упреки специалистов по конституционному, административному и уголовно-процессуальному праву. Без согласия законодательного (представительного) органа на привлечение депутатов к ответственности нельзя обойтись, хотя при этом возможны необъективные решения. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может не допустить передачу дела в суд, принимая на себя тем самым его функцию оценивать фактические обстоятельства и презумпцию невиновности.

Так, например, в Тульской области депутат областной Думы Н. Новиков был приговорен Центральным судом города Тулы к пяти годам лишения свободы. Коллегия областного суда рассмотрела кассационную жалобу Новикова и оставила приговор в силе. Согласно Закону «О статусе депутата областной Думы Тульской области» полномочия депутата прекращаются с момента вступления приговора в законную силу. Соответствующее постановление должно быть принято на заседании областной Думы. Постановление было подготовлено мандатной комиссией Думы, но депутаты отказались его поддержать и большинством голосов оставили полномочия Н. Новикова в силе6.

На наш взгляд, в таких ситуациях вопрос о досрочном прекращении депутатских полномочий должна решать Прокуратура РФ. Установление этого порядка не нарушает процессуальных механизмов в сфере уголовной и административной ответственности, установленных федеральным законодательством в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации не раз принимал постановления о несоответствии Конституции РФ нормативно-правовых актов некоторых субъектов Российской Федерации, посвященных депутатской неприкосновенности. Так, Конституционный Суд РФ вынес постановление от 30 ноября 1995 г. №2 16-п по делу о проверке конституционности ст. 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 г., где установлена неприкосновенность депутатов Калининградской областной Думы в сфере уголовного, уголовно-процессуального, административного и административно-процессуального права, особые условия их привлечения к уголовной и административной ответственности, а также иные исключения из общих правил уголовного, уголовно-процессуального, административного и административно-процессуального законодательства, в том числе касающиеся порядка задержания, ареста, обыска, личного досмотра и допроса; все такого рода меры не могут быть применены без согласия самой Думы, а вопрос о лишении депутата неприкосновенности решается Думой по представлению прокурора области.

Конституционный Суд РФ постановил:

1) Признать ст. 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного постановлением Кали-

2) Согласно ч. 3 ст. 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» решения Калининградской областной Думы и иных органов, основанные на ст. 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, не подлежат исполнению.

3) Федеральному Собранию в соответствии со ст. 77 (ч. 1) Конституции Российской Федерации надлежит урегулировать вопрос о статусе депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, основных гарантиях беспрепятственного и эффективного осуществления депутатских полномочий7.

В декабре 1997 г. Конституционный Суд РФ рассмотрел аналогичное дело в отношении Законодательного Собрания Тамбовской области. В постановлении Конституционного Суда РФ по делу о проверке ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области от 10 декабря 1997 г. было отмечено, что положение о депутатской неприкосновенности нельзя интерпретировать как установление общего принципа, исключающего ответственность депутата8. Следовательно, вопрос о законности правовых норм, устанавливающих неприкосновенность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и отсутствие правовых норм, регулирующих этот институт депутатской неприкосновенности в федеральном законодательстве, доказывает его исключительную злободневность.

На наш взгляд, депутатская неприкосновенность не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности депутата и тем самым законодательного (представительного) органа, его самостоятельности и независимости.

Примечания

1 См.: Авакьян С. А. Федеральное Собрание — Парламент России. М., 1999. С. 366-367.

3 См.: Федеральный закон от 5 июля 1999 г. №2 133-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе депутатов Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»» // СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 741; 1999. № 28. Ст. 3466.

4 См.: Бекетова С.М., Скрипников Б.М. Указ. соч. С. 134.

5 См.: Южноуральская панорама. 1997. № 7.

6 См.: Законодатель на тюремных нарах // Рос. газ. 1999. 6 марта.

7 См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 1995. № 6.

ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО

УДК 342.8:342.543.1

А. В. Стремоухое

Политико-правовой дискурс по проблеме депутатского мандата и его видах

В рамках института депутатского мандата в статье исследуются определение понятия «мандат депутата Государственной думы», возможные виды мандата парламентария: императивного, свободного и полусвободного. Раскрывается их содержание, достоинства и недостатки. Показаны значение мандата вообще и привлекательность каждого вида.

Ключевые слова: депутатский мандат, мандат депутата Государственной думы, императивный мандат, свободный мандат, полусвободный мандат, избиратели, депутат.

Для исследования и познания конституционно-правовых основ парламентской деятельности депутата Государственной думы как народного представителя ключевое значение имеет вопрос о характере депутатского мандата. Поэтому важно установить, что есть мандат депутата, какие его виды существуют в различных государствах и каков мандат депутата Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации в настоящее время. Вопросы эти непраздные, потому что мандат депутата играет немаловажную роль в осуществлении эффективной парламентской деятельности последнего.

© Стремоухов А. В., 2018

В науке конституционного права депутатский мандат (лат. тапёаШт — поручение) понимается как публичная представительская функция, возлагаемая на депутата парламента избирателями и содержание которой определяется Конституцией и другими конституционными актами.

Проблема мандата депутата Государственной думы — это реальная политико-правовая и дискуссионная проблема, благодаря правильному решению которой определяются возможность или невозможность действовать только в соответствии со своими убеждениями; степень учёта депутатом воли избирателей; мера его ответственности перед ними за свою деятельность. То или иное решение проблемы даёт возможность определить, какой мандат целесообразнее взять за основу: императивный, свободный или полусвободный? Принятие того или иного вида мандата депутата определяется уровнем социально-экономического развития, правовой культурой, традициями парламентаризма и политической ситуацией в конкретном государстве.

В последние десятилетия в отечественном конституционном праве дискутируются три вида мандатов: императивный, свободный и полусвободный. Но ни Конституция РФ, ни Федеральный закон от 8 мая 1994 г. N° 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (Далее — Закон о статусе депутата или Федеральный закон от 8 мая 1994 г.) не содержат прямого указания на императивность, свободу или полусвободу депутатского мандата. Этот пробел в какой-то степени устранил Конституционный суд РФ в постановлении от 12 апреля 2002 г. № 9-П. Учитывая особое положение парламента как представительного органа, необходимость обеспечить его самостоятельность в системе разделения властей и независимость его членов, суд сделал вывод о свободном характере депутатского мандата на федеральном уровне (п. 2.1), позволив депутатам Государственной думы при осуществлении своих полномочий следовать лишь Конституции РФ и своей совести.

Казалось, точка над 1 поставлена. Однако научные дискуссии возобновились с новой силой после внесения в 2005, 2006 и в 2014 гг. изменений и дополнений в Закон о статусе депутата, особенно в условиях перехода к избирательной системе пропорционального представительства и закрепления лишь за политическими партиями права выдвижения кандидатов в депутаты.

В связи с этим возникает вопрос, зачем заострять внимание на трёх видах мандата, если из существа ныне действующих норм Конституции РФ

и Федерального закона от 8 мая 1994 г., следует, что у депутата Государственной думы мандат свободный? Дело в том, что в разное время отдельные депутаты (С. Миронов, И. Дроздов, А. Свинцов, Н. Харитонов, В. Черешнев, В. Тюльпанов, Ю. Шамков и др.) и отдельные правоведы в своих выступлениях и научных статьях высказываются о необходимости замены свободного мандата императивным. Такие высказывания звучат потому, что существуют: 1) практика неисполнения депутатами предвыборных обещаний; 2) пропуск ими заседаний Думы, 3) защита интересов ограниченных групп населения, а также 4) предоставление депутатам непомерных для них социальных гарантий. В апреле 2014 г. справедливороссы даже внесли в Госдуму законопроект об императивном мандате. По свидетельству социологов, только 8-10 процентов населения России полностью доверяют своим избранникам и положительно оценивают их деятельность. По мнению избирателей, императивный мандат депутата является формой непосредственной демократии, которая предоставляет им значительные возможности для создания дееспособного состава представительного органа, а также увеличивает ответственность депутатов в связи с тем, что избирателям даётся право их отзыва. Спор между приверженцами императивного и свободного мандатов тянется уже больше двухсот лет. Но и сегодня невозможно представить ту или другую позицию, которая бы перевесила в своих теоретических обоснованиях или в силу доказанной на практике эффективности.

Чтобы уйти от крайностей императивного и свободного мандатов, сначала учёные-правоведы обосновали необходимость введения для депутата мандата третьего (срединного) вида — полусвободного («гибридного», смешанного, императивного партийного) , а затем в 2005 г. законодатели, по сути, официально ввели его, приняв Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 93-Ф3 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации». Этим законом ч. 3 ст. 4 Закона о статусе депутата была дополнена нормой о том, что полномочия депутата Государственной думы прекращаются в случае несоблюдения требования ч. 2 ст. 7.1 Федерального закона от 8 мая 1994 г. Эта норма законодательно подтвердила, что депутат не полностью свободен. Он зависим ещё и от воли фракции (ч. 1, 2 ст. 7.1). А Федеральным законом от 3 мая 2016 г. в ч. 4 Закона о статусе депутата дополнительно включена п. 3_1, в соответствии с которой полномочия депутата могут быть прекращены досрочно решением Государственной думы по инициативе фракции, в которой он состоит или по инициативе комитета, членом которого он является.

Виды депутатских мандатов и их характеристика:

Императивный мандат. Анализ института императивного мандата является важной проблемой науки конституционного права. Она представляет значительный научный и практический интерес. В недалёком прошлом ею занимались многие государствоведы. Однако сегодня императивный мандат изучается или как историческое прошлое, или как функция депутата представительного органа субъекта РФ, но не как функция депутата Государственной думы. По своему содержанию понятие «императивный мандат» достаточно ёмкое. Он означает обязательное веление, наказ, поручение.

Императивный мандат — это функция и форма правоотношений депутата как народного представителя со своими избирателями, состоящие из четырёх главных элементов: 1) наказов избирателей депутату, 2) отчетности депутатов перед избирателями, 3) ответственности и 4) отзыва депутата. Названные элементы императивного мандата впервые в отечественной юридической литературе выделил В. Ф. Коток. Сущность императивного мандата депутата в том, что его деятельность зависит от воли избирателей.

Как институт народного представительства императивный мандат свою историю начал ещё в эпоху разложения феодального строя, когда основными политическими правами пользовались графства и города. Депутаты от этих субъектов получали от общности «наказ», которому они обязаны были следовать. Невыполнение «наказа» вышеназванных субъектов могло вызвать отзыв депутата и взыскание с него причиненного имуще -ственного ущерба.

Но с приходом к власти буржуазия отказывается от этого института и переходит к свободному мандату народных представителей. Но Парижская коммуна 1871 г. вновь подчинила депутатов избирателям. Входившие в состав Парижской коммуны избранники народа «должны были строго придерживаться mandat impératif (точной инструкции) своих избирателей и могли быть сменены во всякое время». Принципы Парижской коммуны были восприняты и в России.

После Великой Октябрьской социалистической революции декретом ВЦИК от 21 ноября (4 декабря) 1917 г. «О праве отзыва делегатов» в стране был введён императивный мандат. Депутат был обязан отчитываться о своей работе и работе Совета перед избирателями, выполнять их наказы. Императивный мандат включал и право избирателей досрочно отозвать депутата из Совета. Такой подход к мандату депутата даже в годы советской власти разделялся не всеми учёными (И.А. Азовкин, А.А. Безуглов, Г.С. Гурвич). Императивность депутатского мандата высших представительных органов в

России просуществовала до декабря 1993 г., когда была принята Конституция РФ, в которой указание на императивность депутатского мандата отсутствует. Однако на региональном уровне законодатели повсеместно вводят в практику императивный депутатский мандат.

Свободный мандат. Принцип императивности депутатского мандата, по мнению адептов буржуазии, был неэффективен, так как «наказы» тормозили деятельность законодательного органа, а иногда делали ее невозможной. Поэтому Конституция Франции 1791 г. отрицала императивный мандат. В ней сказано: «Представители, избранные по департаментам, являются представителями не отдельного департамента, но всей нации; избиратели не могут выдавать им никаких наказов». Таким образом, был юридически учрежден принцип свободного мандата.

Свободный мандат депутата Государственной думы — это функция и форма правоотношений (способ взаимосвязи) депутата как представителя всей нации со своими избирателями, в основе которых лежат полная свобода дейст-вий и мнений первого и невозможность лишения депутата полномочий вторыми.

В российском парламентаризме свободный мандат впервые был законодательно закреплён 6 августа 1905 г. в подписанном Николаем II Указе «Об учреждении Государственной Думы». Ст. 14 «Учреждения» устанавливала, что члены Думы пользуются полною свободою суждений и мнений по делам, подлежащим ведению Думы, и не обязаны отчетом перед своими избирателями.

В Конституции РФ, хотя и нет специальной нормы о запрете императивного мандата, как это сделано, например, в ст. 27 Конституции Франции, тем не менее, четко прослеживается идея свободного мандата. Кроме того, ни в Конституции РФ, ни в ст. 1 Федерального закона от 8 мая 1994 г., в которой даётся определение термину «депутат», не упоминается необходимость выражения воли и интересов избирателей. В названном законе также нигде не говорится о таких важнейших элементах императивного мандата, как наказы и отзыв депутата. Особенность свободного мандата закреплена также в ч. 3 ст. 8 рассматриваемого закона. В ней указано, что депутат Государственной думы информирует избирателей о своей деятельности. И хотя информация — это уже не отчёт, тем не менее, это законная обязанность депутата Думы.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Депутат Государственной думы связан крепкими узами с выдвинувшей его партией. Он не может быть полностью независимым от партии. Это

объясняется тем, что он ответственен за свою деятельность в парламенте перед партией, которая поддержала его на выборах; обязан соблюдать партийную дисциплину, поддерживать программу и политику партии. Получается парадоксальная ситуация: свободный мандат не означает полную свободу действий депутата.

Следовательно, свободному мандату присущи не только достоинства, но и недостатки, к числу которых необходимо отнести нижеследующие:

1) абсолютная свобода действий депутата. Она неминуемо выступает как мера ограничения свободы избирателей. Чтобы этого не допустить, депутатам необходимо постоянно самоограничивать и самообязывать себя в пользу избирателей. Реализация такой необходимости возможна лишь при существовании полусвободного мандата;

2) наличие возможности для злоупотребления депутатами свободой и независимостью от избирателей и политических партий, от которых они были избраны. Многие депутаты Думы используют свободный мандат не для интересов избирателей, а для удовлетворения собственных интересов. Яркий тому пример — деятельность бывших депутатов Г. Гудкова и А. Митрофанова;

3) возможность отстаивания депутатами Государственной думы интересов неширокой социальной группы под видом национальных интересов;

4) неподконтрольность избирателям. Свободный мандат депутата делает его абсолютно неподконтрольным избирателям своего округа и всецело зависящим от партийных решений или интересов поддерживавшей его на выборах группы. Поэтому права Н. В. Щербакова, когда пишет, что при наличии свободного мандата отсутствует необходимость принудительной силы права.

Таким образом, законодательные установления и теоретические положения о свободном мандате не соответствуют настоящей общественной практике. Идеальная модель свободного мандата сегодня нереальна, потому что не лишена недостатков. В ней объективно присутствуют элементы императивности. Разрешение этого противоречия заключается в уходе от крайностей императивного и свободного мандатов, и признанию на законодательном и доктринальном уровне модели полусвободного мандата депутата Государственной думы.

Полусвободный мандат. Полусвободный мандат как реальность появился в доктрине конституционного права в противовес не вполне совершенным императивному и свободному мандатам. Впервые термин «полусвободный мандат» был предложен судьёй Конституционного суда

РФ Н.В. Витруком 24.12.1996 г. в особом мнении по делу о конституционности закона Московской области «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» от 28 апреля 1995 г. Несмотря на то что этот термин был применён к мандату депутата законодательного органа субъекта Федерации, теперь, спустя более двух десятилетий, его «на законных основаниях» можно применять и к мандату депутата Государственной думы. В настоящее время наряду с полусвободным мандатом отдельными авторами используются термины «смешанный мандат депутата» и «императивный партийный мандат». Эти термины юридически некорректны. Конструкция «смешанный мандат», некорректна, потому что слово «смешанный» не из юридического лексикона. Обычно в юриспруденции ни что, ни с чем не смешивают. Употребление конструкции «императивный партийный мандат» применительно к депутату неправомерно в принципе, потому что эта конструкция распространяется на депутата — представителя партии, а не на депутата — представителя народа.

Итак, по отношению к уровню депутата Государственной думы следует применять конструкцию — «полусвободный мандат». Как будет показано ниже, он содержит элементы свободного мандата и некоторые элементы императивности, обусловленные принадлежностью депутата к той или иной политической партии.

Исследование норм Федерального закона от 8 мая 1994 г. и работ конституционалистов позволило нам выделить признаки собственно полусвободного мандата депутата Государственной думы, которые названы ниже:

• запрет дефекции (англ. defection — отступничество) — переход депутатов из одной партийной фракции представительного органа власти в другую. Это явление запрещено нормой ст. 7.1 Закона о статусе депутата. Поводом для такого запрещения стала относительная «легкость» вхождения депутата во фракцию или депутатскую группу, а также выхода из нее, существовавшая до принятия указанной нормы. Так, например, в Государственной думе первого созыва меняли фракцию 96 депутатов, второго — 25, третьего — 19.

Депутаты Государственной думы четвертого и пятого созывов пошли ещё дальше. Большинство тех из них, кто был избран по одномандатным округам, вступили во фракцию политической партии «Единая Россия» вне зависимости от того, какая политическая партия их выдвигала и от того, что они позиционировали себя на выборах как «независимые» кандидаты. Это

обстоятельство послужило причиной того, что законодатель в Законе о статусе депутата закрепил норму, запрещающую переход депутата во фракцию, созданную не той политической партией, которая его выдвинула;

• возможность лишения мандата депутата Государственной думы в случае его отступления от партийной дисциплины или утраты связи с партией. Основаниями для лишения мандата депутата Закон от 8 мая 1994 г. устанавливает следующие:

1) выход депутата по личному заявлению из состава фракции, в которой он состоит в соответствии со ст. 7.1 указанного закона (п. «б» ч. 3 ст. 4);

2) прекращение депутатом, входящим во фракцию, членства той политической партии, в составе федерального списка кандидатов которой он был избран депутатом Государственной думы (ч. 2 ст. 7.1);

3) прекращение деятельности политической партии в связи с ее ликвидацией или реорганизацией со дня внесения в единый государственный реестр юридических лиц соответствующей записи (ч. 5 ст. 7.1);

4) если депутат, избранный в составе федерального списка кандидатов политической партии, прекратившей свою деятельность в связи с ее ликвидацией или реорганизацией, вступит в другую политическую партию, которая имеет свою фракцию в Государственной думе и войдёт в эту фракцию, а затем выйдет из неё (ч. 7 в совокупности с ч. 5 ст. 7.1);

• обязательность для депутата Государственной думы исполнения указаний политической партии, от которой он был избран. Часть 1 ст. 36 Федерального закона от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» определяет, что политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты. Это означает, что партия имеет право предписывать депутату линию его поведения в Государственной думе. Она обладает всеми средствами воздействия на депутата, если последний отступает от этой линии или интересов партии, включившей его в федеральный список кандидатов. Депутат вынужден ориентироваться на фракционную дисциплину. Из п. 3 ст. 10 Федерального закона «О политических партиях» следует, что депутаты Государственной думы связаны решениями соответствующей политической партии при исполнении своих депутатских полномочий. Следовательно, и в этом случае говорить о независимости депутата и его свободном мандате нелогично, так как он находится в полной зависимости от политической партии;

• представительство депутатом Государственной думы интересов

своей партии. В условиях отсутствия наказов избирателей и существования

обязательности исполнения партийных указаний становится более чем очевидным, что депутат представляет скорее не народ России, а свою партию;

• подконтрольность депутата Государственной думы партийной фракции;

• отсутствие отчётности перед избирателями и отзыва;

• наличие обязанности информировать избирателей о своей деятельности, обеспечивать их права и интересы, руководствоваться предвыборной программой.

Положительное значение полусвободного мандата состоит в том, что подчинение депутатов дисциплине партийных фракций облегчает работу Государственной думы, делает ход её работы предсказуемым. При условии установки лидера партии на выполнение своих предвыборных обещаний полусвободный мандат может способствовать реализации надежд избирателей. Если допустить отказ депутата от какой бы то ни было связи с партией, выдвинувшей его, а также свободу перехода в другую партию, то это затруднило бы представление своих политических интересов партией, членом которой является депутат. Данное свойство этого мандата, по нашему мнению, и является причиной его фактического закрепления в законодательстве РФ.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Недостатки полусвободного мандата: 1) полусвободный мандат превращает депутата Государственной думы из самостоятельного субъекта государственно-правовых отношений в покорного воле руководителей политической партии исполнителя; 2) этот вид мандата, содержит в себе опасность пренебрежения мнением избирателей, хотя официально депутат и не ставит интересы политической партии выше, чем интересы электората; 3) возможность бюрократизации и коррумпированности партийных лидеров, что, безусловно, может негативно отразиться на системе государственной власти.

Список литературы

5. Гессен В. М. Государственная Дума // Конституционное государство: сб. стат. — СПб., 1905.

6. Дмитриев С. В. Императивный мандат в России // Конституционное и муниципальное право. — № 1. — 2001.

7. Коток В. Ф. Наказы избирателей в социалистическом государстве (Императивный мандат). — М., 1967.

8. Литвиненко И. В. Императивный мандат в новом облачении// Конституционное и муниципальное право. — 2008. — № 2.

9. Масленникова С. В. Народное представительство и права граждан. — М.,

10. Нудненко Л. А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. — СПб., 2004.

11. Стремоухов А. В., Стремоухов А. А. Конституционно-правовые основы парламентской деятельности депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: моногр. — Рязань, 2014.

12. Тахтарев К. От представительства к народовластию. — СПб., 1907.

kyiveuromarathon

Украинцы отмечают День Конституции. И один из самых волнующих вопросов сегодня (кроме тех, что относятся к четырехдневному уикенду и шашлыкам) – когда, наконец, будут внесены изменения в Основной закон и 450 депутатов станут «прикосновенными»? Мы попытались разобраться с историей вопроса и посмотрели на международный опыт. Что из этого вышло – читайте далее.

Что такое депутатская неприкосновенность?

Это юридическая гарантия, которая защищает депутатов от уголовного преследования, ареста и привлечения к ответственности на уровне с обычными гражданами. Главная цель – защита народных избранников от политических преследований, охрана независимости законодательной ветви власти.

Депутатская неприкосновенность делится на два вида: политическую и уголовную. В первом случае депутаты не несут ответственности за голосование, выражение взглядов и мнений во время выполнения своих профессиональных обязанностей. Эта категория называется депутатский индемнитет.

kyiveuromarathon

Уголовная защита требует обязательного согласия парламента касательно преследования или ареста нардепа. Иммунитет обычно действует в течение срока полномочий парламента со дня избрания или со дня принятия присяги.

История введения депутатской неприкосновенности

Категория неприкосновенности впервые была законодательно закреплена в 1889 году – в Билле о правах английского парламента. Кроме того, что акт запрещал королю без согласия парламента издавать новые законы, приостанавливать действующие, взимать налоги и держать в мирное время армию, он также провозглашал свободу парламентских дебатов, выборов и подачи петиций.

Билль о правах завершил «Славную революцию» 1688-1689 годов и закрепил преимущество власти парламента над властью монарха.

Со временем институт неприкосновенности в разных странах был значительно расширен.

Неприкосновенность депутатов в разных странах мира

Неприкосновенность депутатов есть во всех правовых государствах, однако ее степень в каждой стране определяется по-своему. Например, в Великобритании, Канаде, Испании и Ирландии иммунитет нардепов распространяется только на гражданские дела. То есть подозреваемого в уголовном преступлении могут задержать.

В Германии, Австрии, Латвии и Словакии неприкосновенность действует и в отношении административных дел, в Молдавии – относительно всех правонарушений, кроме специально определенных законом.

kyiveuromarathon

В Португалии она отменяется, если за умышленное нарушение закона депутату грозит более трех лет тюрьмы, а в Швеции – более двух.

В Австрии, Грузии, Турции, Франции и Португалии неприкосновенным является не только депутат, а и его офис, дом, авто. В Бельгии иммунитет имеют также министры, члены региональных советов. В Германии – только депутаты нижней палаты.

Во многих странах член парламента пользуется иммунитетом только во время сессий – в США, Японии, Великобритании, Ирландии, Бельгии. В США не требуется согласия палаты на арест ее члена, если ему инкриминируется государственная измена, тяжкое преступление или «нарушение мира», что квалифицируется как уголовно-наказуемый проступок.

В Албании, Турции, Белоруссии, Хорватии депутатский иммунитет не распространяется на случаи совершения любого тяжкого преступления.

Почти во всех странах мира депутат теряет неприкосновенность, если был задержан во время совершения преступления.

Интересным нюансом также является то, что отказаться от неприкосновенности по собственному желанию практически невозможно. Объяснение достаточно простое: иммунитет – это не личная привилегия депутата. Поэтому разрешение на лишение неприкосновенности должен в каждом отдельном случае предоставлять парламент. Именно такая схема действует и в Украине. Единственным исключением в Европе является Швейцария.

Депутатская неприкосновенность в Украине

Украинские народные избранники имеют абсолютную неприкосновенность: как индемнитет, так и иммунитет. Это закреплено ст. 80 Конституции. То есть для ареста, обыска личных вещей нардепа, его прослушивания требуется согласие Верховной Рады. Также парламентарии не несут юридической ответственности за результаты голосования или высказывания в ВР и ее органах, за исключением ответственности «за оскорбление или клевету». Однако не вспоминается ни один случай, когда у депутата отбирали иммунитет за оскорбление.

Процедура снятия неприкосновенности в Украине

Для того чтобы лишить народного избранника иммунитета, генпрокурор должен внести соответствующее представление в Верховную Раду. Кстати, относительно каждого вида меры пресечения нужны отдельные представления. После этого народный депутат, в отношении которого внесено представление, может предоставить письменное объяснение в регламентный комитет, который в свою очередь предоставляет свои выводы. Затем вопрос выносится на голосование парламентариями.

Украинское фото

Как видим, такая процедура дает возможность депутату выиграть время, чтобы найти оправдание или же перед голосованием бежать из страны.

Кого из украинских депутатов лишали неприкосновенности?

За время независимости неприкосновенность потеряли 17 нардепов. Однако к ответственности были привлечены далеко не все. В 1994 году за злоупотребление служебным положением и незаконный вывоз средств мандат отобрали у Ефима Звягильского. Еще до решения парламента он уехал в Израиль, где скрывался до 1997 года, пока обвинения не были сняты. Звягильский вернулся не только в Украину, но и в Верховную Раду.

В 1999 году за отмывание средств и присвоение около 400 млн долл. неприкосновенности лишили Павла Лазаренко. По иронии судьбы, на момент голосования в парламенте он также не был в Украине. Его задержали уже в США, где он, кстати, просил политического убежища. Все же его посадили под арест. Судебный процесс до сих пор продолжается.

Николая Агафонова лишили неприкосновенности и арестовали вслед за Павлом Лазаренко (в 2000 году) как сообщника. Его судили за хищение государственного имущества в крупных размерах и сокрытие доходов в иностранных финучреждениях. Через полгода после пребывания под арестом экс-депутата освободили под залог в связи с ухудшением состояния здоровья. В 2002 году Агафонов умер от инсульта.

В 2000 году неприкосновенности заочно лишился Виктор Жердицкий. Его обвинили в хищении денег, предназначенных для выплат остарбайтерам Второй мировой войны. В немецкой тюрьме он провел почти шесть лет, после возвращения в Украину обжаловал решение немецкого суда, выиграл апелляцию и получил более 100 тыс. евро компенсации.

В 2009 году ГПУ попросила Раду лишить неприкосновенности Виктора Лозинского. Нардеп сам написал заявление, и парламент единогласно его удовлетворил. Лозинский стал первым, у кого отобрали мандат за убийство, а не за финансовые махинации.

Вышел на волю по «закону Савченко», отсидев всего около пяти лет.

В 2014 году за сепаратизм был лишен неприкосновенности Олег Царев. Рада дала разрешение на его задержание и арест. В 2015 году ГПУ начала процедуру его заочного осуждения. Сейчас он находится в розыске.

В 2015 году в духе голливудских фильмов снимали неприкосновенность с Игоря Мосийчука. Его обвинили во взяточничестве и задержали прямо в Верховной Раде. Однако впоследствии Высший административный суд признал незаконным постановление парламента из-за нарушения регламента. Мосийчук продолжает работать нардепом.

В 2015 году Сергея Мельничука обвинили в бандитизме и отобрали мандат. Суд избрал ему меру пресечения в виде залога, уголовное производство против него продолжается.

В том же году неприкосновенности лишился Сергей Клюев. Ему инкриминируют мошенничество, присвоение имущества в особо крупных размерах и злоупотребление служебным положением. С 2015 года находится в розыске СБУ, до 2017 года его также искал Интерпол. Примечательно, что он до сих пор остается народным депутатом Украины.

В 2016 году Александра Онищенко обвинили в организации преступной схемы, которая нанесла государству убытков на 3 млрд грн. Во время голосования Радой за лишение неприкосновенности, задержание и привлечение к уголовной ответственности нардеп находился за пределами Украины. Объявлять его в международный розыск Интерпол отказался.

В 2016 году Рада разрешила привлечь к уголовной ответственности нардепа Вадима Новинского. Его обвинили в похищении человека. До суда дело так и не дошло, подозрение так и не было вручено, расследование ГПУ продолжается. При этом Новинский продолжает работать нардепом.

В 2017 году не только потерял неприкосновенность, но и попал под арест Михаил Добкин. Однако через несколько дней он вышел под залог. Его подозревают в мошенничестве и злоупотреблении служебным положением.

kyiveuromarathon

Борислава Розенблата лишили неприкосновенности в 2017 году по подозрению в злоупотреблении властью и получении взяток за продвижение изменений в Налоговый и Таможенный кодексы. Суд избрал ему меру пресечения в виде залога и надел электронный браслет. Впоследствии залог был внесен, срок ношения браслета истек, а сам Розенблат подал против Украины иск в Европейский суд по правам человека. Продолжает работать в Раде.

Максима Полякова в 2017 году лишили иммунитета по аналогичным подозрениям, как и по Розенблату – в лоббировании интересов «янтарной мафии». Поляков внес залог, но не сдал паспорт и отказался носить электронный браслет. За что прокуратура требует взыскания с него компенсации в казну государства.

Олеся Довгого лишили неприкосновенности в тот же год – за злоупотребление служебными обязанностями ради незаконного отчуждения земли. Впоследствии генпрокурор подписал ему сообщение о подозрении. В декабре 2017 года уголовное дело против Довгого было закрыто из-за отсутствия состава преступления.

В 2018 году Рада разрешила лишить неприкосновенности и арестовать Евгения Бакулина, которого подозревают в причастности к делу о так называемых «вышках Бойко», в присвоении свыше 3 млрд грн. На момент голосования он находился за границей. Впоследствии ГПУ объявила ему о подозрении. На допросы он так и не явился. Объявлен в розыск.

В 2018 году лишилась неприкосновенности также нардеп Надежда Савченко. Ее обвинили в подготовке терактов против высшего руководства государства. Находится под стражей.

Отметим, в мае 2018 года генпрокурор Юрий Луценко внес в Раду представление на снятие неприкосновенности с депутатов Александра Вилкула, Дмитрия Колесникова и Сергея Дунаева. Однако регламентный комитет вернул председателю ВР эти представления.

А внесенное генпрокурором представление на нардепа Александра Пономарева комитет признал неправомерным.

Не первая попытка: Когда же в Украине отменят депутатскую неприкосновенность?

За годы независимости инициатива об отмене депутатской неприкосновенности звучала от многих народных избранников. Особенно во время выборов. Даже были попытки – в 2000, 2007, 2014 и 2016 годах. Из президентов соответствующее предложение поддерживал Виктор Ющенко, а Петр Порошенко даже разработал законопроект.

Фото из открытых источников

В 2015 году он предлагал лишить иммунитета депутатов и судей. Рада направила документ в Конституционный суд, который признал отдельные положения законопроекта соответствующими Конституции, однако сделал ряд оговорок касательно неприкосновенности судей. Высказалась по поводу законопроекта и Венецианская комиссия. Она согласилась, что смысл в ограничении депутатской неприкосновенности есть, но нужно продумать предохранители против открытия политически мотивированных производств в отношении нардепов. Впоследствии депутаты сняли этот законопроект с рассмотрения.

Летом 2017 года в Раду был внесен новый законопроект. А осенью того же года свой документ предложил на рассмотрение нардепам президент. По своей сути они отличаются только тем, что согласно инициативе Порошенко, изменения должны вступить в силу с 1 января 2020 года.

8 июня 2018 года КСУ признал парламентский законопроект соответствующим Конституции. А вскоре, 19 июня, аналогичное решение было вынесено и относительно президентского документа. Однако при этом в КСУ подчеркнули, что такие изменения могут повлиять на выполнение депутатами своих функций.

Конституционный суд Украины. Архивное фото Фото из открытых источников

Теперь для принятия закона нужны 300 голосов депутатов. По прогнозам главы Верховной Рады Андрея Парубия, это может произойти уже в сентябре.

Итак, мяч теперь на поле депутатов. Станут ли предвыборные обещания реальностью – узнаем совсем скоро. Надеемся, что до новых выборов.

С 1 января 2020 года в Украине вступил в силу закон об отмене депутатской неприкосновенности.

Источник: «Интерфакс-Украина»

Детали: Согласно принятым изменениям, статья 80 Конституции Украины излагается в новой редакции, которая не содержит положений о том, что народным депутатам Украины гарантируется депутатская неприкосновенность, и они не могут без согласия Верховной Рады быть привлечены к уголовной ответственности, задержаны или арестованы.

В то же время, согласно новой редакции статьи 80-й Основного закона, народные депутаты не несут юридической ответственности за результаты голосования или высказывания в парламенте и его органах, за исключением ответственности за оскорбление или клевету.

Кроме того, накануне нового года президент Украины Владимир Зеленский подписал принятый Радой закон (законопроект №2237 ), который привел в соответствие с Конституцией законодательство в части неприкосновенности нардепов. Согласно принятым изменениям, ходатайство о разрешении на задержание, о мере пресечения (содержании под стражей домашний арест), проведение других следственных розыскных действий должны быть согласованы с генеральным прокурором.

Вести досудебное расследование уголовных производств, открытых против народных депутатов, имеют право следователи НАБУ и центрального аппарата ГБР.

Что было раньше: 18 декабря Верховная Рада поддержала во втором чтении законопроект «Слуг народа» №2237, который, по мнению других фракций, концентрирует власть в руках генпрокурора и вводит «контролируемую» неприкосновенность народных депутатов.