На протяжении длительного времени в Российской Федерации разрабатывался свой непосредственно индивидуальный механизм по взаимодействию между собой участников законодательного процесса. Отметим, что законотворчество нельзя ассоциировать исключительно с законодательной ветвью власти. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, например, Президент РФ является одним из самых активных участников правотворческого процесса.

Законодательная инициатива является первой стадией законодательного процесса и заключается в реализации уполномоченными субъектами права на внесение законопроекта в орган законодательной власти, что в свою очередь влечет за собой, обязанность парламента начать процедуру рассмотрения внесенного законопроекта в соответствие с общепринятыми нормами. При этом в каждом государстве на уровне основного закона четко очерчивается круг субъектов права законодательной инициативы, так как законодательный орган не обязан рассматривать в качестве законопроектов предложения, поступающих от других лиц.

Рассмотрим далее более подробно некоторые особенности реализации Президентом РФ права законодательной инициативы.

В Конституции РФ нашли закрепление следующие формы участия Президента РФ в законодательном процессе: — осуществления права законодательной инициативы (ст.104 Конституции РФ); обнародование принятого закона палатами Федерального Собрания (ч.2 ст.107); права «вето», которое может быть применено главой государства в отношении принятого федерального закона (ч.3 ст.107); подписание и промульгация ранее принятой редакции федерального закона, но только в том случае если палатами Федерального Собрания было преодолено «вето» Президента РФ (ч.3 ст.107).

Для реализации права законодательной инициативы Президент вносит законопроекты в Государственную Думу (п. «г» ст.84), предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (ст.134). Глава государства может внести проект любого федерального конституционного закона или федерального закона, законопроекты вносимые Президентом РФ являются приоритетными, т. е. они подлежат рассмотрению Государственной Думой в первую очередь. Круг общественных отношений, по которому глава государства обращается в парламент с законопроектом не ограничен, т. е. по любому вопросу Президент РФ может обращаться с законодательной инициативой.

Несмотря на столь широкий круг полномочий главы государства по вопросам правотворческой деятельности, в действующем законодательстве Российской Федерации отсутствует четкое регулирование реализации права законодательной инициативы не только Президента РФ, но и других субъектов.

Действующим законодательством предусмотрен ряд особенностей порядка реализации права законодательной инициативы по отдельным вопросам. В частности, право на внесение проекта федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» принадлежит исключительно Президенту РФ.

Согласно ч.2 ст. 104 Конституции РФ законопроекты вносятся в Государственную Думу, что в своем роде:

– Во-первых, предполагает необходимость представления текста данного законопроекта;

– Во-вторых, возлагает на Государственную Думу право определять степень соответствия установленной процедуры реализации права законодательной инициативы. Таким образом, внесение предложения о принятии закона без представления текста законопроекта нельзя считать осуществлением права законодательной инициативы.

При анализе действующего законодательства можно найти ряд нормативно-правовых актов, которые определяют право субъектов законодательной инициативы обращаться в представительный орган с законопроектами по определенным вопросам. Выше мы приводили примеры в отношении главы государства, можно еще привести пример, что к таким актам относятся не только федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (п. 1 ст. 12) , но еще и Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 года № 1602 «О Государственном совете Российской Федерации» и многие др.

Таким образом, на основании анализа обозначенных вопросов, доля устранения правовых пробелов следует рассмотреть и внести в действующее законодательство ряд изменений и дополнений. Во-первых, необходимо более полно и четко отразить в действующих нормативно-правовых актах положения о первоочередности рассмотрения Государственной Думой законодательных инициатив главы государства и на наш взгляд такое положение должно быть закреплено не только в Регламенте Государственной Думы. Во-вторых, к ключевым моментам в понимании механизма реализации законодательной инициативы Президента РФ, является положение о том, что если главой государства внесен законопроект в Государственную Думу (зарегистрирован, передан в ответственный комитет), то вплоть до его официального отклонения не должны приниматься к рассмотрению законопроекты по аналогичному кругу общественных отношений. Такое положение должно распространяться не только на главу государства, но и на другие субъекты, наделенные Конституцией РФ правом законодательной инициативы. Для этого должна осуществляться четкая регистрация поступающих проектов закона в Государственную Думу.

Очень важно, чтобы деятельность Президента РФ осуществлялась в конституционном режиме, на основе конституционных ценностей в интересах народа. Следовательно, детальное законодательное урегулирование всех аспектов реализации Президентом РФ законодательной инициативы, а также других форм его участия в правотворческом процессе должно поднять не только качество принимающих нормативно-правовых актов, но и стабильность конституционного строя Российской Федерации.

Общеизвестно, что Конституция РФ устанавливает только общие принципы, положения по принятию законов, и практически не определяет порядок взаимоотношений между участниками законодательного процесса. С другой стороны, общепринятые регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации, которыми преимущественно определяется порядок рассмотрения и принятия законов, не является общеобязательным для иных участников законодательного процесса. Поэтому, на наш взгляд, именно принятие федерального закона, обязательного для всех участников законодательного процесса, поможет установить единый порядок прохождения законопроектов, начиная с их внесения в Государственную Думу и заканчивая подписанием и обнародованием, включая регламентацию правил и механизмов рассмотрения отклоненных главой государства законов и взаимодействия всех участников рассматриваемого процесса.

Кроме того, принятие данного федерального закона будет учитывать еще два важных момента: качество подготовленных законопроектов и скоординированность президентских инициатив, начиная с разработки концепции предполагаемого федерального закона с другими субъектами права законодательной инициативы, которых насчитывается более семисот. В целях определения порядка реализации своего права законодательной инициативы и участия в законотворчестве при принятии федеральных законов действует утвержденное Президентом Положение о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе, но согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 29.11.2006г. № 9-П такой порядок должен определяться федеральным законом.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) //Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2. Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ (в актуальной редакции) //Российская газета. 2001. 20 декабря.
3. Указ Президента РФ «О Государственном совете Российской Федерации» от 1 сентября 2000 г. № 1602 (в актуальной редакции) //Российская газета. 2000. 5 сентября.
4. Законодательная техника: учебник /Г. М. Морозова и др.; под редакцией Рукавишниковой И. В., Позднышова А. Н., Напалковой И. Г. — Ростов н/Д: Издательско-полиграфический комплекс РГЭУ (РИНХ), 2017. — С. 116–122.

ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА

Юридические науки

III. ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО

ПОНЯТИЕ ПРАВОВОЙ ИНИЦИА ТИВЫ: ЦИВИЛИСТИЧЕСКИЙ ПОДХОД

Выпуск 1 (1)

Е.В.Головина

аспирант кафедры гражданского права Уральскойя государственной юридической академии,

620066, Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21

Предлагается авторская дефиниция понятия «правовая инициатива» применительно к субъектам гражданского права.

Ключевые слова: диспозитивность, правовая инициатива, субъекты гражданского права

Начиная с эпохи Просвещения, философская мысль по вопросам права, развиваясь и оттачиваясь, в своем едином движении неизменно склонялась к одному — к тому, что основой права, его стержнем и предназначением является свобода. И не просто свобода, не свобода вообще, не абстрактно понимаемая идея свободы, а… реальная, в живой юридической плоти свобода отдель-

ного, автономного человека.

Современная правовая доктрина подавляющего большинства государств зиждется на признании прав и свобод человека высшей ценностью, а их гарантия, соблюдение и защита вменяются в обязанность государству. Аналогичный подход наблюдается и в Основном законе Российской Федерации (ст. 2 Конституции Российской Федерации).

В связи с переходом нашей страны к рыночной экономике и реальным формированием демократического государства вопрос о правах и свободах индивида был выдвинут на первый план. И здесь, говоря без преувеличений, решающую роль сыграло принятие Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ). По справедливому замечанию В.С.Якушева, кодекс явился не просто работающим законом, а крупнейшим явлением нашей жизни .

Одними из центральных и определяющих принципов гражданско-правового регулирования стали принцип автономии воли участников правоотношений (закреплен в ст. 2 ГК РФ) и принцип «свободы ус-

С.С.Алексеев Философия права.

мотрения в реализации гражданских прав» (закреплен в ст. 1 ГК РФ) .

Содержание указанных принципов раскрывается следующим образом: во-

первых, субъекты гражданского права, как правило, вольны действовать самостоятельно, независимо от других участников и, что более значимо, независимо от государства; во-вторых, они имеют реальную возможность проявить свою волю «вовне», другими словами, проявить инициативу, направленную на порождение правового результата. Именно благодаря правовой инициативе гражданские правоотношения возникают и получают свое развитие.

Представляется, что в настоящее время категории «правовая инициатива» (инициативность) уделяется недостаточно вни-мания1. При этом заявленное в теме настоящей статьи правовое явление относится к числу важнейших проявлений метода гражданско-правового регулирования. В ча-

© Головина Е.В., 2008

Изучением данного правового явления в разное время занимались В.Ф.Яковлев, Т.Н.Молчанова, О.А.Красавчиков, К.К.Лебедев и другие цивилисты. Однако в настоящее время отсутствует какое-либо системное (монографическое) исследование правовой инициативы.

стности, именно благодаря возможности действовать инициативно и самостоятельно реализуется на практике автономия воли субъектов гражданских правоотношений. Следовательно, изучение вышеназванной категории представляется актуальным, и в рамках предложенной статьи автор ставит своей целью сформулировать понятие «правовая инициатива» и раскрыть ее гражданско-правовую природу.

В цивилистической науке сегодня не выработано единого подхода к понимаю правовой инициативы, равно как нет и адекватного определения данному правовому явлению. Между тем содержательносмысловой анализ рассматриваемой правовой категории позволит не только точно сформулировать ее дефиницию, но (что представляется более значимым для развития науки гражданского права) и выявить место и роль правовой инициативы в системе гражданско-правового регулирования.

Ввиду отсутствия гражданско-правового определения инициативы, обратимся к ее общелексическому значению. Так, С.И.Ожегов предлагает следующую формулировку инициативы — «1) почин, побуждение к новым формам деятельности, предприимчивость; 2) руководящая роль в каких-нибудь действиях» . В «Словаре современного русского литературного языка» инициатива рассматривается как почин, самостоятельное начинание, первый шаг в каком-либо деле . В иных словарях русского языка значение инициативы раскрывается подобным образом.

Общий анализ данных дефиниций позволяет сделать следующие выводы: во-первых, понятия «инициатива» и «предприимчивость», «самостоятельность», по сути, ставятся в один синонимичный ряд, т.е. рассматриваются как понятия близкие по своему смысловому значению, контенту; во-вторых, именно инициатива определяет мотивы и цели лица, ее проявившего. Применительно к гражданскому праву данные заключения интерпретируются следующим образом: во-первых, инициатива имеет место тогда, когда субъект гражданских правоотношений свободен в определении своих прав и обязанностей, когда у него есть воз-

можность самостоятельно осуществлять индивидуальную или совместно с другими лицами созидательную деятельность; во-вторых, инициатива предполагает конкретные активные действия этого субъекта; в-третьих, проявление лицом инициативы как реализации внутреннего побуждения, как продолжение этого побуждения «вовне» вызвано интересом, материальными нуждами последнего, иначе зачем субъекту гражданских прав предпринимать активные действия, инициировать какую-либо деятельность.

Сделанные выводы чрезвычайно важны для понимания инициативы, раскрытия ее сущностных характеристик в рамках гражданско-правового регулирования. В связи с этим остановимся подробнее на исследовании вышеперечисленных заключений.

1. Инициатива есть выражение свободы ее носителем, есть самостоятельная деятельность субъекта гражданского права в определении его прав и обязанностей.

Несмотря на то что инициатива в гражданском праве имеет правовую природу2, недостаточно рассмотреть лишь ее правовой аспект. Кроме правовой формы, которую приобретает инициатива в рамках гражданско-правового регулирования, следует определить, какое явление объективной действительности лежит в ее основе, раскрыть социальное содержание инициативы3. Представляется, что, как и в диспозитивности

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

2 Несмотря на то что ГК РФ практически не употребляет понятия «инициатива» (за исключением недавно введенной в действие гл. IV ГК РФ), не вызывает сомнения тот факт, что юридически она «пронизывает» весь кодекс. Так, правовой основой инициативы являются: сформулированные в кодексе основные начала гражданского права, свобода субъектов гражданского права в установлении своих прав и обязанностей, особенность гражданско-правовой ответственности, особенности юридических фактов и т.д.

3 Аналогичный подход наблюдается в диссертационном исследовании Молчановой Т.Н. при характеристике диспозитивности и определении ее понятия. Такой подход позволяет установить причинноследственные связи между свободой субъектов в определении прав и обязанностей (в данном случае -гражданских) как таковой и ее формальным закреплением на законодательном уровне с учетом механизма ее реализации, гарантированным государством.

, социальным содержанием инициативы является свобода. В общефилософском плане свобода, с одной стороны, предполагает возможность проявления субъектом своей воли в условиях осознания законов развития природы и общества; с другой стороны, она предполагает отсутствие каких-либо ограничений и стеснений, связывающих жизнь и деятельность отдельного человека, группы людей или всего общества в целом. Свобода — это «способность человека действовать в соответствии со своими интересами и целями, осуществлять выбор» .

Свобода индивида складывается, во-первых, из тех форм и степеней свободы действий, которые устанавливаются общественным строем, государством, партией, общественным мнением и т.д.; во-вторых, из тех форм и степеней свободы выбора действий, которые определяются, решаются самой личностью непосредственно . Другими словами, свобода предполагает взаимосвязь государственного механизма с человеком, где первый выступает как законодатель, регулятор и гарант свободы, а второй — носитель и распорядитель. Социальной свободе государством придается соответствующая форма, а именно: «юридически признанная свобода существует в государстве в форме закона» . Таким образом, «посредством норм права признается социальная свобода, в них она находит свое юридическое выражение» . Именно право как система общеобязательных формально определенных норм выражает меру свободы человека, а сама мера свободы означает справедливость по отношению к другим, формальное равенство субъектов права, упорядоченность общественных отношений .

Объективное право рассматривается как «исконная обитель свободы людей, свободы каждого индивида» . Как отмечалось выше, именно право является гарантом свободы людей. Вместе с тем оно определяет границы такой свободы, границы простора деятельности людей, границы инициативы, которые, в свою очередь, являются необходимым условием соблюдения

свободы других людей, и за пределами которой деятельность человека становится произволом и нарушает права, свободы остальных индивидов. Помимо этого, право призвано «оснащать свободу человека действенными средствами и механизмами, позволяющими делать свободу человека реальностью» .

Подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод о том, что гражданское общество суть общество индивидов, имеющих реальную, юридически закрепленную и гарантированную государством свободу действий.

Неотчуждаемые права и свободы человека защищаются гражданским законодательством, о чем прямо сказано в ст. 2 ГК РФ. При этом законодатель опирается на частноправовые начала, сформулированные в ст. 1 указанного Федерального закона и позиционируемые как основные (базовые) начала гражданско-правового регулирования. Именно эти начала, по мнению С.С.Алексеева, явились «мощным побудительным элементом, который в полной мере способен раскрыть достоинства свободы, осуществляемой через право, притом право частное» . На почве развития частной собственности и экономических интересов «взрастает» экономическая свобода индивида как свобода сильной личности, ориентированной на реализацию и защиту собственных интересов. С.С.Алексеев приходит к выводу о том, что именно экономическая свобода должна переводиться в созидательную активность, экономический риск и творчество, соединенные с персональной ответственностью за результаты своего дела . И с его суждением нельзя не согласиться. Где, как не в гражданском праве, оплоте частноправовых начал, индивид способен и, что более весомо по своей значимости, имеет законодательную возможность осуществления свободной, самостоятельной, независимой от других лиц и, что особенно важно, от государства созидательной деятельности; имеет возможность совершать активные (инициативные) действия, порождающие правовой результат, о которых речь пойдет далее. Но

прежде подведем промежуточный итог анализа сущностной составляющей правовой инициативы: правовая инициатива в свете гражданско-правового регулирования есть проявление социальной, преимущественно экономической, свободы лица при совершении последним созидательной деятельности.

2. Правовая инициатива предполагает активную позицию субъекта, совершение им конкретных действий.

В ходе рассмотрения свободы в качестве социального содержания правовой инициативы был сделан вывод о том, что именно благодаря правовому регулированию (определяющую и решающую роль здесь играет гражданско-правовое регулирование) свобода индивида становится реальностью. Но сам по себе закон открывает лишь возможность для свободного действия — он не делает свободным человека. Для того чтобы ощутить себя свободным, субъект гражданского права должен «пойти вперед», должен проявить себя в отношениях с окружающим миром, осуществить какую-либо деятельность.

Однако при этом не стоит забывать, что до совершения конкретных действий происходит формирование воли лица. Рассмотрение данной категории в рамках настоящего исследования представляется целесообразным, поскольку проявление инициативы, с одной стороны, суть реализация воли лица; с другой стороны, оба этих явления отражают в целом существо свободы субъектов гражданско-правового регулирования, т.е. взаимообусловлены.

Поведение человека в гражданском обороте, по общему правилу, составляют лишь волевые действия, когда их субъект обладает сознанием, волей, способностью предвидеть последствия своих действий; при этом воля лица автономна. Именно такие действия составляют предмет правового регулирования гражданского права (например, индивид сам определяет для себя наиболее приемлемый для конкретной ситуации вариант развития экономических отношений с контрагентами по сделке и свой

план действий по осуществлению задуманного).

Свобода является своего рода базовым понятием как для автономии, так и для инициативы. Притом она связывает обе правовые конструкции таким образом, что позволяет участнику гражданских правоотношений сначала независимо от других субъектов сформировать свою волю внутри самого себя, а затем действовать по своему усмотрению в целях реализации задуманного. Другими словами, свобода (реализуемая через автономию воли и правовую инициативу) используется в качестве движущего начала в формировании, становлении и развитии гражданских правоотношений.

Соответственно, можно говорить и о взаимообусловленности автономии воли и инициативы. Поскольку сама воля — категория, относящаяся к внутреннему миру личности, инициатива в данном случае является внешним (активным) проявлением автономии воли лица. Она находит свое проявление в наделении субъектов гражданского оборота дееспособностью, т.е. способностью приобретать, изменять, прекращать права и обязанности своими действиями. В то же время для непосредственной реализации этих прав необходима движущая сила, а именно воля лица на их осуществление. Следовательно, сначала лицо, исходя из своих потребностей, определяет свой интерес и свободно формирует свою волю (это некий процесс внутри самого индивида), а затем происходит реализация заложенных в правоспособности возможностей путем совершения индивидом соответствующих действий, выражения им своих желаний и интересов вовне, т.е. проявление инициативы. Иными словами, автономия воли — это первоначальная, «теоретическая» возможность выбора одного (нескольких) из вариантов поведения в соответствии с целями и задачами, стоящими перед участником правоотношений; а проявление инициативы -выбор конкретного варианта поведения и его дальнейшая реализация. Без проявления инициативы автономия воли имеет только значение возможности выбора, но не реализации задуманного.

Как было отмечено ранее, свобода определяется возможностями лица. «Свобода как возможность получает реальное выражение в практической деятельности; она выступает, в конечном счете, в виде поступка субъекта, акта поведения индивида» . Другими словами, возможность превращается в действительность в результате совершения субъектом определенных действий, проявления им инициативы. Так, например, при заключении гражданско-правового договора действия стороны направлены на определение его условий, определение контрагента, саму процедуру заключения договора и т.д. Таким образом, свобода, реализуемая в рамках гражданского права, предполагает деятельность. Поэтому и инициатива как продолжение свободы лица «вовне» «в праве рассматривается как деятельность, иначе как в деятельности она не может быть обнаружена» .

Для уяснения сути этой деятельности обратимся к ее рассмотрению и характеристике. Во-первых, деятельность эта носит избирательный характер, иными словами, предполагает выбор варианта поведения, наиболее оптимального для применения в сложившейся ситуации. Действительно, в силу специфики гражданско-правового регулирования законодатель практически во всех гражданских правоотношениях (за исключением ограничений, установленных законом) предоставляет соответствующему субъекту гражданского права возможность выбрать один из вариантов поведения и реализовать его. При этом выбор варианта предопределяется целью, которую преследует субъект, вступая в гражданские правоотношения. Во-вторых, эта деятельность (т.е. инициатива субъектов) направлена на установление субъективных прав и обязанностей. Аналогичная позиция была высказана видным правоведом советского времени Е.А.Флейшиц. По ее мнению, «сфера действия гражданского права есть сфера проявления инициативы, потому что никакое субъективное имущественное гражданское право ни за кем непосредственно не закреплено; никакая соответствующая та-

кому праву обязанность ни на кого законом непосредственно не возлагается» . Необходимо совершение инициативных действий для того, чтобы стать обладателем субъективных прав и обязанностей. Правовая инициатива, выраженная через поведение, действие субъекта права, является необходимой предпосылкой для их формирования.

Чем же обусловлена возможность субъектов гражданского права действовать инициативно, активно проявлять свою волю вовне? «Во-первых, возможность субъектов действовать по своей инициативе обеспечивается отсутствием подчиненности их друг другу — юридическим равенством, а также равноправием. Во-вторых, инициатива обеспечивается юридической свободой в приобретении прав и обязанностей, осуществлении прав и распоряжении ими» .

Что движет субъектом гражданского права при проявлении им инициативы? Что лежит в основе его созидательной активной деятельности, которой законодатель предоставляет правовой простор? Представляется, что в основе поведения и, следовательно, в основе правовой инициативы субъекта лежат его материальные нужды, интерес лица. В свою очередь, гражданское право своими дозволительными нормами предоставляет ему широкий круг прав, цель которых — юридическое обеспечение удовлетворения интересов лица.

3. Основное воздействие на инициативу личности оказывают интересы, материальные нужды лица.

Именно конкретный интерес служит источником инициативной деятельности людей. Проявление гражданами, юридическими лицами, иными субъектами гражданских правоотношений инициативы при осуществлении ими субъективных гражданских прав и исполнении обязанностей целью своей имеет удовлетворение ими своих интересов и нужд.

Значение частного интереса трудно переоценить: именно его наличие является основополагающим теоретическим критерием, позволяющим отграничить частное

право от публичного . Сам частный интерес можно определить как интерес, где отсутствует интерес государства как субъекта суверенной политической власти. Сущности частных прав (частных интересов) соответствует определенный круг общественных отношений и набор приемов и способов их регулирования. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что в основе частного интереса отдельного лица всегда лежат материальные нужды последнего. Помимо этого интерес строится на мышлении и поведенческих особенностях субъекта, который осознает свои потребности и, как правило, способен сам предпринять активные действия для их удовлетворения.

Проанализировав свои потребности, а затем сформировав свою волю в процессе отражения объективной действительности в своем сознании, субъект гражданского права переходит к активным действиям по воплощению в жизнь задуманного и осознанного им варианта поведения, направленного на порождение прав и обязанностей.

После того как были проанализированы характерные черты правовой инициативы в их взаимосвязи и обусловленности особенностями гражданско-правового регулирования в целом, можно подвести некоторые итоги.

Во-первых, инициатива находит наиболее яркое проявление в области прав человека (основанных на принципах естественного права) и в частном (гражданском) праве.

Во-вторых, инициативность в правовом регулировании гражданских правоотношений по своей сути есть инициатива субъекта, когда он независимо от других участников гражданского оборота и государства определяет свою поведенческую линию и действует в рамках предоставленных ему гражданским правом возможностей.

В-третьих, стимулятором инициативы являются частный интерес, материальные (объективные) потребности и нужды лица.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

В связи с вышесказанным предлагается следующее определение правовой ини-

циативы: это свобода (независимость) субъекта гражданского права в определении своего поведения и приоритетных направлений собственной деятельности, выраженная в форме конкретных действий, имеющих целью порождение определенных правовых последствий, и обусловленная, с одной стороны, активностью и целесообразностью человеческого мышления и мотивированными поведенческими особенностями человеческой личности, с другой стороны, материальными потребностями (нуждами) субъекта.

Хочется верить, что исследование, проведенное в рамках настоящей статьи, станет «стартовой площадкой», даст импульс к дальнейшему изучению явления правовой инициативы, позволит применять полученные в ходе ее анализа выводы в нормотворческой деятельности и правоприменительной практике. Ведь возможность проявления инициативы (при условии наличия соответствующей развитой правовой базы в государстве) есть ключевой момент в скорейшем развитии рыночных отношений и формировании правового государства, где интересы личности и, главное, возможность их реализации поставлены во главу угла. А именно так видит Россия свое будущее.

Библиографический список

1. Алексеев С.С. Право — надежда наша:

научно-публицистические очерки / С.С.Алексеев. Екатеринбург: Сред.-

Урал. кн. изд-во, 1999.

3. Молчанова Т.Н. Диспозитивность в советском гражданском праве: дис. … канд. юрид. наук / Т.Н.Молчанова. Свердловск, 1972.

4. Маркс К. Изб. соч.: В 9 т. / К.Маркс, Ф.Энгельс. М.: Политиздат, 1984. Т. 1.

6. Перевалов В.Д. Теория государства и права. Учебник / В.Д.Перевалов. М.: Высшее образование, 2005. (Основы наук).

7. Словарь современного русского литературного языка. М-Л., Изд-во АН СССР, 1956.

8. Тугаринов В.П. Личность и общество / В.П. Тугаринов. М.: Мысль, 1965.

9. Флейшиц Е.А. Новые гражданские кодексы союзных республик /

Е.А.Флейшиц // Новые гражданские и гражданско-процессуальные кодексы союзных республик. М., 1965.

10. Щенникова Л.В. Принципы гражданского права: достижения цивилистики и законодательный эффект // Цивилистиче-ские записки: Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 2. М.: Статут, 2002.

ПРАВО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ И ОСОБЕННОСТИ ЕЕ РЕАЛИЗАЦИИ ДЕПУТАТАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ

ИВАНОВ Кирилл Константинович

Аннотация: в статье анализируется право законодательной инициативы в целом и реализация этого права депутатами Государственной Думы в частности. Приводятся особенности законодательной инициативы депутатов и проблемы ее осуществления, а также возможное решение.

Ключевые слова: законодательная инициатива, депутаты Государственной Думы, законопроект.

Key words: legislative initiative, the State Duma deputies, the bill.

На основании Конституции Российской Федерации законы принимаются Парламентом России в особом порядке, который реализуется в законодательном процессе, представляющем собой совокупность определенных действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность Федерального Собра-1

ния .

Как пишет Ю.Г. Арзамасов, «под законодательным процессом можно понимать нормативно установленный порядок» внесения законопроектов на рассмотрение в законодательный орган, их рассмотрение, принятие, подписание и обнародование2.

В.И. Чехарина утверждает, что законодательная инициатива непосредственно «связана с самой процедурой принятия закона» и данный институт необходим для определения границ законодательной процедуры. Причем определенная процедура принятия закона является существенным элементом понятия закона и используется при установлении его консти-туциональности, что предполагает обратный вариант, при несоблюдении требований процедуры признается уже неконституционным3.

Исходя из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля

1996 года, в осуществлении законодательной инициативы участвуют Совет Федерации и Государственная Дума, а также Президент Российской Федерации, другие уполномоченные государственные органы и лица, а исходя из принципа верховенства Конституции Российской Федерации и задач обеспечения соответствия ей законов и иных правовых актов (ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации), вытекает обязанность всех участников законодательного процесса соблюдать установленную Конституцией Российской Федера-

ции процедуру законотворчества .

В рамках стадии законодательной инициативы происходит реализация уполномоченным субъектом своего права законодательной инициативы, то есть права возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании нового нормативного правового акта5.

Право законодательной инициативы возникает с момента внесения самого законопроекта. Ему соотносится обязанность законотворческого органа принять внесенный законопроект к рассмотрению, включить его в повестку заседания, рассмотреть и, по возможно-6

сти, принять его .

1 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России : учеб. 3-е изд., переработ. и доп. М., 2005. С. 478.

4 Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» // Вестн. Конституционного Суда РФ. 1996. № 3.

5 Васильев Р.Ф. Законодательный процесс. Понятие «институты. Стадии» : науч.-практ. пособие М. : Юриспруденция, 2000. С. 180.

6 Законотворчество в Российской Федерации : метод. пособие по подготовке и принятию законов. СПб. : Кодекс, 2006. С. 182.

Свою исходную точку законодательный процесс получает с осуществлением права законодательной инициативы, которая является первостепенным звеном законодательного процесса, важнейшей составной частью всего процесса правообразования, в связи с тем, что «зарождение» закона всегда связано с проявлением творческой инициативы субъектов права законодательной инициативы.

Особый юридический характер всего законодательного процесса всегда претендует на то, чтобы все его стадии были соответствующе нормативно регламентированы и осуществлялись в рамках, строго установленных нормативным правовым актом.

В специализированной юридической литературе нет единогласного мнения о законодательной инициативе как о первичной стадии законодательного процесса. Например, Ю.А. Тихомиров предлагает выделить стадию разработки проекта нормативного правового акта, выявление потребностей в принятии закона как деятельность и планирование всего законодательного процесса7. А.В. Ильин в свою очередь пишет, что «первая стадия реального (практического) законотворчества (стадия законодательной инициативы) связана с механизмами осуществления уполномоченными субъектами права своих возможностей и правомочий по внесению на рассмотрение парламента подготовленного в ходе предварительных законотворческих процедур проекта закона или зако-нопредложения с сопровождающими их юридическими документами, а также связана с вариантами действий парламента и его структурных подразделений (комитетов, комиссий) в случае подобного внесения закона или зако-нопредложения»8. Все субъекты права законодательной инициативы направляют свои законопроекты в Государственную думу, где и начинается особое технологическое движение и рассмотрение. Например, в дореволюционной России законодательные инициативы вносились и в Государственную думу, и в Государственный совет (ст. 110)9.

Чаще всего субъекты законотворчества не всегда являются участниками правоотноше-

7 Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982. С. 108.

9 Свод основных государственных законов Российской

империи (в редакции от 23 апреля 1906 года). Разд. 1: Основные

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

государственные законы. Законодательные акты переходного времени. 1904-1908 годы. СПб., 1909.

ний, которые образуют законодательный процесс, протекающий в рамках, строго регламентированных конституцией, законами, регламентами парламента.

Как пишет Ю.Г. Арзамасов, «Законопроектная работа представляет собой весьма

сложную, кропотливую, но и интересную сфе-

ру деятельности» . С автором можно согласиться, так как, помимо огромных затрат времени, труда, она требует от законотворцев владения специализированными приемами, навыками и средствами.

Сама работа над законопроектом начинается с постановки вопроса о необходимости регулирования определенного круга общественных отношений. Еще до начала подготовки проекта закона необходимо определить общественную потребность и значимость в закреплении на законодательном уровне соответствующей сферы общественных отношений и определить, действительно ли есть какой-то пробел в регулировании сфер жизни общества.

На основании ч. 2 ст. 104 Конституции Российской Федерации законопроекты вносятся в Государственную Думу, а уже ч. 1 ст. 104 гласит, что правом законодательной инициативы обладают:

□ Президент Российской Федерации;

□ Совет Федерации;

□ члены Совета Федерации;

□ депутаты Государственной Думы;

□ Правительство Российской Федерации;

□ законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.

Все вышеперечисленные органы государственной власти обладают правом законодательной инициативы в полном объеме, то есть по неограниченному кругу вопросов ведения Российского парламента. Кроме того, Конституция указывает на ряд государственных органов, которые обладают законодательной инициативой только «по вопросам их ведения» -Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации. Также к особому, специальному субъекту права законодательной инициативы можно отнести законодательные и исполнительные органы автономной области, автономного округа, по представлению которых может быть принят федеральный закон об автоном-

Арзамасов Ю.Г. Указ. соч. С. 157.

ной области, автономном округе, что указано в ч. 3 ст. 66 Конституции Российской Федерации. Фактически круг субъектов законодательной инициативы в Российской Федерации намного шире, чем в других государствах.

Так как существует обязанность рассмотрения законодательных инициатив Государственной Думой, то право законодательной инициативы — это право внесения законопроектов и поправок к ним с обязанностью рассмотрения в Парламенте.

Реализуя право законодательной инициативы, субъекты этого права вносят в Государственную Думу свои предложения о совершенствовании существующего федерального законодательства.

Статья 104 Регламента Государственной Думы гласит, что право законодательной инициативы осуществляется путем внесения в Парламент:

а) проектов федеральных конституционных и федеральных законов;

б) законопроектов о внесении изменений в действующие законы РСФСР, федеральные конституционные и федеральные законы, либо признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

в) поправок к законопроектам.

Это исчерпывающий перечень возможностей реализации права законодательной инициативы через Государственную Думу, то есть любой из трех вариантов законодательной инициативы предполагает появление текста, который указывается в Регламенте Государственной Думы как «законопроект», естественно, за исключением поправок к законопроектам.

Правительство Российской Федерации -один из ведущих субъектов права законодательной инициативы. Оно реализует и претворяет в жизнь государственную политику, базирующуюся на реализации уже принятых законов. В Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 13) указано, что правительство реализует свое право законодательной инициативы11. За правительством закрепляются также особые требования к финансовым законопроектам: они направляются при внесении предвари-

тельно в Правительство РФ, а уже после того, как будет его заключение — рассматриваются Государственной Думой12. Как указывает В.Д. Мазаев, в последнее время (на уровне федеральной исполнительной власти) усилены рычаги реализации законопроектной деятельности13. Все законодательные инициативы, исходящие от Правительства РФ или Президента РФ, согласовываются между собой для выработки оптимального решения по законодательной инициативе, а законодательные инициативы отдельных ведущих министерств и ведомств включаются (после согласования) в план законопроектной работы Правительства РФ.

К сожалению, не всегда министерства вносят свои ведомственные законодательные акты через Президента РФ и Правительство РФ. Их законодательные инициативы вносятся через депутатов Государственной Думы. В этом проявляется лоббизм ведомственных интересов. Тем самым, ухудшается качество самой законодательной инициативы, так как она не согласовывается и не координируется с Правительством РФ и с Президентом РФ как непосредственными субъектами права законодательной инициативы. Соответственно законопроект в данном случае не отражает в большинстве своем интересов и потребностей всего общества.

Российские парламентарии обладают конституционным правом законодательной инициативы и используют его в большом объеме. Реализация данного права указана в Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», который предусматривает, что и депутат Государственной Думы, и член Совета Федерации обладает правом законодательной инициативы в форме внесения законопроектов в Государственную Думу, а также поправок к ним. Группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы может вносить предложения о поправках к Конституции Российской Федерации и пересмотре положений Конституции Российской Федерации (ст. 11)14. Фактически

12 Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М. : Проспект, 2010. С. 114.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

депутат Государственной Думы имеет право вносить инициативы по любому вопросу, по внесению изменений в действующие законы в случае необходимости. Тем самым, повышается их роль в осуществлении права законодательной инициативы, в то же время сохраняется самостоятельность законодательной власти.

Депутаты Государственной Думы являются самыми активными субъектами права законодательной инициативы. По данным АСОЗД Аппарата Государственной Думы, на конец пятого созыва Государственной Думы в нее было внесено 1 917 законопроектов, из них 544 законопроекта — работа над которыми не была завершена; 887 — завершена в связи с отзывом инициатором, возвращенные, снятые с рассмотрения или отклоненные Государственной Думой; законы, снятые с рассмотрения после их отклонения Советом Федерации либо Президентом РФ; 486 -подписанные Президентом РФ. К примеру, за период четвертого созыва Государственной Думы было внесено 628 законопроектов, из них: 86 — работа над которыми не была завершена; 469 — завершена в связи с отзывом, возвращенные, снятые с рассмотрения или отклоненные Государственной Думой; 73 -подписанные Президентом РФ15.

Несмотря на то, что у депутатов проявляется высокая законотворческая активность по внесению законопроектов, очень малая часть из них становится законами. Например, из указанных выше законопроектов, принадлежащих депутатам Государственной Думы V созыва (1 917 законопроектов), всего лишь 486 стало в дальнейшем законами, остальные либо отклоняются, либо возвращаются субъекту права законодательной инициативы.

Эта статистика показывает, насколько до сих пор не проработан механизм реализа-

ции права законодательной инициативы. Фактически Государственная Дума перенасыщена разного рода законодательными инициативами, принадлежащими депутатам Государственной Думы. В специализированной литературе бытует мнение, что необходимо закрепить право законодательной инициативы за комитетами Государственной Думы и фракциями, в случае, если это решение было коллегиально принято с соблюдением всех необходимых требований.

Главной проблемой в Государственной Думе до сих пор остается внесение законодательных инициатив, не имеющих под собой какой-либо базы для становления и оптимизации современной российской правовой системы. Депутаты, вносящие вышеуказанные законопроекты, используют свое право как средство борьбы со своими оппонентами, как средство приобретения дополнительных голосов избирателей.

В этой связи считаю необходимым закрепить обязательные требования к внесению законопроектов депутатами Государственной Думы: проводить исследование законопроекта на возможность и актуальность применения в законодательстве в текущий период времени; проводить правовую экспертизу законопроектов еще на стадии их внесения в Государственную Думу, а также предусмотреть возможность рассмотрения поправок к законопроектам в Правовом управлении Аппарата Государственной Думы до рассмотрения их во втором чтении; иметь возможность отзыва законодательной инициативы после принятия закона в первом чтении, чтобы увеличить производительность Парламента РФ (в настоящее время инициатор имеет право отозвать законопроект до рассмотрения его в первом чтении).

15 Официальный сайт Государственной Думы ФС РФ. Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности. иЯЬ: http://asozd2.duma.gov.ru/addwork/stat.nsf/View Fed/spziall?OpenDocument. Актуальность информации по состоянию 03.02.2012.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА
ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
О внесении изменений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации
постановляет:

1) статью 113 дополнить частью третьей следующего содержания:

«3. В случае, если законопроект не может быть рассмотрен ответственным комитетом по причине отсутствия на его заседании субъекта права законодательной инициативы или его представителя, рассмотрение законопроекта переносится на другое заседание комитета. Если субъектом права законодательной инициативы является депутат Государственной Думы, комитет уведомляет о переносе соответствующую фракцию. Если на заседании ответственного комитета при повторном рассмотрении данного законопроекта вновь отсутствует без уважительных причин субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, или его представитель, законопроект рассматривается без его участия. Уважительными причинами являются временная нетрудоспособность или направление в служебную командировку. При этом, если по результатам рассмотрения законопроекта ответственный комитет рекомендует Государственной Думе отклонить законопроект, в своем решении комитет также рекомендует рассмотреть данный законопроект Государственной Думой в порядке, предусмотренном частью седьмой статьи 118 настоящего Регламента.»;

2) в пункте «г» части второй статьи 114 слово «Думой;» заменить словами «Думой. Положение о сроке подписания заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы не распространяется на законопроекты, рекомендуемые ответственным комитетом к отклонению;»;

3) в статье 118:

абзац второй части четвертой после слов «при рассмотрении» дополнить словами «рекомендуемого ответственным комитетом к принятию»;

дополнить абзацем следующего содержания:

«В случае, если при рассмотрении рекомендуемого ответственным комитетом к отклонению законопроекта на заседании Государственной Думы вновь отсутствует без уважительных причин, определенных статьей 113 настоящего Регламента, субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, или его представитель, законопроект рассматривается Государственной Думой без участия указанного субъекта права законодательной инициативы или его представителя в порядке, предусмотренном частью седьмой настоящей статьи.»;

часть седьмую изложить в следующей редакции:

«7. В случае, если Совет Государственной Думы не примет иное решение, при рассмотрении рекомендуемого ответственным комитетом к отклонению законопроекта, который внесен в Государственную Думу в период работы Государственной Думы предыдущих созывов или предлагается субъектом (субъектами) права законодательной инициативы к рассмотрению без своего участия, а также в случаях, предусмотренных частью третьей статьи 113 и частью четвертой настоящей статьи, Государственная Дума заслушивает доклад представителя ответственного комитета продолжительностью до трех минут, после чего вопрос о принятии законопроекта в первом чтении ставится на голосование. Если ответственный комитет выносит на рассмотрение палаты одновременно несколько таких законопроектов и при этом данные законопроекты, по его мнению, касаются одного и того же вопроса, в докладе представителя ответственного комитета сообщается о позиции ответственного комитета по всем рассматриваемым законопроектам. Указанный порядок распространяется также на рекомендуемые ответственным комитетом к отклонению законопроекты, касающиеся одного и того же вопроса, в случае согласия субъекта (субъектов) права законодательной инициативы на рассмотрение в указанном порядке законопроектов, внесенных ими в период работы Государственной Думы текущего созыва.».

2. Настоящее Постановление вступает в силу со дня его принятия.

Председатель Государственной Думы
Федерального Собрания
Российской Федерации
В.В.Володин

Москва
9 июня 2020 года
N 8316-7 ГД

Электронный текст документа
подготовлен АО «Кодекс» и сверен по:

Собрание законодательства
Российской Федерации, N 24,
15.06.2020, ст.3775