Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (38) 2008
Теория права и государства
УДК 336.027 A.B. Телепнева*
Финансовый контроль как функция государства
Функция государства в сфере финансового контроля, является одним из важных видов государственной деятельности, т.к. предполагает предупреждение, выявление и пресечение финансовых правонарушений. Проблема правовой неурегулированности государственного финансового контроля ведет к нечеткости формулировок, позволяющих неправильное толкование правовых норм, несогласованности нормативноправовых актов, отсутствию актов, принятие которых диктуется самой практикой. В современных социальноэкономических условиях актуальным становится вопрос комплексного и системного подхода к решению основных вопросов, связанных с государственным финансовым контролем, научное и правовое обеспечение которых в действующих нормативно-правовых актах до настоящего времени либо отсутствует, либо разработано частично.
Ключевые слова: финансовый контроль, государство, финансовое правонарушение, право
Общественные отношения, возникающие в сфере государственных (публичных) финансов, в частности, финансового контроля, подлежат обязательному нормативно-правовому регулированию, предпочтительнее — на законодательном уровне. Проблема правовой неурегулированности государственного финансового контроля ведет к нечеткости формулировок, позволяющих неправильное толкование правовых норм, несогласованности нормативно-правовых актов, отсутствию актов, принятие которых диктуется самой практикой. Достаточно отметить, что в нормативноправовых актах отсутствует определение самого понятия государственного финансового контроля.
В то же время правовая база за последние годы несколько расширилась, отдельные стороны государственного финансового контроля освещаются в Бюджетном, Налоговом, Таможенном кодексах, законодательных актах в конкретных органах и пр.
Следует признать, что, например, в Бюджетном кодексе Российской Федерации одним понятиям придан весьма широкий смысл, иные же напротив, не получили должной проработки. При всех недостатках Бюджетного кодекса Российской Федерации он, пусть и не касаясь отдельных специфических вопросов, положил начало законодательному закреплению основ государственного
* Преподаватель кафедры бухгалтерского учета, анализа и аудита Санкт-Петербургского университета МВД России.
финансового контроля в широком смысле. Однако Бюджетный кодекс затрагивает, естественно, лишь вопросы финансово-бюджетной сферы, хотя финансовые интересы государства значительно шире.
Необходимо комплексное и системное решение всех основных вопросов государственного финансового контроля. Без этого научно-правовая база финансовых и хозяйственных отношений в государстве всегда будет неполной. Негативные последствия такого положения дел очевидны.
Поэтому актуален в первую очередь вопрос научного обоснования и определения самой системы государственного финансового контроля и соответствующей ей терминологии.
Анализ мнений ученых, изложенных в экономической и специальной юридической литературе, позволяет сделать вывод, что существует несколько точек зрения на понятие государственного финансового контроля: первая — отдельный вид деятельности органов государственного управления; вторая — контрольные функции органов государственного управления; третья — способы и средства; четвертая — сфера деятельности специально уполномоченных органов государства; пятая -деятельность государства.
Первую точку зрения поддерживают И.Д. Мацкуляка, Е.Ю. Грачева, А.Н. Козырин.
Так, по мнению ученого И.Д. Мацкуляка, «государственный финансовый контроль представляет собой систему институтов, инструментов и объектов по проверке законности и целесообразности действий в образовании, распределении и использовании денежных фондов государства и органов местного самоуправления»1. Согласно мнению Е.Ю. Грачевой, это — контроль «со стороны уполномоченных государством органов и организаций за законностью действий в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан»2.
Мы не можем согласиться с этим утверждением, т.к. финансовый контроль как функцию государства необходимо отличать от видов государственной деятельности, которую могут осуществлять либо специально уполномоченные на то органы, либо структурное подразделение определенного органа власти. Таким органом в законодательной структуре власти Российской Федерации является Счетная Палата Российской Федерации.
С точки зрения А.Н. Козырина, под финансовым контролем следует понимать «осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, в ряде случаев — негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности»3. С этим мнением также нельзя полностью согласиться, т.к. первое — это деятельность государства, которую оно осуществляет через уполномоченные на то органы, второе — что финансово-контрольная деятельность нацелена на выявление всех фактов нарушений финансовой дисциплины, под которой следует понимать установленный финансовым законодательством порядок образования, распределения и использования денежных фондов Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления.
Второй точки зрения придерживаются А.Я. Быстряков и Ю. М. Воронин.
Так, А.Я. Быстряков считает, что «финансовый контроль — это неотъемлемая составная часть процесса управления финансами, … законодательно регламентированная деятельность специально созданных учреждений контроля за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины»4. Мы не можем согласиться с этим , т.к. считаем, что финансовый контроль — не составная часть процесса управления финансами, а функция государства, которая находит свое материальное выражение в отдельных самостоятельных финансово-правовых институтах.
Эта деятельность государства связана с объективной потребностью в финансах. В данном утверждении, по существу, идет отождествление понятия государственного и бюджетного контроля. Государственный бюджетный контроль — лишь часть государственного финансового контроля, так как финансовые интересы шире бюджетных.
С точки зрения Ю.М. Воронина, государственный финансовый контроль — это «экономические отношения по поводу формирования и эффективного использования государственных финансовых ресурсов и государственной собственности, проявляющиеся в деятельности регулируемых правовыми нормами субъектов финансовых правоотношений (органов государственной власти, местного самоуправления и созданных ими структур) по контролю за поступлением, движением и расходованием государственных (муниципальных) финансовых средств и государственной (и муниципальной) собственности»5. И с этим утверждением нельзя согласиться, т.к. это не просто деятельность регулируемых правовыми нормами субъектов финансовых правоотношений (органов государственной власти, местного самоуправления и созданных ими структур), наделенных полномочиями по контролю, исходя из специфики и характера тех общественных отношений, на которые они воздействуют, а деятельность государства.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (38) 2008
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (38) 2008
Теория права и государства
В современной России на конституционном уровне закреплены плюрализм и равенство различных форм собственности: «В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности» (п. 2 ст. 8 Конституции РФ). В соответствии с конституционными изменениями объектом финансового контроля могут быть не только государственные финансы, но и частные финансы, а также финансы местного самоуправления.
Третью точку зрения поддерживают Н.И. Химичева, Л.Н. Овсянников. По утверждению Н.И. Химичевой, «финансовый контроль осуществляется в установленном правовыми нормами порядке всей системой органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе специализированными контрольными органами»6. Она справедливо отмечает, что основное содержание финансового контроля в отношениях, регулируемых финансовым правом, «заключается в проверке выполнения гражданами и организациями финансовых обязательств перед государством и органами местного самоуправления; проверке правильности использования государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных ресурсов (бюджетных и собственных средств, банковских ссуд, внебюджетных и других средств); проверке соблюдения правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств предприятиями, организациями и учреждениями; выявлении внутренних резервов возможностей повышения рентабельности хозяйства, более экономного и эффективного использования материальных и денежных средств; устранении и предупреждении нарушений финансовой дисциплины»7.
Нельзя не согласиться с тем, что определяющим в сущности финансового контроля являются его задачи, одной из которых является контроль за состоянием финансовых ресурсов, предполагающий проверку своевременности и полноты исполнения обязательств перед государственным бюджетом, операций по использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов. В этом случае финансовый контроль призван обеспечить соблюдение действующего законодательства в области налогообложения, валютных операций, регулирования внешнеэкономической деятельности и др. Действенность контроля также связана с ответственностью за нарушение финансовой дисциплины, предусматривающей административные и материальные меры воздействия. Но в данном случае здесь говорится об организации органов государства, которые уполномочены привлекать к административной и материальной ответственности.
Безусловно, задачи являются одной из характерных черт понятия «финансовый контроль», но при этом финансовый контроль как функция государства не должен сводиться лишь к способам обеспечения законности в финансовой сфере. Он предполагает наличие обратных связей, выражающихся в активном содействии более рациональному использованию финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звеньев финансовой системы. Этим задачам служит укрепление режима экономного использования денежных средств и материальных ценностей на предприятиях, в учреждениях и организациях, а также совершенствование системы бухгалтерского учета и отчетности. Потребность государства в финансах, а именно формирование, распределение и использование совокупного общественного национального дохода является основой контрольной деятельности государства в сфере финансов. Тем самым финансовый контроль выступает объективной основой контрольной функции финансов.
На финансовый контроль как способ его организации обращает внимание Л.Н. Овсянников, который считает: «Государственный финансовый контроль — это проверка специально уполномоченными государственными контрольными органами соблюдения участниками финансовых, денежных, кредитных, валютных, таможенных и иных хозяйственных операций требований законодательства и нормативных правовых документов, регламентирующих эти операции»8.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Необходимо отметить, что любой функции государства свойственно единство содержания, форм и методов, поэтому сводить финансовый контроль лишь к одной его составляющей было бы неправильно. Необходимо также отметить, что финансовый контроль относиться к общей категории, поэтому возможна его некоторая конкретизация в зависимости от предмета контроля (налоговый, валютный контроль, контроль за исполнением бюджета, страховой надзор и т. д.). Но виды контроля не являются его понятием. Также указанное определение подменяет понятия, а именно, сводит государственный финансовый контроль к контрольно-ревизионной технике, иначе говоря, контроль понимался буквально как «поверка», ревизия и т.п.
Функция государства в виде финансового контроля возникла с появлением государства, развивалась и видоизменялась вместе с ним в зависимости от сложившихся социально-экономических отношений. С этой позиции мы согласны с утверждениями ученых, которые относят финансовый контроль к функциям государства наряду с другими: «Функции государства подразделяются на экономическую, социальную, финансового контроля, охраны правопорядка и экологическую»9.
По нашему мнению, что финансовой контроль — функция государства, т.е деятельность государства в сфере контроля за образованием финансов. Поэтому мы согласны лишь с мнением
авторов, который утверждают, что финансовый контроль это — функция государства, так например, с утверждением В.А. Лебедева, который понимает под государственным финансовым контролем «деятельность государства по наблюдению за движением финансового хозяйства в согласовании его с указаниями бюджета»10.
В целом мы согласны с этой дефиницией, отражающей сущность финансового контроля, однако хотелось бы добавить, что это деятельность государства не «в соответствии с указаниями бюджета», а в соответствии с законодательством. Функции государства — не только направления его деятельности, но и механизм государственного воздействия на общественные процессы. И это представляется нам правильным, поскольку, выполняя определенные функции в тех или иных сферах жизни общества, государство одновременно посредством проводимых реформ, различного рода преобразований, правового регулирования общественных отношений воздействует на состояние общественных процессов.
Исходя из вышеизложенного, мы считаем, что финансовый контроль — функция государства, основное направление его деятельности, обусловленное объективной потребностью объединенных обменными отношениями людей решать общие дела, содержание которых задано характером исторически определенного общества, поэтому к основным признакам, характеризующим финансовый контроль, мы относим следующие.
1. Финансовый контроль представляет собой государственную деятельность в сфере финансов, которая направлена на экономические отношения между хозяйствующими субъектам экономики страны, региона, организаций.
2. В отличие от функций многочисленных государственных органов (финансовых, прокуратуры), специально предназначенных для определенной деятельности, финансовый контроль государства охватывает его деятельность в целом. Из этого утверждения следует, что функцию государства необходимо отличать от функций отдельных его органов.
3. Финансовый контроль государства носит комплексный, собирательный характер. В нем воплощается сосредоточение усилий государства на решающих, жизненно важных направлениях его внутренней деятельности, поэтому финансовый контроль не следует сводить лишь к сфере бюджетных интересов.
4. Финансовый контроль государства необходимо отличать от видов государственной деятельности, которые могут осуществляться либо специально уполномоченными на то органами, либо структурными подразделениями различных органов государства. Следовательно, финансовый контроль не следует отождествлять с видами финансово-контрольной деятельности, которой уполномочены заниматься определенные государством органы.
5. Финансовый контроль также нельзя отождествлять с формами и методами их реализации. Любая функция государства представляет собой единство содержания, форм и методов осуществления государственной власти, неразрывно связанных с данным направлением деятельности государства. Финансовый контроль представляет собой единство содержания, форм и методов.
Мы считаем, что государственный финансовый контроль — это деятельность государства, представляющая собой единство содержания, форм и методов осуществления государственной власти в сфере наблюдения за финансово-хозяйственной деятельностью по образованию и использованию экономических ресурсов посредством механизмов государственного воздействия на экономические отношения субъектов хозяйствования.
Исходя из данного нами определения, можно выделить следующую цель государственного финансового контроля: государственное управление экономическими ресурсами с целью обеспечения их сохранности, законности, эффективности, а также содействие и создание благоприятных условий для функционирования различных звеньев финансово-хозяйственной системы государства.
Достижение цели государственного финансового контроля обеспечивается реализацией следующих основных задач: обеспечение соблюдения действующего законодательства хозяйствующими субъектами; обеспечение эффективности планирования финансово-экономической деятельности государства; обеспечение экономической информацией соответствующих органов государственного управления; предотвращение лоббирования интересов отдельных групп, которые стремятся получить выгоду за счет бюджета в ущерб общественным интересам; сопоставление расходов с достигнутыми результатами в социальном секторе; выявление сфер, где сопоставление расходов с результатами невозможно по каким либо причинам, например, неопределенность будущего; второе — расходы, рассчитанные на социальный, а не на экономический эффект; в-третьих, расходы, определяемые политикой, а не экономикой; обеспечение правильности ведения учета и составления отчетности по финансово-экономической деятельности государства; обеспечение соблюдения прав и сохранности имущества собственников; установление целесообразности операций по ведению финансово-экономической деятельности; анализ, установление и оценка состояния субъектов
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (38) 2008
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (38) 2008
Теория права и государства
финансово-экономической деятельности; выявление резервов роста финансово-экономического потенциала участников финансово-экономической деятельности; применение мер к лицам, ответственным за нарушения финансово-экономического законодательства.
Финансовый контроль как функцию государства можно выразить формулой:
У= Ф (а + б + в + с),
где У — цель государственного финансового контроля, Ф — функция, показывающая направление, цель, а также деятельность всего государства в лице всех органов государственной власти, наделенных контрольными полномочиями в области финансов, в т.ч. специализированных в сфере финансов, (а, б, в, с) — задачи, стоящие перед государственным финансовым контролем.
Исходя из анализа научной литературы, мы считаем, что рассмотрение государственного финансового контроля с точки зрения его как функции государства, позволяет комплексно и системно подходить к проблемам, связанным с вопросом государственного финансового контроля, избегая тем самым одностороннего подхода к решению проблем.
Однако осуществление государством конкретных функций может как стабилизировать условия развития общества, так и привести к кризису социально-экономической системы.
Поэтому для того, чтобы функция работала в заданном государством направлении, необходимы механизмы, через которые реализовались бы задачи государства. Механизмы государственного воздействия на отношения в сфере государственных ресурсов должны осуществляться через институты, уполномоченные государственной властью. Создаваемые государством институты должны функционировать с учетом объективных социально-экономических законов.
1 Государственные и муниципальные финансы / Под общ. ред. И.Д. Мацкуляка. М., 2003. С. 593.
2 Грачева Е.Ю. Государственный финансовый контроль в Российской Федерации: состояние, проблемы и перспективы
законодательного обеспечения: Материалы научно-практической конференции. М., 2002. С 333.
3 Козырин А.Н. Финансовый контроль, финансовое право / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 1996. С. 48.
4 Быстряков А. Я. Реформа государственного финансового контроля российской Федерации (вопросы теории и практики). М., 2003. С. 3.
5 Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. М., 2005. С. 50.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
6 Химичева Н.И. Финансовое право: Учебник. М., 1995. С. 84.
7 Там же.
8 Овсяников Л.Н. Насущная необходимость закона // Финансовый контроль. 2004. № 34. С. 62.
9 Там же.
10 Лебедев В. А. Финансовое право. Т. I. СПб., 1889. С. 469.
А.А. Удальцов*, Н.В. Удальцова**
Юридический статус субъектов правоохранительной системы, обеспечивающих безопасность населения и территорий при чрезвычайных ситуациях
В результате проводимой в стране административной реформы на данный момент в Российской Федерации действуют конституционные основы государственной службы, представляющие собой механизм государственного управления, значительно отличающийся от действовавшей ранее административной системы управления.
Современные реалии, экономические условия, существенные преобразования в общественных отношениях влекут за собой изменения и в устройстве государственной службы в интересах укрепления государства, повышении ее эффективности и развития гражданского общества.
В рамках реформы был принят ряд законов, один из которых — Федеральный закон № 58 от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации»1 — разделил государственную службу Российской Федерации на федеральную государственную службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.
Федеральной государственной службой является профессиональная служебная деятельность
* Начальник РИО Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент, майор милиции.
** Адъюнкт факультета подготовки и переподготовки научных и научно-педагогических кадров Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России, капитан внутренней службы.
58. Сущность финансового контроля. Цель, задачи и роль финансового контроля в рыночной экономике
Финансовый контроль (ФК) — осуществляемая в особых формах и особыми методами деятельность государственных и негосударственных органов, наделенных полномочиями устанавливать законность и достоверность финансовых операций, оценку экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявлять резервы ее повышения, увеличивать доходные поступления в бюджет и сохранность государственной собственности. ФК — непременное условие нормального функционирования экономики и финансовой системы.
Объект воздействия финансового контроля — денежные отношения, возникающие при формировании и использовании финансовых ресурсов в материальном производстве и непроизводственной сфере, во всех звеньях финансовой системы. Также проверяются и хозяйственные отношения, следовательно ФК похож на хозяйственный контроль. ФК охватывает в основном только общественную часть совокупного продукта, но он в определенной степени (через проверку налоговых деклараций и прочее) касается и частнопредпринимательской деятельности. Сущность финансового контроля — в его задачах: контроль за состоянием финансовых ресурсов, проверка своевременности и полноты исполнения обязательств перед бюджетом, операций по использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов. ФК обеспечивает соблюдение действующего законодательства в области налогообложения, валютных операций, внешнеэкономической деятельности. ФК является функцией финансов, которая призвана поддерживать баланс между потребностью в финансах и наличием финансовых ресурсов. Для функционирования ФК необходима его четкая правовая регламентация — определение границ, методов, форм осуществления, установление правового статуса контролирующих органов (их права и обязанности). Недостаток механизма ФК — неразвитость юридической базы.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.
Читать книгу целиком
Поделитесь на страничке
1. Финансовый контроль – формы и методы проведения
Финансовый контроль – неотъемлемая составная часть процесса управления финансами, которая обусловлена важнейшими функциями финансов: распределительной и контрольной.
Процесс распределения и перераспределения стоимости ВВП должен сопровождаться контролем денежных потоков в экономике.
Финансовый контроль – законодательно регламентированная деятельность специально созданных учреждений контроля и контролеров-аудиторов, которые следят за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины экономическими субъектами, а также за целесообразностью и эффективностью их финансовых операций.
Таким образом, финансовый контроль не ограничивается правовой и количественной сторонами и имеет аналитический аспект.
Исторически финансовый контроль возник как государственный, его появление было связано с необходимостью контроля за расходованием средств из государственной казны. Затем, помимо государственного финансового контроля, осуществляемого специально созданными контрольными органами исполнительной власти, возник парламентский финансовый контроль, а также аудиторский (негосударственный) финансовый контроль, осуществляемый на коммерческих началах.
Государственный финансовый контроль – это комплексная система экономико-правовых действий отдельных органов власти и управления, которая базируется на конституции и других законах государства.
Он необходим для отслеживания стоимостных пропорций распределения валового национального продукта. Государственный финансовый контроль распространяется на все пути движения денежных ресурсов, связанных с формированием государственных средств, полнотой и своевременностью их поступления и целевым использованием.
Главная цель государственного контроля – максимизация поступления денежных средств в казну и недопущение их нецелевого расходования.
Государственные контролеры прежде всего проверяют соблюдение финансовой дисциплины, т. е. неукоснительность исполнения всех установленных предписаний государства в отношении использования государственных средств, включая бюджетные ресурсы, внебюджетные фонды, средства центрального банка, органов местного самоуправления и т. д.
Контролеры наделены правом осуществлять ревизии и проверки главным образом в государственном секторе экономики. Сфера частного и корпоративного бизнеса подвержена государственному контролю лишь отчасти, по определенному кругу вопросов, таких как налогообложение, пользование государственными ресурсами. Негосударственный финансовый контроль включает внутрифирменный (корпоративный) и аудиторский внешний) контроль. Задача негосударственного контроля – повышение эффективности использования вложенных средств за счет снижения издержек, включая и налоговые платежи в пользу государства.
Органы финансового контроля
Система органов финансового контроля в экономически развитых странах в целом однотипна и включает следующие элементы:
1) ведомство главного ревизора-аудитора (счетная палата) с подчинением непосредственно парламенту или президенту страны. Цель этого ведомства – контроль за расходованием государственных средств и государственного имущества;
2) налоговое ведомство с подчинением президенту, правительству либо министерству финансов, контролирующее поступление налоговых доходов в государственную казну;
3) контролирующие структуры в составе государственных ведомств, осуществляющие проверки и ревизии подведомственных учреждений;
4) аудиторские фирмы, осуществляющие на коммерческой основе проверку и подтверждение достоверности отчетной информации и законности финансовых операций;
5) службы внутреннего контроля (внутренний аудит), основная задача которых – снижение издержек, оптимизация финансовых потоков и увеличение прибыли. В государствах тоталитарного типа (с преобладающей государственной собственностью) государственный финансовый контроль носит глобальный административный характер, преследуя в основном фискальные цели.
Переход к рыночной экономике в России привел к появлению новых учреждений контроля: налогового ведомства (Министерства РФ по налогам и сборам), Департамента страхового надзора Министерства финансов РФ, института счетных палат при федеральном и региональных органах власти, органов Казначейства, аудиторских фирм.
В соответствии с Указом Президента РФ от 26 июля 1996 г. «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» к органам контроля также отнесены Центральный банк РФ, Государственный таможенный комитет РФ и Федеральная служба по валютному и экспортному контролю.
По мере укрепления основ рыночного хозяйствования организация финансового контроля приобретает все более правовой характер и приближается к западной модели, по оценкам специалистов, доказавшая свою эффективность.
Развитие демократии и парламентаризма вызывает необходимость более строгого контроля за исполнительной властью и повышения профессионального уровня контрольных служб. Рыночная конкуренция заставляет фирмы совершенствовать методы внутреннего контроля, а также привлекать специалистов специализированных консультационных и аудиторских фирм.
Принципы организации финансового контроля
Мировое сообщество на основе многолетнего опыта разработало основные принципы организации финансового контроля, к реализации которых во всей полноте стремится каждое современное цивилизованное государство.
Эти принципы изложены в Римской декларации ИНТОСАИ, в их числе такие универсальные, как независимость и объективность, компетентность и гласность.
Независимость контроля должна быть обеспечена финансовой самостоятельностью контролирующего органа, более длительными, по сравнению с парламентскими сроками полномочий руководителей органов государственного контроля, а также их конституционным характером.
Объективность и компетентность подразумевают обязательное соблюдение контролерами действующего законодательства, высокий профессиональный уровень работы на основе установленных стандартов проведения ревизионной работы.
Гласность предусматривает постоянную связь государственных контролеров с общественностью и средствами массовой информации.
Существуют и другие принципы, носящие более прикладной характер, в том числе:
1) результативность контроля;
2) четкость и логичность предъявляемых контролерами требований;
3) неподкупность субъектов контроля;
4) обоснованность и доказательность информации, приведенной в актах проверок и ревизий;
5) превентивность (предупреждение) вероятных финансовых нарушений;
6) презумпция невиновности (до суда) подозреваемых в финансовых преступлениях лиц;
7) согласованность действий различных контролирующих органов и др.
Каждый институт и разновидность контроля имеет свой регламент, т. е. порядок и последовательность контрольных действий.
Например, общепринятый регламент проведения комплексной ревизии хозяйствующего субъекта включает следующие поэтапные действия контрольных органов:
1) инвентаризацию наличия и сохранности товарно-материальных ценностей, объектов незавершенного производства либо строительства, полуфабрикатов, офисного и другого оборудования, денежных средств и расчетов;
2) визуальную проверку правильности оформления документов, полноты и достоверности заполнения реквизитов, соответствие предъявленных к проверке документов утвержденным нормам, выявление некачественных документов, арифметический подсчет итогов, их данных;
3) проверку полноты и правильности отражения в документах финансово-хозяйственных операций, а также правильности и полноты отражения бухгалтерских записей в учетных регистрах, разработочных таблицах, журналах-ордерах, в главной книге и т. д.;
4) проверку правильности исчисления расчетных показателей (заработной платы, налогов, амортизационных сумм, резервов, процентов за кредит и т. д.);
5) проверку правильности составления отчетности – бухгалтерской, финансовой, налоговой, статистической, страховой, кредитной и другой, предусмотренной действующим законодательством страны.
Другие виды контроля, например документальные тематические проверки, требуют соответствующих регламентов, определяемых контрольными ведомствами или руководством фирмы (при проведении внутреннего контроля).
Модели и формы финансового контроля
Результативность финансового контроля зависит также от санкций, применяемых в отношении финансовых нарушений. В мировой практике выделяют две сложившиеся модели финансового контроля.
В странах, приверженных англосаксонской модели, деятельность контрольного органа ограничена подготовкой отчета о проверке, ревизии.
Вопрос о санкциях рассматривают административные и судебные органы. В странах, где устоялась французская модель, контрольные органы исполняют и некоторые судебные функции: они имеют право определять степень виновности лиц в финансовых нарушениях, а также требовать возмещения ущерба.
Например, Счетная палата Франции после проверки счетов государственной организации и при выявлении недостачи (перерасходования) средств может вынести определение в отношении государственных чиновников, допустивших нарушение, которое одновременно является и исполнительным документом, дающим право на арест имущества государственного чиновника или имущества его поручителей и правопреемников.
Формы контроля принято классифицировать по следующим критериям:
1) регламент осуществления – обязательный (внешний), инициативный (внутренний);
2) время проведения – предварительный, текущий (оперативный), последующий;
3) субъекты контроля – президентский, законодательных органов власти и местного самоуправления, контроль исполнительных органов власти, контроль финансово-кредитных органов, внутрифирменный, ведомственный, аудиторский;
4) объекты контроля – бюджетный; контроль за внебюджетными фондами, налоговый, валютный, кредитный, страховой, инвестиционный, таможенный контроль; контроль за денежной массой.
Обязательный контроль финансовой деятельности юридических и физических лиц осуществляется на основе закона. Это относится, например, к налоговым проверкам, контролю за целевым использованием бюджетных ресурсов, обязательному аудиторскому подтверждению данных финансово-бухгалтерской отчетности предприятий и организаций и т. д.
Инициативный (внутренний) контроль не вытекает из финансового законодательства, но является неотъемлемой частью управления финансами для достижения тактических и стратегических целей.
Предварительный финансовый контроль проводится до совершения финансовых операций и имеет большое значение для предупреждения финансовых нарушений.
Он предусматривает оценку финансовой обоснованности планируемых расходов для предотвращения неэкономного и неэффективного расходования средств.
Примером такого контроля на макроуровне является составление и утверждение бюджетов всех уровней и финансовых планов внебюджетных фондов.
На микроуровне это разработка финансовых планов и смет, кассовых заявок, финансовых разделов бизнес-планов, составление прогнозных балансов, договоров о совместной деятельности и т. д.
Текущий (оперативный) финансовый контроль производится при совершении денежных сделок, финансовых операций, выдачи ссуд и субсидий.
Он предупреждает возможные злоупотребления при получении и расходовании средств, способствует соблюдению финансовой дисциплины и своевременному осуществлению денежных расчетов. Большую роль здесь играют бухгалтерские службы.
Последующий финансовый контроль предназначен для оценки результатов финансовой деятельности экономических субъектов, эффективности осуществления предложенной финансовой стратегии, сравнения фактических финансовых издержек с прогнозируемыми и т. д.
Он осуществляется при анализе и ревизии отчетной финансовой и бухгалтерской документации.
Методы финансового контроля
Различают следующие методы проведения контроля:
1) проверки документальные и камеральные;
2) обследования;
3) надзор;
4) анализ финансового состояния;
5) наблюдение (мониторинг);
6) ревизии.
При проведении проверок отчетной документации и расходных документов рассматриваются отдельные вопросы финансовой деятельности и намечаются меры для устранения выявленных нарушений.
Обследование охватывает более широкий спектр финансово-экономических показателей исследуемого экономического субъекта для определения его финансового состояния и возможных перспектив развития.
Контролирующие органы осуществляют надзор за экономическими субъектами, получившими лицензию на тот или иной вид финансовой деятельности. Он предполагает соблюдение ими установленных правил и нормативов.
Анализ финансового состояния как разновидность финансового контроля предполагает детальное изучение финансово-бухгалтерской отчетности (периодической или годовой) для общей оценки результатов финансовой деятельности, обеспеченности собственным капиталом и эффективности его использования.
Наблюдение (мониторинг) – постоянный контроль со стороны кредитора за использованием выданной ссуды и финансовым состоянием клиента.
Неэффективное использование полученной ссуды и снижение ликвидности могут привести к ужесточению условий кредитования либо требованию досрочного возврата ссуды.
Ревизия – наиболее глубокий и всесторонний метод финансового контроля. Ее суть заключается в полном обследовании финансово-хозяйственной деятельности экономического субъекта с целью проверки ее законности, правильности, целесообразности, эффективности. Виды ревизии: полные и частичные, комплексные и тематические, плановые и внеплановые.
Ревизии проводятся как внутриведомственными контролирующими структурами, так и различными государственными и негосударственными органами контроля (Департаментом финансового контроля и аудита Министерства финансов РФ, Казначейством, Центральным банком, аудиторскими службами). Результаты ревизии оформляются актом, на основании которого принимаются меры по устранению нарушений, возмещению материального ущерба и привлечению виновных к ответственности.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.
Читать книгу целиком
Поделитесь на страничке
Информация об изменениях:
Законом Республики Северная Осетия-Алания от 7 июля 2014 г. N 27-РЗ статья 13 настоящего Закона изложена в новой редакции, вступающей в силу со дня официального опубликования названного Закона
См. текст статьи в предыдущей редакции
Статья 13. Формы, методы и виды осуществления Контрольно-счетной палатой внешнего государственного финансового контроля
Контрольно-счетная палата осуществляет внешний государственный финансовый контроль в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий. Сроки, объемы и методы их проведения устанавливаются Контрольно-счетной палатой.
Методами осуществления контрольного мероприятия являются проверка, ревизия и обследование.
Методами осуществления экспертно-аналитического мероприятия являются экспертиза и мониторинг.
Под проверкой понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период.
Проверки подразделяются на камеральные и выездные, в том числе встречные проверки.
Под камеральными проверками понимаются проверки, проводимые по месту нахождения Контрольно-счетной палаты на основании бюджетной (бухгалтерской) отчетности и иных документов, представленных по ее запросу.
Под выездными проверками понимаются проверки, проводимые по месту нахождения объекта контроля, в ходе которых определяется фактическое соответствие совершенных операций данным бюджетной (бухгалтерской) отчетности и первичных документов.
Под встречными проверками понимаются проверки, проводимые в рамках выездных и (или) камеральных проверок в целях установления и (или) подтверждения фактов, связанных с деятельностью объекта контроля.
Под ревизией понимается комплексная проверка деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной (бухгалтерской) отчетности.
При проведении обследования производится системное исследование или выявление положения дел по вопросам, связанным с формированием и исполнением республиканского бюджета, бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Северная Осетия-Алания, использованием объектов государственной собственности Республики Северная Осетия-Алания в определенной отрасли или направлении.
При проведении экспертизы осуществляется оценка (анализ) проекта правового акта в части правомерности и эффективности предлагаемых норм и правил или конкретных решений по вопросам, связанным с формированием и исполнением республиканского бюджета, бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Северная Осетия-Алания, использованием объектов государственной собственности Республики Северная Осетия-Алания.
При проведении мониторинга осуществляется регулярное наблюдение за показателями исполнения республиканского бюджета, бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Северная Осетия-Алания, социально-экономического развития Республики Северная Осетия-Алания, включающее сбор и анализ управленческой и иной информации на протяжении определенного времени.
Контрольная и экспертно-аналитическая деятельность Контрольно-счетной палаты осуществляется в виде финансового аудита (контроля), аудита эффективности, стратегического аудита, иных видов аудита (контроля) в соответствии со стандартами внешнего государственного аудита (контроля), утверждаемыми Контрольно-счетной палатой.
Финансовый аудит (контроль) применяется в целях документальных проверок достоверности финансовых операций, бюджетного учета, бюджетной и иной отчетности, целевого использования ресурсов в пределах компетенции Контрольно-счетной палаты, проверок финансовой и иной деятельности объектов аудита (контроля). При проведении финансового аудита (контроля) в пределах компетенции Контрольно-счетной палаты осуществляется проверка соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации, а также нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Аудит эффективности применяется в целях определения эффективности использования ресурсов в пределах компетенции Контрольно-счетной палаты, полученных объектами аудита (контроля) для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач развития Республики Северная Осетия-Алания и осуществления возложенных на нее функций.
Стратегический аудит применяется в целях оценки реализуемости, рисков и последствий результатов реализации стратегических целей социально-экономического развития Республики Северная Осетия-Алания. Оценке подлежат конечные (целевые) и достигнутые (текущие) значения показателей, отражающие степень и качество реализации социально-экономических эффектов и совокупных эффектов социально-экономического развития Республики Северная Осетия-Алания.
Аудит государственных программ Республики Северная Осетия-Алания применяется для оценки качества их формирования и реализации в части:
соответствия хода и результатов их реализации заданным требованиям;
обоснованности и соблюдения графиков выполнения отдельных этапов работ и сведений о ресурсном обеспечении;
соотношения результатов с затраченными ресурсами.
Аудит в сфере закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых объектами аудита (контроля), проводится в целях оценки обоснованности планирования закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд, реализуемости и эффективности осуществления указанных закупок. Оценке подлежат выполнение условий контрактов по срокам, объему, цене контрактов, количеству и качеству приобретаемых товаров, работ, услуг, а также порядок ценообразования и эффективность системы управления контрактами.
Лекция №3. ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ
Слайд №3
1. Понятие и формы финансового контроля
Финансовый контроль — это регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных и иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования.
Слайд №4
По субъектному составу контролирующих органов финансовый контроль может быть государственным, внутрихозяйственным, финансово-кредитных органов (банковский контроль), общественным и независимым (аудиторским).
Финансовый контроль является важнейшим средством обеспечения законности в финансовой и хозяйственной деятельности. Он призван предупреждать бесхозяйственность и расточительность, выявлять факты злоупотреблений и хищений товарно-материальных ценностей и денежных средств.
Слайд №5
Действенность финансового контроля, осуществляемого различными субъектами (органами государственной власти, местного самоуправления, аудиторами, аудиторскими фирмами), в значительной степени зависит от их взаимодействия, в том числе и с правоохранительными органами.
Слайд №6
Под формой финансового контроля понимают способы конкретного выражения и организации контрольных действий. В зависимости от времени совершения контроля выделяют три основные формы финансового контроля — предварительный, текущий и последующий.
Слайд №7
Предварительный финансовый контроль производится до выполнения какого-либо финансового мероприятия (например, проверка правильности и законности документов, служащих основанием для получения или расходования денежных средств).
Слайд №8
Предварительный контроль осуществляется вышестоящими органами хозяйственного управления и учреждениями финансово-кредитной системы при рассмотрении финансовых (кредитных, кассовых) планов, смет и других нормативных расчетов, открытии кредитов и перечислении бюджетных средств.
Слайд №9
Текущий (оперативный) контроль проводится непосредственно в процессе операций по расходованию и поступлению денежных средств.
На основе данных оперативного и бухгалтерского учета, инвентаризаций и визуального наблюдения текущий контроль помогает предотвратить совершение финансовых правонарушений, а также регулировать финансовые риски.
Объектом текущего контроля является документация, непосредственно связанная с уплатой или получением денежных средств. Фактические затраты регулярно сопоставляются с действующими нормами по расходованию средств с целью оперативного выявления отклонений.
Слайд №10
Последующий контроль проводится после совершения денежных операций с целью дополнительной проверки их законности и обоснованности.
Эта форма контроля осуществляется путем анализа отчетов и балансов, а также методом проверок и ревизий непосредственно на месте — на предприятиях, в учреждениях и организациях.
Слайд №11
2. Методы финансового контроля
Под методами контроля понимают приемы и способы его осуществления. Среди основных методов финансового контроля различают: наблюдения, проверки, обследования, анализ и ревизии.
Слайд №12
Наблюдение предполагает общее ознакомление с состоянием финансовой деятельности объекта контроля.
Слайд №13
Проверка касается основных вопросов финансовой деятельности и проводится на месте с использованием балансовых, отчетных и расходных документов для выявления нарушений финансовой дисциплины и устранения их последствий.
Слайд №14
Обследование производится в отношении отдельных сторон финансовой деятельности и опирается на более широкий круг показателей, что и отличает его от проверки. При обследовании используются такие приемы, как опрос и анкетирование. Итоги обследования, как правило, используются для оценки финансового положения объекта контроля, необходимости реорганизации производства и т. п.
Слайд №15
Анализ, как и предыдущие методы, нацелен на выявление нарушений финансовой дисциплины. Он проводится на базе текущей или годовой отчетности и отличается системным и пофакторным подходом, а также использованием таких аналитических приемов, как средние и относительные величины, группировки, индексный метод и др.
Финансовый контроль не может быть сведен только к аналитической деятельности. Речь может идти лишь об ограниченном использовании специфических методов финансово-экономического анализа.
Слайд №16
Основным методом финансового контроля является ревизия, которая проводится с целью установления законности финансовой дисциплины на конкретном объекте.
Законодательство закрепляет обязательный и регулярный характер ревизии. Она проводится на месте и основывается на проверке первичных документов, учетных регистров, бухгалтерской и статистической отчетности, фактического наличия денежных средств.
Как правило, ревизии проводятся на основе заранее составленной программы работы ревизоров, которые наделены широкими правами:
Слайд №17
— проверять на ревизуемых предприятиях первичные документы, бухгалтерскую отчетность, планы, сметы, фактическое наличие денег, ценных бумаг, товарно-материальных ценностей и основных фондов;
— проводить частичные или сплошные инвентаризации, опечатывать склады, кассы, кладовые;
— привлекать специалистов и экспертов для проведения ревизии;
— получать от должностных и материально-ответственных лиц письменные разъяснения по возникающим в ходе ревизии вопросам и др.
Слайды № №18-25
Ревизии подразделяются на несколько видов.
По содержанию ревизии делятся на документальные и фактические. Документальные ревизии включают в себя проверку различных финансовых документов. На основе их анализа можно определить законность и целесообразность расходования средств. В ходе фактической ревизии проверяется наличие денег, ценных бумаг и материальных ценностей.
По времени осуществления ревизии делятся на плановые и внеплановые. В основном ревизии проводятся в соответствии с планом, который составляется в вышестоящих органах, министерствах или ведомствах. Плановые ревизии в производственной сфере проводятся не реже одного раза в год, а в непроизводственной сфере — не реже двух раз в год.
По обследуемому периоду деятельности ревизии делятся на фронтальные и выборочные. При фронтальной (полной) ревизии проверяется вся финансовая деятельность субъекта за определенный период. Выборочная (частичная) ревизия представляет собой проверку финансовой деятельности только за какой-то короткий период времени.
По объему ревизуемой деятельности ревизии подразделяются на комплексные, при которых проверяется финансовая деятельность данного субъекта в различных областях (в них принимают участие одновременно ревизоры нескольких органов), и тематические, которые сводятся к обследованию какой-либо сферы финансовой деятельности.
Слайд №26
3. Виды финансового контроля
Финансовый контроль имеет следующие виды:
Слайд №27
Банковский контроль — осуществляется банками в ходе операций по кредитованию, финансированию и расчетам.
Банковский контроль необходим для эффективного использования банковских ссуд и направлен также на укрепление платежной дисциплины. Обеспечение возвратности кредита создает основу для банковского контроля в процессе кредитования, а контроль в свою очередь служит необходимым условием возвратности кредита.
Банки осуществляют предварительный и текущий контроль в ходе проведения денежных операций через проверку представленных документов, устанавливая право хозяйствующего субъекта на получение ссуды, проведение платежей ссудных счетов.
Банковский контроль в процессе кредитования сочетается с контролем, осуществляемым при организации расчетов. Принимая поручение хозяйствующего субъекта на перечисление денег другому предприятию или организации, банк проверяет законность этой сделки: платеж должен производиться за поставленный товар, произведенные работы в соответствии с договором или на другом, указанном в нормативном акте, основании. Объектом банковского контроля выступает оборачиваемость платежных средств. Банки проверяют своевременность предъявления платежных документов поставщиком и оплату их покупателем в установленные сроки. Отказ плательщика от оплаты счетов должен быть обоснованным, иначе причитающиеся суммы списываются со счета заказчика
Слайд №28
Внутрихозяйственный контроль — представляет собой проверку производственной и хозяйственной деятельности предприятий в целом, отдельных его структурных подразделений, осуществляемую бухгалтерией, финансовым отделом и некоторыми другими экономическими службами самого хозяйствующего субъекта.
Внутрихозяйственный контроль во многом зависит от главного (старшего) бухгалтера, который:
— несет ответственность за формирование учетной политики, ведение бухгалтерского учета, своевременное представление полной и достоверной бухгалтерской отчетности;
— обеспечивает соответствие осуществляемых хозяйственных операций законодательству Российской Федерации, контроль за движением имущества и выполнением обязательств.
При осуществлении своих функций главный бухгалтер подчиняется непосредственно руководителю предприятия (учреждения), чьим приказом он назначается и освобождается от должности.
Слайд №29
Аудиторский (независимый) финансовый контроль
В соответствии с Временными правилами аудиторской деятельности в Российской Федерации, утвержденными Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 года, аудиторская деятельность — аудит — представляет собой предпринимательскую деятельность аудиторов (аудиторских фирм) по осуществлению независимых вневедомственных проверок бухгалтерской (финансовой) отчетности, платежно-расчетной документации, налоговых деклараций и других финансовых обязательств и требований хозяйственных субъектов, а также оказанию им иных аудиторских услуг.
Основной целью аудиторской деятельности является установление достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности хозяйствующих субъектов и соответствия совершенных ими финансовых и хозяйственных операций нормативным актам РФ.
Слайд №30
4. Государственный финансовый контроль
Государственный контроль осуществляется федеральными органами законодательной власти, федеральными органами исполнительной власти, в том числе специально созданными органами исполнительной власти.
Законодательно признано необходимым проведение не реже одного раза в год соответствующими контрольными и финансовыми органами комплексных ревизий и тематических проверок поступления и расходования бюджетных средств в федеральных органах исполнительной власти, а также на предприятиях и в организациях, использующих средства федерального бюджета.
Данным Указом установлено, что в Российской Федерации государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджета федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.
Одновременно в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий указываются также конкретные субъекты государственного финансового контроля:
Слайд №31
— Счетная палата Российской Федерации;
— Центральный банк Российской Федерации;
— Министерство финансов Российской Федерации (Главное управление федерального Казначейства, Департамент страхового надзора, Контрольно-ревизионное управление);
— Министерство РФ по налогам и сборам (правопреемник бывшей Государственной налоговой службы РФ);
— Государственный таможенный комитет Российской Федерации;
— контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти;
— иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.
Государственный контроль осуществляют также органы представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.