4.3. Неэффективное использование бюджетных средств
Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который заключается в составлении и исполнении бюджетов участниками бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий исходя из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Таким образом, исходя из изложенных выше норм неэффективным использованием бюджетных средств является:
— недостижение заданного результата (по объему и (или) качеству) при использовании запланированного объема средств;
— достижение результата с большими, чем это было возможно, затратами;
— завуалированный расход средств, который изначально предполагает их неэффективное использование.
Поскольку законодательно установленного определения неэффективного использования бюджетных средств в настоящее время не существует, квалификация нарушения по данному основанию при проведении контрольных мероприятий имеет субъективную оценку, хотя нерациональная трата бюджетных средств порой может иметь худшие последствия, чем их нецелевое использование.
На практике ст. 34 БК РФ применить довольно сложно, поскольку существующая система управления бюджетными средствами не предполагала и не предполагает административного доведения распорядителями бюджетных средств бюджетополучателям конкретных результатов их деятельности. В связи с этим оценить, достигнут результат деятельности конкретного учреждения или нет, возможно только в увязке с уставными целями и задачами, которые, в свою очередь, доведены в количественных и качественных показателях.
В настоящий момент оценить эффективность использования бюджетных средств можно в отношении:
— капитальных вложений — на основании Методики оценки эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения, утвержденной Приказом Минэкономразвития РФ от 24.02.2009 N 58, в рамках реализации Постановления Правительства РФ от 12.08.2008 N 590 «О порядке проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения»;
— деятельности органов исполнительной власти — на основании Методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15.04.2009 N 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.06.2007 N 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»;
— деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов — на основании Методики мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 11.09.2008 N 1313-р «О реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».
В каждом из перечисленных выше документов приведены перечень показателей критериев оценки эффективности деятельности и порядок ее расчета. Так, Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ позволяет определить результаты деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ в сферах:
— экономического развития;
— здравоохранения и здоровья населения;
— общего, начального и среднего профессионального образования;
— жилищного строительства и обеспечения граждан жильем;
— жилищно-коммунального и дорожного хозяйства;
— обеспечения безопасности граждан;
— организации государственного и муниципального управления.
В качестве примера приведем ряд показателей деятельности исполнительной власти субъекта РФ в сфере образования. О результативности данного вида деятельности можно судить на основании, в частности:
— удельного веса выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, сдавших единый государственный экзамен;
— удельного веса среднемесячной номинальной начисленной заработной платы учителей государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений в среднемесячной номинальной начисленной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона;
— средней наполняемости классов в государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждениях в субъекте РФ;
— средней стоимости содержания одного класса в государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждениях в субъекте РФ;
— расходов консолидированного бюджета субъекта РФ на общее образование (тыс. руб.).
Рациональность использования выделенных конкретному бюджетному учреждению (в частности, школе или лицею) бюджетных средств по данной методике определить невозможно в силу укрупненности анализируемых показателей. Тем не менее во исполнение требований Инструкции N 128н бюджетное учреждение обязано представить по окончании текущего финансового года сведения о мерах по повышению эффективности расходования бюджетных средств, входящие в состав обязательных приложений к Пояснительной записке (ф. 0503160). Однако подробной информации, что и как следует указать в приведенном приложении, Инструкция N 128н не дает, а следовательно, каждый бюджетополучатель формирует его по своему усмотрению или в соответствии с рекомендациями главного распорядителя.
Ввиду отсутствия определения эффективности и критериев ее оценки нельзя представить убедительные доказательства того, что бюджетные средства, выделенные той или иной бюджетной организации, потрачены эффективно или, наоборот, неэффективно. В настоящее время проверяющими органами применяется субъективная оценка эффективности использования бюджетных средств, которая базируется на опыте практической работы конкретного ревизора.
Полагаем, что с 2011 года ситуация в отношении эффективного использования бюджетных средств должна измениться. В рамках Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ принято Постановление Правительства РФ от 02.09.2010 N 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания (далее — Постановление N 671). Данным постановлением утверждено Положение о формировании государственного задания в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания (далее — Положение N 671). Для бюджетных и казенных учреждений субъектов РФ и муниципалитетов порядок формирования государственного (муниципального) задания будет устанавливаться соответствующим органом власти.
Целью формирования и утверждения государственных заданий будет являться создание условий для реализации задач государственной политики в соответствующей сфере деятельности, осуществления мероприятий, достижения целей и показателей государственных программ в рамках деятельности федеральных государственных учреждений. Можно предположить, что, наряду с доведением до конкретного бюджетного учреждения количественных показателей государственного задания, нормативов затрат на его выполнение, соответствующим органом власти до него будут дополнительно доводиться качественные показатели эффективности работы, без которых невозможно будет судить о результатах его деятельности.
Заложенный ст. 34 БК РФ принцип результативности и эффективного использования бюджетных средств заставляет контролирующие органы в актах проверок финансово-хозяйственной деятельности отмечать случаи их неэффективного использования. В большинстве случаев констатируются следующие факты:
— не освоены средства бюджета, полученные в текущем финансовом году;
— поставленное и оплаченное оборудование не используется в финансово-хозяйственной деятельности организации;
— осуществлены опережающие платежи по расходам следующего года;
— возникла дебиторская задолженность в конце финансового года.
В качестве дополнения к вышеперечисленному следует отметить, что в Письме от 27.04.2009 N 43-0.1-07-25/1813 Росфиннадзор рассматривает неприменение бюджетными учреждениями — государственными заказчиками норм, закрепленных в Законе о государственных закупках, как недостаток качества работы по размещению заказов для государственных нужд. При этом в тех случаях, когда действиями (бездействием) недобросовестного контрагента (поставщика, исполнителя, подрядчика) интересам заказчика причинен вред, неприменение соответствующих мер должно расцениваться как нарушение обязанности по соблюдению принципа эффективности и признак неэффективного использования бюджетных средств.
Позиция Пленума ВАС в отношении выявляемых фактов неэффективного использования бюджетных средств несколько иная.
Так, в Постановлении от 26.02.2009 N 17 «О внесении дополнений в Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» указано: при рассмотрении дел о защите деловой репутации, об оспаривании предписаний уполномоченных органов, а также иных категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, судам необходимо учитывать следующее.
Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, суды должны учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на конкретные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.
Таким образом, конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть решены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог достигнуть лучшего результата.
В качестве примера можно привести Постановление ФАС ВСО от 22.07.2010 N А69-2356/2009. Предметом спора явилось представление Росфиннадзора о ненадлежащем исполнении бюджетной организацией бюджетного процесса. В числе нарушений, перечисленных в представлении, фигурировало приобретение спортивных костюмов для работников учреждения, квалифицированное как неэффективное использование бюджетных средств. При разрешении спорной ситуации арбитры установили следующее. Согласно бюджетной смете на 2008 год расходы на приобретение спортивных костюмов предусмотрены по статье 340 «Увеличение стоимости материальных запасов» КОСГУ, что соответствует Указаниям N 74н. При этом обоснованность расходов подтверждается постановлением субъекта РФ, которым утверждена республиканская целевая программа. Сметой расходов на подготовку и проведение спортивных мероприятий среди работников проверяемого учреждения также предусмотрено приобретение спортивных костюмов для команды организации.
Как следует из материалов дела, на приобретение спортивных костюмов организация потратила значительно меньшую сумму, чем та, которая была указана в акте проверки. Данный факт подтверждается договором поставки товара, заключенным с продавцом, счетом-фактурой, платежным поручением, которым была перечислена сумма с указанием основания перечисления — «за приобретение спортивных костюмов».
Таким образом, затраты учреждения были произведены в пределах предусмотренных бюджетной сметой расходов и при наличии всех имеющихся обоснований. Следовательно, выявленное Росфиннадзором нарушение в части неэффективного использования бюджетных средств нельзя считать доказанным.
В Постановлении ФАС СЗО от 27.07.2010 N А56-61326/2009 также признано недействительным предписание Росфиннадзора об устранении ФГУ выявленных нарушений бюджетного законодательства при выполнении строительных работ по устройству объекта (второй сцены Мариинского театра). Как следует из материалов дела, в соответствии с планом контрольной работы на 2009 год Росфиннадзором была проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности организации, которой выявлено, что бюджетные средства израсходованы на устройство строительного объекта без достижения заданного результата и что стоимость работ завышена.
При разрешении спорной ситуации судами были приняты во внимание экспертные заключения различных организаций, согласно которым все проведенные строительные работы предусмотрены проектом, при этом выявленные отклонения прочностных и деформационных характеристик незначительны и не превышают параметры, заданные в проекте.
Оценивая обстоятельства проведенных исследований, выводы экспертов, переписку и действия сторон, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу об отсутствии в деле достаточных доказательств расходования бюджетных средств на устройство строительного объекта без достижения заданного результата, а следовательно, о недоказанности факта неэффективного использования бюджетных средств.
Отдельного внимания заслуживают споры по вопросам отнесения расходных операций по авансированию к неэффективному использованию бюджетных средств; примером может служить Постановление ФАС ПО от 18.06.2009 N А57-14429/2008. В нем рассмотрен спор государственного учреждения высшего образования (университет) с территориальным управлением Росфиннадзора. Из предписания, вынесенного контрольным органом, следует, что университетом неэффективно использовались средства федерального бюджета, выделенные ему в 2007 году на реализацию мероприятий федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 годы, подтверждением чего является отсутствие разрешения на строительство и актов выполненных работ.
При рассмотрении дела судами первой и апелляционной инстанций обоснованно указано на то, что в данном предписании:
— во-первых, отсутствует указание на нарушение бюджетного законодательства и нормативно-правовой акт, положения которого нарушены, что противоречит требованиям п. 122 Административного регламента;
— во-вторых, ссылка на ст. 163 БК РФ не может быть применена в качестве аргумента, поскольку она утратила силу в соответствии с Федеральным законом от 26.04.2007 N 63-ФЗ и не действовала ни на момент перечисления аванса, ни на момент проводимой проверки;
— в-третьих, ссылка на ст. 34 БК РФ не позволяет сделать каких-либо выводов, поскольку ею установлен общий принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств и в ней не содержится конкретных правил, которые могли быть нарушены при перечислении аванса.
Материалами дела подтверждается, что в проверяемый период календарный план действительно не был выполнен полностью по объективным причинам. Так, разрешение на строительство не было получено и строительно-монтажные работы не были начаты, поскольку университет в судебном порядке отселял со стройплощадки жильцов старого общежития, подлежащего сносу в связи с отводом участка под строительство, без демонтажа которого осуществлять строительство было невозможно. Однако университет представил суду доказательства освоения генподрядчиком суммы перечисленного аванса иным способом: закупкой стройматериалов на сумму полученного аванса для производства в будущем строительно-монтажных работ.
В связи с тем, что денежные средства, перечисленные учреждением в качестве аванса, были на момент вынесения оспариваемого предписания использованы генподрядчиком на закупку строительных материалов в рамках заключенного государственного контракта, суд вынес решение об отсутствии доказательств неэффективности использования бюджетных средств в части авансирования строительных работ.
Не удалось выиграть Росфиннадзору и спор, который был рассмотрен ФАС СЗО в Постановлении от 28.12.2009 N А26-6614/2009. Арбитры признали недействительным предписание уполномоченного органа о ненадлежащем исполнении Минфином субъекта РФ бюджетного процесса, выразившемся в наличии остатка выделенных из федерального бюджета субсидий, указав на то, что наличие данного остатка само по себе не может быть расценено в качестве неэффективного использования средств федерального бюджета.
Могут ли органы Росфиннадзора и другие контролирующие структуры привлечь учреждение к ответственности за неэффективное использование бюджетных средств?
Поскольку на данный момент критериев оценки эффективности использования бюджетных средств не существует (за исключением названных), а без них невозможно определить степень неэффективности, за нерациональную трату бюджетных средств законодателем не предусмотрена ни административная, ни уголовная ответственность, следовательно, и правовой основы для привлечения к ней не имеется.
Для установления бюджетно-правовой ответственности в первую очередь должны быть даны законодательные определения понятий «неэффективное использование бюджетных средств», «неэкономичное использование бюджетных средств» и «нерациональное использование бюджетных средств» и утверждена методика определения эффективности. Также должен быть расширен — дополнен одним из названных видов нарушений — приведенный в ст. 283 БК РФ перечень оснований для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ.
Рациональное использование бюджетных средств и условие повышения их эффективности
Известно, что рациональное использование бюджетных средств на практике осуществляется на основе заранее определенных законом принципов. К данным принципам относятся целевое распределение бюджетных средств, высокоэффективное их использование, соблюдение режима экономии, а также бюджетной дисциплины, условия повышения их эффективности. Соблюдение этих принципов создают большие возможности для эффективного, рационального и бережного использования бюджетных средств.
Анализ сложившейся финансовой ситуации показывает, что использование бюджетных средств, имеют свои иррациональные аспекты, которые можно свести к следующему:
− В результате финансирования второстепенных затрат из бюджетных средств, предназначенных для социальной сферы, опаздывает финансирование предусмотренных первостепенных объектов.
− Под административным воздействием местных представителей хокимиятов средства, предназначенные для социальной сферы, направляются на затраты не предусмотренные в бюджетных параметрах.
− Постоянное увеличение бюджетных лимитов, предусмотренных на заработную плату, хозяйственные нужды.
− Перевод бюджетных средств, предназначенных социальной сфере из одной статьи в другую и незаконное их использование.
Широко распространенным и не законным приёмом использования денежных средств, предназначенных для финансирования социальной сферы, является направление данных денежных средств на строительные, ремонтные объекты, покупку автомобилей, проведение ненужных мероприятий. Все это приводит к серьезным отрицательным результатам при выплате зарплат, социальных пособий, стипендий, при обеспечении медикаментами, горюче-энергетическими ресурсами учреждений здравоохранения.
По нашему мнению, иррациональное использование бюджетных средств, предназначенных для социальной сферы, есть результат попустительства руководителей финансовых органов и их нежелание противостоять руководителям местных хокимиятов при безадресном использовании данных средств. Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что в результате выполнения непосредственных обязанностей, возложенных на главное управление ревизии и контроля Министерства финансов и на их местные органы, а также использования ими своих полномочий в последнее время наметились положительные тенденции в сфере рационального использования бюджетных средств, предназначенных социальной сфере, а так же повысилась ответственность и статус финансовых органов, руководителей и должностных лиц учреждений социальной сферы. Снизилось нерациональное использование денежных средств, своевременно стали финансироваться приоритетные расходы социальной сферы.
Вместе с тем, результаты проведенного анализа свидетельствуют, что допускаются нерациональное использование бюджетных средств, направленных на финансирование социальной сферы, а в учреждениях социальной сферы продолжаются сверхлимитное использование средств, нарушаются штатные расписания по вине руководителей и должностных лиц.
Все это приводит к нежелательным последствиям не только при планировании бюджетных затрат, но и способствует нерациональному использованию бюджетных средств. Нерациональное использование бюджетных средств можно свести к следующему:
− Своевременное необеспечение наличными деньгами и опаздывание первостепенных выплат (заработной платы и выплат приравненных к ней, социальных выплат и стипендий);
− Несоблюдение лимитов в бюджетных параметрах, смете расходов приводит к лишним затратам в сфере заработной платы, коммунальной службы и хозяйственной деятельности;
− Осуществление непредусмотренных затрат в смете расходов учреждений социальной сферы, неэффективное и неадресное использование бюджетных средств;
− Не соблюдение руководителями и должностными лицами штатно сметной дисциплины, использование лишних штатных единиц, необоснованное повышение заработной платы, выдача заработной платы неработающим сотрудникам;
− Допущение материально ответственными лицами недостачи материальных ценностей и их расхищение;
− Нужно отметить, что на практике при капитальном строительстве за счет бюджетных средств наблюдается выполнение подрядными организациями сверхлимитных работ, удорожание индекса и как результат удорожание стоимости строительных объектов.
− Кроме этого, в данных случаях, связанных с проведением тендеров, не соблюдается установленный порядок.
По нашему мнению, в последующие годы для недопущения подобных ситуаций в тендерах, проводимых на местах, нужно обеспечить присутствие в рамках лимитов в соответствии порядком, существующим на практике. Кроме того, после того как будут определены адресный список строительства и проведен тендер необходимо каждый строительный объект финансировать через специальные депозитные счета в соответствии с удорожанием индекса цен. В целях рационального использования бюджетных средств, направленных на финансирование социальной сферы, не в достаточной мере анализируются целевое и эффективное использование денежных средств. Особенно, это касается тех ситуаций, когда после полного финансирования первостепенных затрат не уделяется должного внимания принятию кардинальных мер в отношении финансирования других групп затрат. Как показывает практика, до того как первостепенные затраты в рамках лимита не профинансированы, необоснованно допускается финансирование затрат 3–4 групп или перевод денежных средств на непредусмотренные услуги, продукцию и оборудование. Кроме этого, после того как утверждаются затратные сметы организаций социальной сферы и несмотря на то что в договорах указывается в рамках лимита помесячные расчеты затрат на коммунальные услуги, газ электроэнергию и то что за эти услуги не выделены дополнительные суммы в некоторых областях, данные требования полностью не выполняются. В результате этого появляется кредиторская задолженность. В этом процессе не обеспечивается лимитная дисциплина, не принимается во внимание тарифы и действительные потребности.
Как показывают наши исследования появления кредиторской задолженности в продовольственной сфере и в сфере медикаментов связано с получением продукции через посредников. Здесь оказывают влияние чрезмерные надбавочные продукции устанавливаемые посредническими организациями, при покупке у них продовольственных товаров и лекарственных препаратов. По нашему мнению, нельзя говорит о должном проведении сопоставления цен и контроля ценообразования, мониторинга цен. И как в следствие этого происходит нерациональное использование и дефицит бюджетных денежных средств, направленных в социальную сферу.
Вышеизложенные факты свидетельствуют о том, что специалисты социальной сферы не в достаточной мере уделяют внимание на проблему рационального использования бюджетных средств. Рациональное использование бюджетных средств, предназначенных для социальной сферы, являются самым важным условием эффективного их использования. Для достижений этой цели необходимо, как нам представляется, осуществить ряд мероприятий. Во первых, для избежания безадресного использования данных денежных средств, предотвращения неэффективного использования, необходимо применить соответствующие меры, а также внести изменения в систему наказания за подобные финансовые несоответствия.
Дело в том, что в результате несоблюдения установленных норм, в частности, бюджетной дисциплины, происходит в конечном итоге нерациональное использование бюджетных средств. И как в следствие этого наказания или привлечения к ответственности руководства или должностных лиц, основано на излишнем гуманизме. Если на практике будет и впредь продолжать работать настоящий механизм наказания должностных лиц за нерациональное использование бюджетных средств то нельзя надеяться, что в области использования бюджетных средств, предназначенных для социальной сферы, будут изменения в положительную сторону.
Причина этого, по нашему в следующем:
- Во первых, степень штрафов, налагаемых на должностных лиц за нерациональное использование бюджетных средств, направленных на социальную сферу не связано непосредственно с объемом нерационально использованных бюджетных средств, выявленных в соответствующих условиях.
- Во вторых, при обнаружении нерационального использования бюджетных средств, наложение на должностных лиц штрафа в размере от 5 до 10 кратного размера минимальной зарплаты не оказывает существенного влияния на их материальное или финансовое положение. Вот поэтому установленный на практике потолок штрафа за нерациональное использование бюджетных средств не дает желаемого результата.
- В третьих, в одном случае полное, в другом случае частичное взимание штрафа, связанный с уровнем заработной платы лица нарушившего закон, не играет решающей роли в обеспечении эффективности использования бюджетных средств.
Принимая во внимание вышеизложенное, необходимо подчеркнуть, что целесообразно внести соответствующие изменения в механизм наказания или привлечения к ответственности должностных лиц, допустивших финансовые ошибки, которые могут привести к нерациональному использованию бюджетных средств, направленных на социальную сферу.